建國(guó)前后毛澤東城市治理方略及時(shí)代意義

楊勇

關(guān)鍵詞：毛澤東;城市治理;政權(quán)基石;戰(zhàn)略依托

中圖分類號(hào)：A84 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1004-3160（2022）01-0014-08

從中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府到陜甘寧邊區(qū)政府，中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期的根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中積累了較為豐富的城市治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)性政權(quán)建立后的城市建設(shè)與治理提供了組織、制度、人才等多方面的支持。剖析建國(guó)前后毛澤東城市治理方略旨在厘清以毛澤東為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人探索和把握城市建設(shè)與治理的規(guī)律特點(diǎn)、政策策略及實(shí)現(xiàn)路徑，為新時(shí)代城市治理現(xiàn)代化提供鏡鑒。

一、強(qiáng)化城市制度建設(shè)著力夯實(shí)城市治理的政權(quán)基石

新中國(guó)成立前后，毛澤東極為重視召開(kāi)城市各界人民代表會(huì)議。一方面是由于在建國(guó)之前，中國(guó)共產(chǎn)黨就明確規(guī)定了新生的國(guó)家政權(quán)采用的根本制度是人民代表大會(huì)制度;另一方面則是由于剛剛建立新中國(guó)，還不具備實(shí)行普選的條件，于是采用了這個(gè)具有過(guò)渡性質(zhì)的制度。

（一）召開(kāi)城市各界人民代表會(huì)議的意義

由軍管會(huì)全面接管攻占和解放的城市并逐步恢復(fù)和穩(wěn)定秩序之后，城市建設(shè)和治理的突破點(diǎn)和重頭戲在于建立健全城市治理體制機(jī)制，使人民城市逐步走上生產(chǎn)城市建設(shè)之路。毛澤東對(duì)于召開(kāi)城市各界人民代表會(huì)議極其看重，認(rèn)為這個(gè)會(huì)議不僅能夠恢復(fù)城市秩序，創(chuàng)造鮮活經(jīng)驗(yàn)，更能促進(jìn)城市發(fā)展，鞏固國(guó)家政權(quán)。他在為中共中央起草并告復(fù)各中央分局的電報(bào)中指出：“你們必須將這種市的縣的各界人民代表會(huì)議看成是團(tuán)結(jié)各界人民，動(dòng)員群眾完成剿匪反霸，肅清特務(wù)，減租減息，征稅征糧，恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)和發(fā)展文化教育直至完成土地改革的極重要的工具。”[1]22各界人民代表會(huì)議無(wú)疑是建國(guó)初期中共推進(jìn)城市建設(shè)和治理甚為倚重的一種制度安排。實(shí)際上，自1949年8月起，中共中央就已反復(fù)強(qiáng)調(diào)召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的極端重要性，提出召集會(huì)議是國(guó)家政治生活的一件大事，各地應(yīng)該創(chuàng)造條件盡快開(kāi)會(huì)，否則會(huì)損害黨的政治形象和政治威信。從1949年8月到12月，由毛澤東親自起草和簽發(fā)召集各界人民代表會(huì)議的文電多達(dá)19篇。同年8月13日，毛澤東出席北平第一屆各界人民代表會(huì)議時(shí)提出，“希望全國(guó)各城市都能迅速召集同樣的會(huì)議，加強(qiáng)政府與人民的聯(lián)系，協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)工作，克服困難，并從而為召集普選的人民代表大會(huì)準(zhǔn)備條件?！盵2]550只要條件成熟，各界人民代表會(huì)議即可轉(zhuǎn)化為人民代表大會(huì)，成為城市最高權(quán)力機(jī)關(guān)并選舉人民政府。

（二）城市各界人民代表會(huì)議的本質(zhì)

