論社會組織的三重困境

方 曉 彤

(蘭州城市學(xué)院 商學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

論社會組織的三重困境

方 曉 彤

(蘭州城市學(xué)院 商學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

在三元結(jié)構(gòu)理論的框架中，社會組織是介于政府和市場之間的第三部門，具有與政府和企業(yè)不同的行動邏輯。作為一種自組織力量，社會組織的合法存在建立在自主性、志愿性、責(zé)任性的基礎(chǔ)之上。然而，獨特的組織特性和存在樣式使其容易陷入自主性悖論、志愿失靈和責(zé)任模糊引發(fā)的困境中。我國社會組織特殊的成長路徑和制度環(huán)境，使其容易“鎖閉”在制度變遷的路徑依賴中，從而表現(xiàn)出更為明顯的內(nèi)在困境。理性認識社會組織的內(nèi)在困境，有助于基于公共利益進行合理的制度安排，以達到社會組織的自主治理。

社會組織；自主性悖論；志愿失靈；責(zé)任模糊

社會組織是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物。改革開放以來，我國相繼推進的經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會改革，為社會組織的孕育和發(fā)展提供了必要的條件。在此過程中，“全球社團革命”的浪潮也對我國社會組織的成長起到了推波助瀾的作用。社會組織是介于政府和市場之間的第三部門，自主性、志愿性及公共責(zé)任構(gòu)成其合法性的重要基礎(chǔ)。社會組織所訴求和依賴的是人們的同情共感意識和利他主義行為，社會對社會組織的“慈善”“公益”“志愿精神”非常敏感，一旦社會組織違背其公益使命和倫理價值，社會就會質(zhì)疑其存在的價值和正當性。特定的制度環(huán)境構(gòu)成了社會組織產(chǎn)生和發(fā)展的背景和條件，也在一定程度上決定了其存在樣式。我國社會組織是伴隨著改革開放逐漸發(fā)展壯大的，特殊的時代背景和制度環(huán)境決定著我國社會組織的本土特征，也使其在公益使命、價值目標、運作模式等方面具有某些缺陷，使其更易陷入“自主性悖論”“志愿失靈”和“責(zé)任模糊”引發(fā)的困境中，嚴重制約著社會組織的健康發(fā)展和功能發(fā)揮。

一、“自主性悖論”引發(fā)的困境

自主性是社會組織的本質(zhì)屬性，是其合法存在的基礎(chǔ)，也是其實現(xiàn)使命和價值的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實中，社會組織邊界的模糊性、資源的依賴性和環(huán)境的制約性，使其易于陷入自主性弱化的困境中，其堅守的價值信念和運作規(guī)范經(jīng)常被扭曲，抑制社會組織的使命、宗旨和功能的實現(xiàn)。

(一)社會組織的本質(zhì)屬性——自主性

自主是一種不依賴外力控制、不受外界束縛的狀態(tài)。一個組織的自主性主要體現(xiàn)為組織對內(nèi)部資源的配置和使用有自由選擇、獨立決策的能力。從理論上來講，社會組織作為介于國家和市場之間的第三部門，自主性應(yīng)當是其存在的基礎(chǔ)，影響著組織自身的成長和發(fā)展。社會組織的自主性，不僅涉及組織的法人主體地位和獨立存在樣式，還涉及組織自身在決策方面的支配性程度，即組織享有在充分自主的程度上做出決定的自由。目前，大部分國家的法律都賦予依法登記注冊的社會組織以法人地位，這實際上是對社會組織獨立自治權(quán)的法律確認。這種權(quán)利確認，為社會組織的存在提供了正當性基礎(chǔ)，也為其提供了獨立于政府和市場的法理依據(jù)。

