多中心治理視閾下南昌市機動車尾氣污染治理模式分析

朱慧敏

(華東交通大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院,江西 南昌 330013)

“一江兩岸”的格局拉大了南昌的城市框架,機動車尾氣污染物的排放量不斷增加[1]。依據(jù)現(xiàn)階段形勢,南昌市的機動車尾氣污染有進一步加重的態(tài)勢。在趨于多中心的社會治理結(jié)構(gòu)中,既有的治理體系已凸顯弊端,需要構(gòu)建完備的治理體制。

從現(xiàn)階段污染狀況來看,機動車的尾氣排放量在很大程度上超過了大氣環(huán)境的自凈能力,造成了城市光化學(xué)煙霧、溫室效應(yīng)、熱島效應(yīng)、酸雨、霧霾等環(huán)境問題的加重。英國在研究城市空氣中的主要污染排放源時發(fā)現(xiàn):機動車排放的有害物占到了48%,道路交通流量的情況以及擁堵狀況可以在80%的程度上解釋空氣污染濃度的變化。澳大利亞在機動車尾氣的檢測中率先使用遙感技術(shù);美國加州制定了相關(guān)法律制度,為機動車尾氣污染標準確定、技術(shù)檢測以及燃油質(zhì)量監(jiān)測等提供了基本的法律依據(jù);英國則征收專門的機動車尾氣污染稅。

我國學(xué)者[2]認為政府在治理政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)背后存在一些制度性缺陷,合理性、強制性以及自愿性的政策工具沒有得到有效使用。多中心治理作為傳統(tǒng)公共事務(wù)治理理論模型的替代方案而發(fā)揮作用的價值就此體現(xiàn):從多元共治的角度強調(diào)了多元化的治理主體。構(gòu)建多中心治理模式的關(guān)鍵,是政府從劃槳轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫娴膶崿F(xiàn)[3]。紀澤民[4]認為政府要統(tǒng)籌規(guī)劃整體治理,企業(yè)要加快技術(shù)創(chuàng)新,社區(qū)要搭建居民自治參與平臺,公眾要培養(yǎng)低碳的生活方式。俞可平等[5]在治理對策中強調(diào)政府與民間組織可以合作化,自治組織可以網(wǎng)絡(luò)化,建立政府、市場以及社會這樣多維度參與的治理模式,徹底改變政府作為壟斷者的治理模式。

西方發(fā)達國家對機動車尾氣污染治理的認識較早且較為重視,而我國的治理研究起步較晚,大多集中在源頭控制、提高燃油質(zhì)量等專業(yè)技術(shù)措施方面,對相關(guān)立法、制度構(gòu)建、體制完善、城市道路規(guī)劃、公眾媒體舉報渠道和其他配套措施的研究甚少。機動車作為一種移動大氣污染源,區(qū)域之間的聯(lián)防聯(lián)控更是迫在眉睫。

1 多中心治理理論

英國邁克爾·博蘭尼首先提出了“多中心”的概念,從市場經(jīng)濟優(yōu)于計劃經(jīng)濟的角度得出自由智識的邏輯,總結(jié)出了“自發(fā)秩序”和“集中指導(dǎo)秩序”兩種對自由安排的方式,并且認為“自發(fā)秩序”才是真正意義上的自由[6]。美國奧斯特羅姆夫婦通過長期的社會實證調(diào)研,汲取了“多中心”與“治理理論”的觀點,共同創(chuàng)立了多中心治理理論;他們認為,在社會公共事務(wù)的管理中既存在政府失靈,也存在市場失靈,所以公共事務(wù)治理應(yīng)該擺脫這樣“單中心”的治理模式[7]。多中心治理理論一經(jīng)提出便得到了學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注,隨著新公共管理的發(fā)展,其理論體系逐漸趨向成熟。

“多中心”這一詞是和“單中心”相對比來說的。在公共事務(wù)的治理中,如果沒有強制措施,以自我利益為中心的個人是不會為了集體利益而選擇去犧牲的[8]。亞里士多德就曾指出:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人關(guān)心的事物,人們關(guān)心著自己而忽視公共事物,對于公共的一切,他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！盵9]多中心治理支持社會公民組織積極參與,形成多元主體上下聯(lián)動的管理模式。實踐表明,以權(quán)力的分散、管理的疊加以及政府、市場、社會等多元共治為基本特征的多中心治理理論和制度結(jié)構(gòu),是一種既能滿足公共服務(wù)需求,又能提高公共服務(wù)質(zhì)量的理想模式[10]。