各界人民代表會(huì)議與后來(lái)的人民代表大會(huì)的主要區(qū)別在于：第一，出席各界代表會(huì)議的代表是經(jīng)社會(huì)各界人民協(xié)商以后產(chǎn)生的，部分受人民政府的邀請(qǐng)而來(lái)。經(jīng)由協(xié)商方式產(chǎn)生的會(huì)稱之為會(huì)議，通過(guò)普選方式產(chǎn)生的會(huì)稱之為大會(huì)。第二，各界人民代表會(huì)議只是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式而非政權(quán)機(jī)關(guān)，是人民政府聯(lián)系廣大民眾及傳達(dá)黨的方針政策路線的協(xié)議機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)構(gòu)，在建國(guó)初期因代行了人民代表大會(huì)職權(quán)才作為一個(gè)臨時(shí)性和過(guò)渡性的權(quán)力機(jī)關(guān)在運(yùn)作。劉少奇對(duì)城市各界人民代表會(huì)議的屬性和職能進(jìn)行過(guò)深入闡述，他強(qiáng)調(diào)指出，本會(huì)議是城市政府一切工作和政務(wù)活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，“各級(jí)人民政府的一切工作和一切活動(dòng)應(yīng)向各級(jí)人民代表會(huì)議作報(bào)告，并接受其質(zhì)詢和審議，重要的工作和活動(dòng)還須先經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議的討論和決議，然后大家團(tuán)結(jié)一致地去加以執(zhí)行?！盵3]127這表明，此會(huì)議作為過(guò)渡性民主政權(quán)的主要組織形式，既解決了社會(huì)民眾政治參與的形式和途徑問(wèn)題，又為將來(lái)的人民代表大會(huì)的召開(kāi)進(jìn)行了實(shí)踐預(yù)演。正是在此意義上，毛澤東強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造性召開(kāi)城市各屆人民代表會(huì)議以聯(lián)系億萬(wàn)人民，從1950年到1952年，城市政治工作的主體內(nèi)容就是圍繞召開(kāi)各界人民代表會(huì)議而展開(kāi)的。

（三）城市各界人民代表會(huì)議的運(yùn)行

作為人大代表召開(kāi)之前人民參政的一種基本形式，城市各屆代表會(huì)議的代表來(lái)源于人民群眾，其代表由推選、邀請(qǐng)、商定和選舉等方式產(chǎn)生，要求代表既有廣泛的代表性，又有推選的嚴(yán)肅性。以北京市第三屆人民代表會(huì)議為例，代表較前面兩屆更民主、更完備、更廣泛，民選代表人數(shù)達(dá)到83%，協(xié)商邀請(qǐng)代表只有17%，其中政府代表僅為3%。代表產(chǎn)生方式因地制宜，在國(guó)營(yíng)企業(yè)、城市高校由選民大會(huì)直接選舉;在城郊及工商界，區(qū)域代表和群團(tuán)代表則由選民代表會(huì)議選舉。建國(guó)早期因群眾識(shí)字率普遍不高，在代表表決方式上，在識(shí)字率較高且有過(guò)選舉經(jīng)驗(yàn)的學(xué)校普遍采用無(wú)記名投票方式;其他群眾主要通過(guò)舉手表決方式進(jìn)行。這是因?yàn)槿嗣裾?quán)剛剛建立，大多數(shù)勞動(dòng)群眾還不識(shí)字，也沒(méi)有選舉經(jīng)驗(yàn);采用普遍登記選民和機(jī)械劃定選區(qū)進(jìn)行無(wú)記名投票方式是不合時(shí)宜的，這樣過(guò)程繁瑣，反而損害到人民政治參與的積極性。

定期召開(kāi)城市各界人民代表會(huì)議是非常重要和必要的。1949年8月，毛澤東在告華東局、并告各局、各野前委的電文中要求，“以后一切三萬(wàn)人以上的城市至少每月開(kāi)各界人民代表會(huì)議一次，每次一天至二天就夠，每次討論和決定的問(wèn)題有一個(gè)或二個(gè)就夠?！盵4]333-334省級(jí)各界人民代表會(huì)議每年至少召集1次，縣級(jí)各界人民代表會(huì)議每年至少召集2次，區(qū)鄉(xiāng)則按規(guī)定召開(kāi)，中小城市各界人民代表會(huì)議每年至少召集4次，大城市各界人民代表會(huì)議每年至少召集3次，還可以根據(jù)具體情況召集更多，以更好地服務(wù)于群眾。從代表會(huì)議的議事規(guī)則來(lái)看，確保每個(gè)代表都有發(fā)言的機(jī)會(huì)，是開(kāi)好城市各屆人民代表會(huì)議的關(guān)鍵所在。在各界人民代表會(huì)議閉會(huì)期間，如何運(yùn)轉(zhuǎn)呢？毛澤東提出解決方案是由各界人民代表會(huì)議選出協(xié)商委員會(huì)，其職權(quán)在于該會(huì)議閉會(huì)期間負(fù)責(zé)向城市人民政府提出建議案，協(xié)助人民政府實(shí)行各屆人民代表會(huì)議的決議和建議，與此同時(shí)也為下屆各界人民代表會(huì)議準(zhǔn)備議程及議案。對(duì)此，劉少奇也強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于被人民選舉出來(lái)的各級(jí)人民代表會(huì)議的代表，要責(zé)令他們經(jīng)常地、密切地聯(lián)系自己的選民，向政府反映人民的要求和意見(jiàn)，并將政府的政策、人民代表會(huì)議的決議向人民作解釋?！盵3]124