自主性是社會組織生存和發(fā)展的合法基礎(chǔ)，是其本質(zhì)屬性。從社會組織的特征體系來看，社會組織不僅具有自主性這一本質(zhì)屬性，還具有正規(guī)性、公益性、志愿性等屬性。當然，社會組織的這些屬性并非處于同等地位，實際上，它們之間存在位次上的差異。具體而言，社會組織只有實現(xiàn)了自主性，也即只有真正獨立行使管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，才能更好地實現(xiàn)其他組織屬性，避免組織的“變異”。以公益性為例，社會組織一般都以滿足公眾需求和維護公眾權(quán)益為其使命，旨在謀求經(jīng)濟公平和社會正義，這就使得社會組織成為一種道義性的組織力量。然而，一旦社會組織的獨立性與自主性“失卻”或“被侵犯”，則其代表公共利益的獨特價值就會受到“威脅”，甚至完全喪失。可見，保障社會組織的自主性是實現(xiàn)其他組織屬性的基本前提。

(二)社會組織的“自主性悖論”

悖者，謬也。所謂悖論，即“二律背反”。對社會組織而言，自主性不僅是其合法存在的內(nèi)在規(guī)定，也是其他組織屬性得以實現(xiàn)的基本前提，更是指導(dǎo)其實踐活動的準則要求。作為獨立于政府和市場的第三部門，社會組織只有確保其自主性的實現(xiàn)，才能實現(xiàn)其崇高使命和價值訴求。然而，社會組織邊界的模糊性、對財政資源和制度環(huán)境的依賴性，又使其不可避免地陷入自主性弱化的境地，這是社會組織所無法完全克服的，由此導(dǎo)致了社會組織的“自主性悖論”。

從形式上看，社會組織一般在決策和活動方面是自主的，但實際上社會組織的自主性又往往是有限的，這種狀況與社會組織的某些特性、生成的制度環(huán)境等緊密相關(guān)。社會組織作為彌補市場失靈和政府失靈的一種新的資源配置方式，對其發(fā)展政府在很大程度上采取“工具主義”的態(tài)度。一方面，政府理性地認識到自身能力是有限的，在履行政府職能方面力不從心，因而期待社會組織能夠參與其中，并對其給予政策上的扶持；另一方面，政府把社會組織作為一種政策工具，在肯定其積極作用、注重其功能發(fā)揮的同時，又嚴格控制權(quán)力的下放和讓渡，甚至實質(zhì)性地影響社會組織的決策、管理和運營，妨礙其自主性運作。就我國的實際情況來看，社會組織存在較為普遍的“行政化”或“準行政化”的現(xiàn)象，一些社會組織依附于政府而存在，一些社會組織主要依賴財政資源來運作。我國有相當一部分社會組織的運作基本上完全依賴于政府的撥款或資助，這種狀況引致社會組織對政府財政支持的過度依賴，這無疑將會危及社會組織的自主性。事實上，相對滯后的經(jīng)濟發(fā)展水平、相關(guān)法律法規(guī)的缺失、薄弱的社會公益?zhèn)鹘y(tǒng)，以及微妙的政府—社會組織的關(guān)系等，都在一定程度上影響著社會組織自主性的實現(xiàn)。

(三)“自主性悖論”帶來的困擾

自主性是社會組織合法存在并實現(xiàn)其價值訴求的根本保障，社會組織之所以能夠得到公眾的積極回應(yīng)和自愿參與，之所以能夠贏得社會的廣泛信任和普遍支持，根本原因就在于其具備自主性，能夠獨立地開展社會活動，代表并實現(xiàn)社會公共利益。社會組織一旦背離自主性這一根本屬性，被外界力量影響甚至“趨行政化”，其堅守的價值信念和運作規(guī)范就會被扭曲，也就失去了存在的價值和意義。