隨著多中心治理理論體系的日漸成熟,將多中心治理理論用于環(huán)境治理實踐也呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、多行業(yè)、多層次的傾向。在國外,一些主要的西方發(fā)達國家的環(huán)境治理模式盡管具體內(nèi)容因國而異,但大都能從中找到“多中心”的影子。如意大利、荷蘭等國實行分散管理模式,環(huán)境管理職能分別由政府不同部門行使,注重環(huán)境咨詢機構(gòu)的建設(shè)和環(huán)境管理機構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作;英國的環(huán)境政策在不同主體利益的糾結(jié)中展現(xiàn)協(xié)調(diào),并通過非正式手段執(zhí)行環(huán)境政策;美國環(huán)保局負責全國的環(huán)境管理工作,但其環(huán)境政策是由利益集團討價還價而形成的[11]。在國內(nèi),臺北市上世紀80年代面臨著嚴峻的“垃圾圍城”問題,如今已從被動的“垃圾處理”走向“資源全回收、垃圾零掩埋”的生態(tài)化道路。在主體參與方面,著名的民間團體“慈濟基金會”組織志愿者向居民回收可回收物,運回回收站分類打包后賣給相應(yīng)的回收公司,所得資金全部用于慈善事業(yè)。在制度體系保障方面,我國臺北市還結(jié)合自身的實際情況制定了《臺北市一般廢棄物清除處理費征收自治條例》《臺北市資源垃圾強制分類回收管理辦法》等法律法規(guī)[12];垃圾的收集、清運、處理、監(jiān)管都由市政府環(huán)境保護局負責組織實施,所屬的衛(wèi)生稽查大隊、資源回收隊、直屬清潔隊、焚化廠等單位均實行垂直管理[13]。在技術(shù)和設(shè)施方面,垃圾前端分類與末端處理設(shè)施相匹配,擁有三座垃圾處理技術(shù)先進的大型垃圾焚燒廠。在經(jīng)濟手段方面,建立“垃圾分類——垃圾量減少——垃圾費減少”遞進傳導(dǎo)機制,實行垃圾費隨袋征收政策,以專用垃圾袋為計量工具計算垃圾費,垃圾清運車只收運使用專用垃圾袋的垃圾。在社會引導(dǎo)方面,在中小學(xué)學(xué)生中推行垃圾分類教育,如“太空寶寶”計劃、“小手拉大手”計劃,讓孩子成為資源分類的先鋒隊,最終將垃圾分類的理念滲透至千家萬戶。

2 南昌市機動車尾氣污染現(xiàn)狀

2.1 南昌市機動車保有量發(fā)展歷程

隨著南昌市社會經(jīng)濟快速發(fā)展,機動車保有量繼續(xù)高速增長,但尾氣污染治理卻鮮有成效。由于生態(tài)環(huán)境壓力在不斷增大,故構(gòu)建全面、合理、高效的治理模式至關(guān)重要。

2.2 南昌市機動車尾氣污染現(xiàn)狀

首批城市大氣細顆粒物源解析結(jié)果發(fā)現(xiàn)大中型城市的機動車尾氣排放是PM2.5的主要來源?！吨袊苿釉喘h(huán)境管理年報(2020)》的數(shù)據(jù)顯示:2019年全國機動車四項污染物排放總量初步核算為1 603.8萬噸。其中,一氧化碳(CO)、碳氫化合物(HC)、氮氧化物(NOx)、顆粒物(PM)排放量分別為771.6萬噸、189.2萬噸、635.6萬噸、7.4萬噸。這些都是引起全球氣候變化的溫室氣體和局部區(qū)域常規(guī)污染的有害氣體,特別是在重污染天氣期間,其“貢獻率”會更大。而汽車是污染物排放總量的主要“貢獻”者,其排放的CO、HC、NOx和PM四項主要污染物均超過90%。同時,由于機動車大多行駛在人口密集區(qū)域,尾氣排放會直接威脅市民健康。移動源污染已成為我國大中城市空氣污染的重要來源,是造成細顆粒物、光化學(xué)煙霧污染的重要原因,移動源污染防治的緊迫性日益凸顯[21]。

南昌市地勢總體西北高、東南低,呈現(xiàn)出低山丘陵、崗地、平原層狀式的地貌特征,氣候?qū)儆趤啛釒Ъ撅L濕潤氣候,年平均相對濕度為78.5%,逆溫頻率高,氣象條件、地理條件等都不利于尾氣污染物的快速擴散。根據(jù)中國科學(xué)院大氣物理所觀測結(jié)果表明,霧霾的主要來源是機動車尾氣和燃煤,其中機動車尾氣占據(jù)了53%[22]。機動車尾氣排放的氣溶膠已成為大氣中懸浮顆粒物最主要的“貢獻”者,導(dǎo)致灰霾天氣頻率逐年增加,加速光化學(xué)煙霧的形成。經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計后(見圖1)可以直觀地看出,南昌市近些年中度污染天數(shù)和重度污染天數(shù)還是較多,優(yōu)良天數(shù)也具有波動性。但是總體來看南昌市的空氣質(zhì)量優(yōu)良率呈整體波動上升趨勢,尤其是在2013年－2018年期間優(yōu)良率穩(wěn)步提升,這是因為在2013年南昌市機動車排氣污染防治監(jiān)督管理中心成立后,由政府職能部門單方進行強制性管控治理的模式在一定的時間段內(nèi)能取得一定的治理成效,但是隨著時間的推移,治理成效并不穩(wěn)定,反而出現(xiàn)了2019年空氣質(zhì)量優(yōu)良率下降的情況,這意味著傳統(tǒng)單一的治理模式的弊端開始顯露,需要尋求一種具有穩(wěn)定性、長效性的治理模式來治理當前的機動車尾氣污染。