召開(kāi)城市各屆人民代表會(huì)議主要以城市生產(chǎn)生活方面的重要問(wèn)題為議題，旨在解決廣大市民迫切要求解決的現(xiàn)實(shí)利益難題。毛澤東在出席北平市第一次各界人民代表會(huì)議時(shí)就隨身帶來(lái)一封未署名的市民來(lái)信，反映城市物價(jià)高漲、各類捐稅多、失業(yè)人員多等民生問(wèn)題，他當(dāng)場(chǎng)交給代表會(huì)議，請(qǐng)代表們來(lái)處理。城市政府召集各界人民代表會(huì)議不能夠搞形式主義、華而不實(shí)只作表面文章而不解決實(shí)際問(wèn)題，“必須反對(duì)形式主義，每次會(huì)議要有充分準(zhǔn)備，要有中心內(nèi)容，要切切實(shí)實(shí)討論工作中存在的為人民所關(guān)心的問(wèn)題，要展開(kāi)批評(píng)和自我批評(píng)，要當(dāng)作一件大事去辦，否則將損害黨的政治威信”。[4]337議而不決、決而不行的問(wèn)題在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市各屆代表會(huì)議當(dāng)中絕不允許存在，一是決議的問(wèn)題就務(wù)必貫徹落實(shí)，不能執(zhí)行的就不要在會(huì)議上決定;二是決議之后因條件不具備和不成熟而在實(shí)踐中出現(xiàn)行不通的狀況，城市政府需要向代表和群眾加以解釋和說(shuō)明，以取信于民眾。

經(jīng)過(guò)三年多恢復(fù)和斗爭(zhēng)，中國(guó)大陸上的軍事行動(dòng)已結(jié)束，土地改革也基本完成，各界人民業(yè)已組織起來(lái)，因此籌辦全國(guó)選舉工作的條件也已成熟。1953年1月中旬，中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議一致審議通過(guò)了《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》，成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)和以周恩來(lái)為主席的選舉法起草委員會(huì)，各界人民代表會(huì)議完成了階段性的歷史使命，將由人民代表大會(huì)替代。經(jīng)過(guò)精心細(xì)致的籌劃，1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京開(kāi)幕，發(fā)揮了重要作用的各界人民代表會(huì)議從此載入史冊(cè)，其職責(zé)和功能由人民代表大會(huì)來(lái)行使和履行。

二、以城市工業(yè)化建設(shè)作為現(xiàn)代化城市治理的戰(zhàn)略依托

新中國(guó)成立之初，毛澤東就開(kāi)始關(guān)注和重視人民城市的建設(shè)和治理問(wèn)題。1950年12月，毛澤東首次出國(guó)赴蘇聯(lián)訪問(wèn)，訪蘇期間，他提出參觀蘇聯(lián)一些地區(qū)和城市的要求，“我還打算訪問(wèn)蘇聯(lián)的幾個(gè)地方和城市，以便更加了解蘇維埃國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè)。”[5]68他從莫斯科乘火車前往列寧格勒參訪，先后參觀了基洛夫機(jī)器制造廠、冬宮藝術(shù)館、衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)中的城市防御工事以及著名的阿芙樂(lè)爾號(hào)巡洋艦。

（一）學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家工業(yè)和城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