社會組織自主性悖論的存在，使得社會組織無法堅守其信念、使命和宗旨，可能導(dǎo)致其目標錯位。倫理價值對社會組織的生存與發(fā)展具有重要的意義，正如赫茲琳杰所言：“我們托付給它們的是最重要的社會職責(zé)——啟迪心智、升華靈魂、保護健康和安全”*里賈納·E·赫茲琳杰．非營利組織管理[M]．北京新華信用風(fēng)險管理責(zé)任有限公司，譯校．北京：中國人民大學(xué)出版社，2000：3．。但在現(xiàn)實中，有的社會組織違背其非營利準則，從事商業(yè)性的活動；有的社會組織存在“行政化”傾向，利用手中掌握的權(quán)力“創(chuàng)租”和“尋租”；有的社會組織違背公益使命，積極牟取私利，甚至侵吞善款；有的社會組織從事反科學(xué)的活動，敗壞社會道德；有的社會組織從事反政府的活動，擾亂社會秩序；有的社會組織甚至從事反人類的活動。社會組織之所以會存在這些現(xiàn)象，要么是因為其目標偏移造成的，要么是因為其目標扭曲造成的，要么是因為其倫理價值完全淪喪造成的。

社會組織的自主性悖論，可能導(dǎo)致其無法發(fā)揮效率優(yōu)勢和政策倡導(dǎo)功能。相對于大型官僚組織，社會組織結(jié)構(gòu)配置相對簡單，體制機制比較靈活，運作和管理成本較低，具有顯著的成本—效率優(yōu)勢。作為志愿性組織，社會組織能夠借助其廣泛的民意表達和需求顯示機制，提供滿足民眾需求的社會服務(wù)；能夠有效利用其組織形式簡約靈便、反應(yīng)迅速的特點，及時收集和整合各種信息，為政府的政策制定提供信息服務(wù)；能夠利用其組織成員來源廣泛這一特點，有效整合來自社會各方的民意訴求。當然，以上功能和作用的充分發(fā)揮是以社會組織的獨立自主運行為前提的。社會組織一旦背離自主性這一本質(zhì)屬性，就無法獲取社會各界的捐贈，也無法調(diào)動志愿者廣泛參與的積極性，將使其陷入資源匱乏、能力低下、公信力弱化的多重困境。

社會組織的自主性悖論，可能導(dǎo)致其無法發(fā)揮對政府體制和市場體制的功能補充和力量制衡作用。社會組織肩負著補充并整合公、私部門功能差異，以及實現(xiàn)三大部門功能集成、優(yōu)勢互補的重任；同時，也承載著協(xié)調(diào)效率與公平間的張力、消解社會結(jié)構(gòu)的緊張，以及促進社會的公平與和諧等責(zé)任。人們希望社會組織能夠從對政府的依賴中解放出來以形成對公權(quán)力的制約，也希望它能對經(jīng)濟系統(tǒng)的資本擴張和商業(yè)化侵蝕起到制衡作用。社會組織的自主性悖論顯然背離了社會的期待，因為自主性的不足甚或缺失，使得社會組織既無法作為獨立于政府的一極而存在，也無法制約市場擴張帶來的商業(yè)化侵蝕，由此，社會組織作為一種創(chuàng)新體制的制度功能很難實現(xiàn)。

二、“志愿失靈”引發(fā)的困境

社會組織作為民間結(jié)社的產(chǎn)物，是建立在人們因公益使命而自覺自愿開展活動的基礎(chǔ)之上的?，F(xiàn)實中，社會組織常常因資源短缺、逐利行為、能力不及而“志愿失靈”，從而使其普遍面臨著社會信任危機和資源汲取困局，導(dǎo)致社會組織的發(fā)展陷入進退維谷的困境。

(一)社會組織的“志愿失靈”