在蘇訪問(wèn)期間，毛澤東等人先后參訪了莫斯科的地鐵站、汽車制造廠、飛機(jī)制造廠、集體農(nóng)莊。在回國(guó)途中參訪了西伯利亞地區(qū)最重要的工業(yè)城市克拉斯諾雅爾斯克，該市在十月革命之后的工業(yè)化建設(shè)中，修建眾多重工業(yè)企業(yè)，諸如造紙廠、造船廠;二戰(zhàn)期間為躲避戰(zhàn)火，從蘇聯(lián)西部的烏克蘭等地遷移了大批工廠，冶金廠、煉鋁廠、金屬加工廠，配套工廠也興建起來(lái)。毛澤東和周恩來(lái)等一行人參訪了該市生產(chǎn)自動(dòng)推進(jìn)聯(lián)合收割機(jī)的制造工廠。此后，又下火車參觀了另一個(gè)工業(yè)城市——伊爾庫(kù)茨克市，該市是西伯利亞最大的工業(yè)城市和交通、商貿(mào)樞紐中心，毛澤東一行參訪和了解城市少先宮的情況并考察了茶葉包裝工廠。1957年11月，毛澤東在第二次赴蘇聯(lián)訪問(wèn)時(shí)又在這個(gè)城市再作停留。對(duì)蘇聯(lián)城市工廠及農(nóng)場(chǎng)的參訪使毛澤東眼界大開(kāi)，他對(duì)蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)的偉大成就、蘇聯(lián)人民養(yǎng)成的革命精神和實(shí)際精神相結(jié)合的作風(fēng)尤其贊嘆，“蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)文化及其他各項(xiàng)重要的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將成為新中國(guó)建設(shè)的榜樣?！盵5]95這次訪問(wèn)，對(duì)于之后中國(guó)展開(kāi)大規(guī)模工業(yè)化和城市化建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

（二）處理好城市工業(yè)建設(shè)的各方關(guān)系

黨的七屆二中全會(huì)明確提出黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。新中國(guó)成立之后，全國(guó)絕大部分地區(qū)和城市能夠貫徹這一指示精神，但是華中地區(qū)一度沒(méi)有遵照?qǐng)?zhí)行，還是主張以農(nóng)村為工作重點(diǎn)。毛澤東對(duì)此提出批評(píng)，他指出：“中心是在城市，不管工業(yè)的大小，因?yàn)樗傆惺止I(yè)，手工業(yè)比農(nóng)業(yè)是進(jìn)步的?！盵5]42工業(yè)化建設(shè)主要集中在各個(gè)城市，要增強(qiáng)城市工業(yè)實(shí)力，以工業(yè)化助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以城市進(jìn)步引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。毛澤東提出在城市工業(yè)化建設(shè)中要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)和各兄弟國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，“準(zhǔn)備在幾個(gè)五年計(jì)劃之內(nèi)，將我們現(xiàn)在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)上文化上落后的國(guó)家，建設(shè)成為一個(gè)工業(yè)化的具有高度現(xiàn)代文化程度的偉大的國(guó)家?！盵1]350

城市工業(yè)化建設(shè)要處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系。建國(guó)之后對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)的持續(xù)投入保障了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也在相當(dāng)程度上保障了重工業(yè)和輕工業(yè)所需要的糧食和原料供應(yīng)。建設(shè)現(xiàn)代化工業(yè)所需的大量資金主要從農(nóng)業(yè)方面積累提供：一是來(lái)源于直接的農(nóng)業(yè)稅;二是以輕工業(yè)產(chǎn)品同農(nóng)民的商品糧食和原材料相交換，既滿足雙方物資需要，又為國(guó)家積累建設(shè)資金。鑒于蘇聯(lián)在重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)建設(shè)方面比例失調(diào)的嚴(yán)重教訓(xùn)，以及保障人民生活的現(xiàn)實(shí)需要，毛澤東提出在堅(jiān)持重工業(yè)建設(shè)為主的前提下，多發(fā)展一些農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)，以使重工業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)更加穩(wěn)定。

（三）以工業(yè)化推進(jìn)城市化建設(shè)

從國(guó)家“一五”計(jì)劃開(kāi)始，工業(yè)化建設(shè)與城市化建設(shè)同步推進(jìn)、協(xié)同配置，工業(yè)化建設(shè)主導(dǎo)了城市化建設(shè)：一是為工業(yè)建設(shè)配套的生活區(qū)極大地促進(jìn)了城市化建設(shè)，經(jīng)過(guò)幾個(gè)五年計(jì)劃的推進(jìn)和建設(shè)，產(chǎn)生了大批全新的工業(yè)城市;二是舊有城市的擴(kuò)建和改建為工業(yè)化建設(shè)提供支持和配套，節(jié)省了建設(shè)資金，解決了資金供給不足的難題。在蘇聯(lián)援助下興建了156個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目工程，建成了包頭、洛陽(yáng)等知名的新式工業(yè)化建設(shè)城市。工業(yè)化是現(xiàn)代化的基石，沒(méi)有城市的工業(yè)化就沒(méi)有城市的現(xiàn)代化，“我們要建設(shè)一個(gè)高度現(xiàn)代化的工業(yè)國(guó)家。那時(shí)候，我們國(guó)家就繁榮富強(qiáng)了，人民過(guò)著幸福的美好的日子了?！盵6]373

在城市建設(shè)方面，1962年和1963年黨中央和國(guó)務(wù)院接連召開(kāi)兩次城市工作會(huì)議，適度解決城市職工住房不足、文化教育衛(wèi)生事業(yè)設(shè)施不適應(yīng)城市發(fā)展需要等問(wèn)題。“1963年至1965年，城市建設(shè)投資占基本建設(shè)投資的比例，由‘二五’期間的2.3%上升到2.9%，超過(guò)‘一五’期間的投資比例?！盵7]87在城市建設(shè)政策調(diào)整過(guò)程中，因我國(guó)周邊形勢(shì)日趨緊張，基于備戰(zhàn)的考慮，1964年5月，黨中央為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)的需要，將全國(guó)劃分為一、二、三線，提出“三線”建設(shè)問(wèn)題。從1964年下半年至1965年期間，黨中央和國(guó)務(wù)院在西南、西北三線地區(qū)部署新建、擴(kuò)建和續(xù)建的大中型項(xiàng)目達(dá)300多個(gè)，先后建成的工業(yè)城市和工程項(xiàng)目包括攀枝花、酒泉、十堰等鋼鐵廠、汽車廠、石油廠和機(jī)械廠等企業(yè)。到上世紀(jì)七十年代中期，一大批大中小型工礦企業(yè)、科研單位和大專院校在中西部地區(qū)相繼建成，一些新興的工業(yè)城市在荒山僻野中拔地而起。

三、全力滿足人民需要以更好發(fā)動(dòng)人民參與城市治理

毛澤東一再?gòu)?qiáng)調(diào)人民才是創(chuàng)造歷史的動(dòng)力。人民城市人民建，只有全力滿足人民需要才能爭(zhēng)取和依靠群眾，發(fā)動(dòng)人民參與城市治理。

（一）主動(dòng)回應(yīng)和辦理市民關(guān)切的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題

群眾以給政府寫信的方式反映生產(chǎn)生活困難和問(wèn)題，其目的在于尋求黨和政府的重視和幫扶。對(duì)于群眾來(lái)信，毛澤東要求黨和政府工作人員充分重視并及時(shí)回應(yīng)和辦理，他指出：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！盵1]164

就業(yè)是市民關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題。早在1950年，各地城市政府先后成立了失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)，通過(guò)人民政府幫扶就業(yè)、職業(yè)訓(xùn)練、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)、自謀職業(yè)、以工代賑、返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)等方式破解就業(yè)難題。對(duì)于因國(guó)營(yíng)商業(yè)推進(jìn)得太猛、步子太快導(dǎo)致失業(yè)人員太多又無(wú)法安置的問(wèn)題，黨中央要求放慢步子，逐步實(shí)施。1953年2月，毛澤東在武漢聽(tīng)取工作匯報(bào)時(shí)就指出：“國(guó)營(yíng)商業(yè)不能單純追求利潤(rùn)，要關(guān)心工人就業(yè)問(wèn)題。在不賠錢的前提下，應(yīng)當(dāng)加工、訂貨、收購(gòu)?！盵6]32經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造，到1956年底，人民生活有所改善，就業(yè)人口有所增加，主因還是國(guó)營(yíng)商業(yè)新增了就業(yè)崗位，安排了更多居民就業(yè)。