在公共選擇理論視野中，市場失靈和政府失靈的存在，成為人們論證社會組織存在與發(fā)展的理論起點和現(xiàn)實依據(jù)。然而，正如市場和政府都會出現(xiàn)功能失效一樣，社會組織也絕不是完美無缺的，它本身也存在著某些方面的局限性。社會組織是民間結(jié)社的產(chǎn)物，其發(fā)展壯大是與國家福利政策相聯(lián)系的。社會組織參與福利產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，使其規(guī)模和復(fù)雜性不斷增加，對政府財政資源和政策供給的依賴性較大，這樣，社會組織自然“受到那些反應(yīng)遲鈍、行動緩慢、墨守成規(guī)等折磨官僚性機構(gòu)的一切局限性的影響”，也“很難完全不受由靈活性和效能、基層控制和行政責(zé)任制之間產(chǎn)生的不可避免的緊張關(guān)系的影響”*萊斯特·M·薩拉蒙．非營利部門的崛起[J]．譚靜，譯．馬克思主義與現(xiàn)實，2002(3)：57-63．。20世紀80年代，西方國家從社會領(lǐng)域的回撤，為社會組織的崛起創(chuàng)造了外部條件，但政府福利開支的削減又造成了社會組織的財政危機。在此情形下，社會組織更多地通過市場機制開拓財源，從事某些營利性的服務(wù)活動，社會組織出現(xiàn)了明顯的市場化趨勢。正如弗斯頓伯格所說，社會組織“就其宗旨而言，它是一個傳統(tǒng)的慈善機構(gòu)；而在開辟財源方面，它是一個成功的商業(yè)組織”*弗斯頓伯格P B．非營利機構(gòu)的生財之道[M]．朱進寧，起永仁，程爾吾，等譯．北京：科學(xué)出版社，1991：77．。這樣，籠罩在社會組織身上的“志愿主義的神話”“德行完美的神話”受到廣泛質(zhì)疑。為此，薩拉蒙提出“志愿失靈”一詞用于分析社會組織的局限性。

對社會組織來說，崇高的公益使命可以形成一種“道德驅(qū)動的自律”，促使社會組織資源服務(wù)于公益目標，但這只是一種理想狀態(tài)?，F(xiàn)實中，社會組織往往存在慈善能力不及(無法獲取足夠的資源用于公共服務(wù))、慈善的“父權(quán)性”(掌握資源的人擁有對資源配置和管理決策的實質(zhì)性影響)、慈善的業(yè)余性(主要依靠非專業(yè)的志愿者開展活動)、慈善的特殊性(慈善活動的狹隘性)等問題，這些問題容易誘發(fā)“慈善不足”。中國特殊的制度環(huán)境、文化傳統(tǒng)和政策意向，使得社會組織產(chǎn)生上述問題的可能性更大。中國很多社會組織是由政府直接或間接設(shè)立的，它們?nèi)狈γ鞔_的使命和宗旨，組織成員很少是基于對慈善事業(yè)的自覺認同和志愿精神而參與其中的，他們往往將參與社會組織視為一種職業(yè)，因而必然導(dǎo)致社會組織發(fā)展目標的“歧異”。而政府主導(dǎo)型的社團生成模式使社會組織缺乏獨立的地位，其組織機構(gòu)和管理模式也具有典型的“官僚制”特征和“家長制”作風(fēng)。社會組織的這些問題被概括為“志愿失靈”。

(二)“志愿失靈”引發(fā)的困境

贏得社會大眾的普遍信任是社會組織最寶貴的無形資產(chǎn)。然而，社會組織諸多的志愿失靈問題，使其面臨著普遍的信任危機。當社會組織提供的服務(wù)需要公眾付費才能消費時，就可能引發(fā)公眾對其必要性和合理性(意指向社會組織捐贈資源和給予社會組織政策優(yōu)惠)產(chǎn)生懷疑，并可能導(dǎo)致公眾以“用腳投票”的方式遠離它們，甚至對社會組織存在的價值產(chǎn)生懷疑。社會組織的商業(yè)化傾向及自利性動機，引發(fā)公眾對社會組織的信任危機。近年來，“希望工程善款被吞沒事件”、“媽媽聯(lián)誼會的胡曼莉事件”、中國紅十字會的“郭美美事件”，以及中華慈善總會的“尚德詐捐門事件”等，都引發(fā)了愈演愈烈的慈善信任危機。事實上，政治和經(jīng)濟力的過度涉入，“已使很多非營利組織淪落為商人避稅的工具或是官僚的‘次殖民地’”*江明修．第三部門經(jīng)營策略與社會參與[M]．臺北：智勝文化出版公司，2000：267．。社會組織對政府資源或市場機制的過度依賴，在根本上侵蝕著其作為“第三部門”的自治地位和利他主義精神，使其易于蛻變?yōu)檎母接够蚴袌龅摹版九?，誘發(fā)其產(chǎn)生自利沖動甚至腐敗行為。