（二）積極解決和滿足市民關(guān)注的各類民生需要

在初步穩(wěn)定城市秩序、恢復(fù)城市經(jīng)濟(jì)之后，城市民生問(wèn)題成為城市治理的重大問(wèn)題。因城市人口不斷增長(zhǎng)，房屋短缺問(wèn)題引起人民極大不滿。對(duì)此，毛澤東提出，各大城市可參照和仿行北京市委通過(guò)組織公私合營(yíng)的房產(chǎn)公司來(lái)修建新房屋以解決城市房荒的經(jīng)驗(yàn)和做法，有計(jì)劃地建筑新房、修理舊房以滿足廣大民眾的住房需要。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“一定要每日每時(shí)關(guān)心群眾利益，時(shí)刻想到自己的政策措施一定要適合當(dāng)前群眾的覺(jué)悟水平和當(dāng)前群眾的迫切要求。凡是違背這兩條的，一定行不通，一定要失敗?！盵8]33

建國(guó)之初因經(jīng)驗(yàn)不足，黨和政府對(duì)于城市衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作重視和投入不夠，造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于這一問(wèn)題，毛澤東要求極力發(fā)展衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療事業(yè)：一是加強(qiáng)對(duì)廣大衛(wèi)生工作人員領(lǐng)導(dǎo)和幫助;二是及時(shí)督促檢查衛(wèi)生工作;三是中央與地方共同籌集經(jīng)費(fèi)解決投入不足的問(wèn)題;四是教育各級(jí)干部重視衛(wèi)生工作，將衛(wèi)生工作與救災(zāi)防災(zāi)工作同等看待。在1960年3月，毛澤東作出把愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)重新發(fā)動(dòng)起來(lái)的指示，要求各級(jí)黨委政府要行動(dòng)起來(lái)，發(fā)動(dòng)群眾、配合生產(chǎn)，通過(guò)三年建設(shè)做出大成績(jī)出來(lái)以改善衛(wèi)生條件，保障人民身體健康。

（三）全面依靠和調(diào)動(dòng)市民參與生產(chǎn)性城市建設(shè)

在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)工作中，毛澤東不斷總結(jié)和強(qiáng)調(diào)：“共產(chǎn)黨基本的一條，就是直接依靠廣大革命人民群眾?！盵9]581“依靠民眾則一切困難能夠克服，任何強(qiáng)敵能夠戰(zhàn)勝，離開(kāi)民眾則將一事無(wú)成?！盵10]381新中國(guó)成立之后，從接管和恢復(fù)城市秩序到城市工業(yè)化建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨依然需要團(tuán)結(jié)和依靠廣大群眾。1960年，在我國(guó)遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害之時(shí)，傳來(lái)了在大慶發(fā)現(xiàn)油田的喜訊。根據(jù)毛澤東和黨中央的決策部署，我國(guó)迅速集結(jié)石油戰(zhàn)線的優(yōu)勢(shì)兵力開(kāi)赴大慶，展開(kāi)了一場(chǎng)規(guī)模盛大的石油大會(huì)戰(zhàn)，參戰(zhàn)人員多達(dá)4萬(wàn)余人，包括當(dāng)年退伍的3萬(wàn)名解放軍戰(zhàn)士和3000名轉(zhuǎn)業(yè)軍官，各類工程技術(shù)人員和干部也超過(guò)1000余人，歷時(shí)三年半時(shí)間建成年產(chǎn)原油500萬(wàn)噸的大型石油企業(yè)，在東北邊境的薩爾圖草原上產(chǎn)生了一座全新的石油工業(yè)城市，成為新中國(guó)“工業(yè)戰(zhàn)線的一面紅旗”。20世紀(jì)60年代，基于國(guó)家安全的戰(zhàn)略考量，毛澤東作出了“三線”建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，他極為重視四川攀枝花鋼鐵廠這個(gè)“三線”建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，“攀枝花鋼鐵廠還是要搞的，我們的工業(yè)建設(shè)要有縱深配置，不搞，我總是不放心，打起仗來(lái)怎么辦？攀枝花建不成，我睡不好覺(jué)?！盵11]開(kāi)工后幾個(gè)月，陸續(xù)從全國(guó)各地匯集20萬(wàn)余人參與鋼鐵企業(yè)建設(shè)，由此產(chǎn)生了一座新興的工業(yè)移民城市。

四、毛澤東城市治理方略的時(shí)代意義

城市建設(shè)是國(guó)家建設(shè)的重要組成部分，以工業(yè)化建設(shè)推進(jìn)城市化建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨基于國(guó)情和已有工業(yè)基礎(chǔ)的戰(zhàn)略選擇。從建國(guó)之初到改革開(kāi)放之初，中國(guó)共產(chǎn)黨城市建設(shè)和治理的重點(diǎn)不在于建立健全城市治理體制機(jī)制本身，而在于為工業(yè)化建設(shè)提供全方位配套，使城市建設(shè)成為工業(yè)建設(shè)的大后方和后勤供應(yīng)基地。毛澤東城市治理方略就深刻體現(xiàn)在工業(yè)化建設(shè)與城市化建設(shè)同步推進(jìn)、相互支援和有序配套當(dāng)中。

（一）注重積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以供各地參照

1949年10月，毛澤東對(duì)全國(guó)各地城市召開(kāi)各屆人民代表會(huì)議的做法及經(jīng)驗(yàn)予以充分肯定，要求各地城市積累經(jīng)驗(yàn)加以復(fù)制和推廣。對(duì)于上海松江、華北各城市所開(kāi)各界代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)報(bào)告，毛澤東批示全國(guó)其他城市：“務(wù)望仿照辦理，抓緊去做。并請(qǐng)你們選擇一個(gè)縣、親自出席，取得經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)所屬。”[5]16“可為一切各界代表會(huì)議或人民代表會(huì)議所取法。”[5]33毛澤東提出：“制定一整套的具體的方針、政策和辦法，必須通過(guò)從群眾中來(lái)的方法，通過(guò)作系統(tǒng)的周密的調(diào)查研究的方法，對(duì)工作中的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗經(jīng)驗(yàn)，作歷史的考察，才能找出客觀事物所固有的而不是人們主觀臆造的規(guī)律，才能制定適合情況的各種條例。”[8]305

對(duì)于中共中央西南局召開(kāi)的第一次城市工作會(huì)議，毛澤東予以充分肯定。為了給黨的七屆四中全會(huì)準(zhǔn)備材料并推廣經(jīng)驗(yàn)，毛澤東在半個(gè)月之間連續(xù)發(fā)出三個(gè)指示，要求各地召開(kāi)城市工作會(huì)議。先是指示西南局再召開(kāi)一次城市工作會(huì)議，要求西南局“對(duì)城市工作，主要是對(duì)工會(huì)工作，對(duì)工商業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方向和對(duì)城市政權(quán)問(wèn)題，加以深入研究，并做出某些決定”[1]132。其后又指示華東、中南、西北各中央局盡快召開(kāi)一次城市工作會(huì)議，“著重地研究和解決依靠工人階級(jí)的思想問(wèn)題，工廠管理問(wèn)題，工會(huì)工作問(wèn)題。”[1]133最后指示各中央局，并轉(zhuǎn)所屬各分局、市委、省委和區(qū)黨委，要求各地劃出一段時(shí)間，召開(kāi)一次城市工作會(huì)議以總結(jié)1951年的城市工作經(jīng)驗(yàn)，并分析城市工作中應(yīng)解決的幾個(gè)主要問(wèn)題，“例如（一）依靠工人的思想問(wèn)題，（二）工廠管理問(wèn)題，（三）工會(huì)工作問(wèn)題，（四）城市建政問(wèn)題，（五）城市建黨問(wèn)題，（六）城市肅反問(wèn)題，（七）城市統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題等，加以研究和總結(jié)，指導(dǎo)所屬增強(qiáng)對(duì)于城市工作的領(lǐng)導(dǎo)?！盵1]133-134