獲取充足、可靠和穩(wěn)定的資金來源是社會組織發(fā)揮其功能的首要條件。社會組織要生存與發(fā)展就離不開財力資源的支持，財力資源充足與否直接決定著社會組織開展公益活動的廣度和深度。我國有許多社會組織因無法籌集到足夠的資金而面臨生存的危機。解決社會組織的資金短缺問題，關(guān)鍵是社會組織應(yīng)重樹其志愿精神和公益使命，改善與社會公眾的關(guān)系，通過富有成效的社會活動贏得公眾的廣泛認同和支持。現(xiàn)階段，順應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)和政府職能優(yōu)化的客觀需求，積極推動公共服務(wù)的社會化改革，可望為社會組織創(chuàng)造廣闊的發(fā)展空間。在此過程中，應(yīng)當確認并尊重社會組織的自主性地位，使其能以平等、獨立的姿態(tài)與政府、企業(yè)開展合作，依據(jù)各自的運作機制促進功能互補并實現(xiàn)相互規(guī)約和協(xié)調(diào)治理。事實上，社會組織獲取資源的基本方式和渠道，不僅影響到它們與政府、企業(yè)間關(guān)系的基本格局，而且必然影響到其公共性和志愿精神。

三、“責(zé)任模糊”引發(fā)的困境

社會組織訴諸的是人們的同情共感意識和利他主義行為，實現(xiàn)并增進公共利益既是應(yīng)然訴求也是責(zé)任底線。然而，特殊的生成模式和存在樣式?jīng)Q定了社會組織有著多元且異質(zhì)的利益相關(guān)者，面對處于緊張狀態(tài)的期望和要求，社會組織顯得無所適從，其結(jié)果可能導(dǎo)致其功能紊亂。

(一)社會組織的公共責(zé)任

在《后資本主義社會》一書中，彼得·德魯克討論了非營利組織的社會功能。他認為，未來社會有兩種活動的需求會不斷增加：一種是傳統(tǒng)意義上的“慈善事業(yè)”活動，如扶危濟困；另一種則是“社區(qū)改善”與“人的提升”方面的活動。這兩種服務(wù)活動都與社會組織的發(fā)展息息相關(guān)*彼得·德魯克．后資本主義社會[M]．張星巖，譯．上海：上海譯文出版社，1998：169-170．。非營利組織社會功能的顯現(xiàn)化，引發(fā)社會各界對其公共責(zé)任問題的討論。人們對社會組織公共責(zé)任的關(guān)注主要源于其公益性及行為的正當性。社會組織的公共責(zé)任重在公共利益與公共信任的維持。社會組織所訴求和依賴的是人們的同情共感意識和利他主義行為，因而它具有顯著的公益性。實現(xiàn)并增進公共利益是社會組織的應(yīng)然訴求。然而，圍繞著公共利益確立明晰化、可操作性的公共責(zé)任分析框架卻并非易事。在公共責(zé)任問題上，盡管西方學(xué)者試圖提出一個概念框架，用于描述和分析非營利組織負責(zé)的對象和領(lǐng)域，但這種努力往往很難實現(xiàn)預(yù)期目標，這與社會組織利益相關(guān)者構(gòu)成的復(fù)雜性密切相關(guān)。每類利益相關(guān)者都試圖從自己的立場出發(fā)表達愿望和需求，結(jié)果，他們的需求和期望可能處于緊張甚至沖突狀態(tài)。作為民間結(jié)社的產(chǎn)物，社會組織缺乏有效的意見化約、利益整合能力，從而使其基于公共利益形成的公共責(zé)任框架表現(xiàn)為邊界模糊、內(nèi)容含混的狀態(tài)。社會組織試圖滿足公眾的各種期望，但卻很難滿足所有人，其結(jié)果可能導(dǎo)致組織的功能紊亂。