（二）廣泛匯集民智民力共建現(xiàn)代城市

建設(shè)生產(chǎn)型城市是以毛澤東為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的普遍認(rèn)知和最大共識(shí)，他強(qiáng)調(diào)，“共產(chǎn)黨從接管國(guó)民黨政權(quán)的第一天起，就把眼睛盯住生產(chǎn)建設(shè)，不遺余力地抓好這一個(gè)中心工作。”[6]35人民城市人民建，毛澤東一再催促各地城市召集各屆人民代表會(huì)議以擴(kuò)大群眾政治參與，突破黨內(nèi)狹小圈子決策，匯聚群眾智慧和力量，形成強(qiáng)大的合力推進(jìn)生產(chǎn)城市建設(shè)。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，為了支援軍事前線和前方的勝利，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下各項(xiàng)事務(wù)和工作都集中圍繞武裝斗爭(zhēng)而進(jìn)行，因此，從各個(gè)地方和地區(qū)抽調(diào)了一大批干部到人民軍隊(duì)當(dāng)中，以此加強(qiáng)對(duì)軍事工作的全面領(lǐng)導(dǎo);在建國(guó)之后的工業(yè)化建設(shè)中，也堅(jiān)持從各個(gè)地區(qū)、各條戰(zhàn)線抽調(diào)優(yōu)秀干部支援工業(yè)戰(zhàn)線搞建設(shè)，使他們成為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行家里手和骨干力量。毛澤東在視察天津機(jī)械企業(yè)時(shí)，就鼓勵(lì)廣大工人和干部當(dāng)好企業(yè)主人，學(xué)會(huì)管理城市。管理城市需要統(tǒng)籌兼顧而不能急躁冒進(jìn)，除了對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，城市政府也要做好城市大資本家的工作，通過(guò)典型示范影響其他各類資本家的想法和做法。

（三）科學(xué)管理城市搞好街道社區(qū)治理

為了解決“一五”時(shí)期城市建設(shè)盲目擴(kuò)大、無(wú)計(jì)劃、無(wú)重點(diǎn)建設(shè)和脫離原有城市專建“新村”“新城”的兩種偏向，黨中央明確要求城市建設(shè)上要反對(duì)分散主義的思想。1954年6月，第一次全國(guó)城市建設(shè)會(huì)議在北京召開(kāi)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期對(duì)于四類城市劃分的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)各類城市重新進(jìn)行了分類并確定了不同的建設(shè)方針。一是有重要工業(yè)項(xiàng)目安排的新型工業(yè)城市建設(shè)，重在支持和配套大型工業(yè)企業(yè)建設(shè);二是有一些工業(yè)項(xiàng)目安排的城市建設(shè)，主要是對(duì)舊市區(qū)進(jìn)行改造利用;三是項(xiàng)目安排不多的城市建設(shè)，局部進(jìn)行改建或擴(kuò)建;四是無(wú)工業(yè)項(xiàng)目安排的一般中小城市，基本上進(jìn)行維護(hù)和修整，而不是大開(kāi)發(fā)大建設(shè)，主要是加強(qiáng)城市衛(wèi)生管理，適當(dāng)修建新的城市道路。通過(guò)重新調(diào)整，及時(shí)糾正了前幾年盲目建設(shè)的錯(cuò)誤，以新方針和新政策指引城市工作走上有計(jì)劃有步驟進(jìn)行的建設(shè)和治理道路。

街道是城市政府聯(lián)系基層的重要一環(huán)，在城市建設(shè)和治理中責(zé)任重大，“街道是宣傳與執(zhí)行黨和政府方針、政策的重要陣地。不是有一部分人的生活很困難嗎？對(duì)他們要救濟(jì)，組織他們自力更生、生產(chǎn)自救。還有社會(huì)治安、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、調(diào)解群眾之間的關(guān)系等工作，街道都要去做?！盵6]39為了解決工業(yè)化建設(shè)資金不足的問(wèn)題，街道要主動(dòng)出擊，把閑散的社會(huì)資金吸收起來(lái)，支持城市工業(yè)化建設(shè)。在社會(huì)主義改造后期，城市街道加大了城市游民改造和安置工作，成為社會(huì)主義建設(shè)和治理當(dāng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1956年3月，中共中央召開(kāi)了全國(guó)城市游民改造工作會(huì)議，初步制定了城市游民改造和安置政策，各地城市政府從城市條件和環(huán)境出發(fā)，著力解決了新中國(guó)成立以來(lái)城市游民的改造和安置難題。通過(guò)集中清理和改造城市游民，城市居民的生產(chǎn)生活環(huán)境和社會(huì)秩序得到明顯改善。

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責(zé)任編輯：楊葉紅