(二)“責(zé)任模糊”引發(fā)的困境

在操作層面上，耶魯大學(xué)的考佩爾提出了一個非營利組織公共責(zé)任的實現(xiàn)框架，它由五個維度構(gòu)成，即透明化(組織是否公開其績效的實際情況)、義務(wù)(組織是否承擔(dān)其行為的后果)、可控性(組織是否按照委托人的要求做事)、職責(zé)(組織是否遵守規(guī)則)和回應(yīng)性(組織是否滿足了實質(zhì)性的期望或需求)*JONATHAN GS KOPPEL．Pathologies of accountability：ICANN and the challenge of “multiple” accountabilities disorder[J]．Pubic administration review,2005(65)：1．。就這一框架而言，它似乎并未明確表述“向誰承擔(dān)哪些責(zé)任”“怎樣和由誰來確定恰當?shù)呢?zé)任形式”這類問題，因而未能解決公共責(zé)任的模糊性這一難題。公共責(zé)任的復(fù)雜性和模糊性，使社會組織處于無所適從的境地。就我國而言，特殊的生成模式和制度環(huán)境，使社會組織的活動領(lǐng)域和責(zé)任邊界很難明確劃定。在政社關(guān)系尚未完全理順并規(guī)范化的情況下，社會組織的責(zé)任邊界是不確定的。這種狀況，更易于誘發(fā)社會組織產(chǎn)生責(zé)任缺失的問題*曹愛軍．非政府組織的公共責(zé)任：邏輯延展與治理機制[J]．內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013(6)：64-69．。

社會組織的公共責(zé)任能否履行，通常與其“自律機制”和自主治理的狀況相關(guān)。社會組織是以開展社會公益活動為其宗旨的，其本身的使命能否實現(xiàn)、功能能否發(fā)揮、責(zé)任能否履行在很大程度上取決于是否建立了科學(xué)的管理制度和規(guī)范的自律機制。目前，我國一些社會組織仍處于自發(fā)的狀態(tài)，組織架構(gòu)和制度規(guī)范還未能有效建立起來，存在管理制度不健全、財務(wù)制度不完善、資金使用不公開、財務(wù)報告不透明等問題。這些問題主要表現(xiàn)為：有的社會組織未能以組織章程為核心建立健全各項管理制度和運作機制，財務(wù)管理制度、印章管理制度及章程履行制度等不完善；有的社會團體會員代表大會、理事會“走過場”，按領(lǐng)導(dǎo)人的意志進行選舉；有的社會組織自我約束意識不強，內(nèi)部治理機制流于形式，未能起到自律作用；有的社會組織負責(zé)人民主意識淡薄，管理決策搞“一言堂”，家長制作風(fēng)嚴重。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。管理制度和自律機制的缺失，使得本來就邊界模糊的責(zé)任在履行時更是“雪上加霜”，甚至?xí)躺瘮栴}。

〔責(zé)任編輯：李曉艷〕

Study on three dilemmas of social organizations

Fang Xiaotong

(CommercialCollege,LanzhouCityCollege，Lanzhou730070，China)

In the framework of the ternary structure theory, social organization is the intermediate zone between political country and areas of the economy; therefore, it has different action logic．As a kind of social self-organization forces, social organization’s legal existence based on the basis of autonomy, volunta-riness and accountability．However, the unique structure characteristics make it into autonomy missing, voluntary failure and obscure responsibility. Chinese special growth path and institutional environment make it easy to be “l(fā)ocked” in the path of institutional changes, which shows more obvious inherent difficulties．Rational analysis of social organization’s paradox and dilemma is helpful to make a reasonable institutional arrangement based on the public interests; therefore, to achieve the independent governance of social organizations．

social organizations; autonomy paradox; voluntary failure; obscure responsibility

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201702025

2016-08-22 基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“西北民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化研究”(11XZZ012)；甘肅省社會科學(xué)規(guī)劃項目“甘肅縣級政府治理能力現(xiàn)代化研究”(2016YB096)

方曉彤(1976-)，女，甘肅蘭州人，蘭州城市學(xué)院副教授，主要從事公共財政學(xué)與公共行政學(xué)研究。

C912.21

A

1000-1751(2017)02-0025-05