圖1 南昌市2013年—2020年空氣質(zhì)量狀況

綜上所述,現(xiàn)有形勢下,機動車尾氣污染所帶來的環(huán)境風險不容忽視。在紫外線的照射下,機動車尾氣所排放的污染物會產(chǎn)生一系列的化學(xué)變化,形成光化學(xué)煙霧,使大氣的能見度下降,妨礙市民出行,致使車禍頻發(fā),也會導(dǎo)致樹木枯死、農(nóng)作物大量減產(chǎn)和死亡。機動車尾氣所排放的懸浮顆粒物會加大呼吸道疾病的發(fā)病率,損壞市民肺部。不僅如此,杜克大學(xué)基于NASA GISS的全球氣候模型數(shù)據(jù)進行相關(guān)的研究后發(fā)現(xiàn)光伏發(fā)電效率會被空氣污染中的顆粒物大規(guī)模折損,甚至達到了17%以上的折損幅度,而我國有近三成光伏發(fā)電被霧霾影響,導(dǎo)致發(fā)電效率降低了至少六分之一。

3 南昌市機動車尾氣污染治理述評

3.1 現(xiàn)有措施

頒布一些法律。通過立法將機動車尾氣污染治理納入法治框架,讓機動車尾氣污染的治理工作有法可依。2006年,南昌市頒布《南昌市機動車排氣污染防治條例》;2016年,頒布《江西省機動車排放污染防治條例》;2017年,南昌市環(huán)保局、公安局等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于南昌市機動車排氣實施工況法檢測的通告》;2018年,江西省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《江西省機動車排放檢驗機構(gòu)建設(shè)規(guī)范》。

理清部門職責。通過建立專門化的機動車尾氣污染管理機構(gòu),能減少部門職能不清、互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生,提高治理的針對性。2013年,南昌市在全省率先成立機動車排氣污染防治工作的監(jiān)督管理機構(gòu)即南昌市機動車排氣污染防治監(jiān)督管理中心,解開了之前機動車排放監(jiān)管部門分工不明的難題。2019年,南昌市整合各單位部分職責,組建市生態(tài)環(huán)境局,下設(shè)機動車排氣污染防治監(jiān)督管理中心。

使用一些技術(shù)。一是按照環(huán)境保護部《在用機動車排放檢驗信息系統(tǒng)及聯(lián)網(wǎng)規(guī)范(試行)》的要求,在2017年底前實現(xiàn)了與省級監(jiān)控平臺的聯(lián)網(wǎng),從“人防”轉(zhuǎn)換成了“技防”。二是使用尾氣移動遙感監(jiān)測車開展機動車排氣固定式遙感監(jiān)測工作。2018年,市生態(tài)環(huán)境局排管中心共檢測了1萬余輛機動車,超標率是5.52%,并將超標車輛導(dǎo)入監(jiān)控平臺實施重點監(jiān)管。三是實現(xiàn)了環(huán)保部門與交通管理部門的無縫對接,建立起機動車環(huán)保限行綜合管理平臺,24小時黑煙車電子抓拍,有效減少了機動車車主違法行為的發(fā)生。

采取強制手段。一方面,要求在市內(nèi)銷售登記的汽油車應(yīng)符合國家第四階段排放標準,否則交通管理部門不予辦理注冊,環(huán)保部門不頒發(fā)檢驗合格標志。南昌市作為江西省最大的城市,每年都有大量機動車轉(zhuǎn)入,與此同時城區(qū)老舊機動車和黃標車也隨之增長,近幾年南昌市嚴格機動車轉(zhuǎn)入管理,僅該措施,每年便可減少1.3萬余輛老舊車輛轉(zhuǎn)入。另一方面,從2009年起實施尾號限行政策,實施后每日可減少8%～15%的出行車輛。2017年更是提出“藍天行動”,淘汰黃標車,一定程度上緩和了南昌市環(huán)境污染的嚴峻態(tài)勢。2019年南昌市繼續(xù)推行機動車尾號限行的交通管理措施,并將外地車牌號納入尾號限行管理中,實施后老城中心區(qū)工作日車流總量平均每天可減少20%(約24萬輛),有效地緩解了交通壓力。根據(jù)華東交通大學(xué)交通所建模分析與仿真實驗結(jié)果來看,若取消尾號限行措施,老城中心區(qū)道路交通將擁擠不堪。同年,南昌市實施機動車排放檢測與強制維護(I/M)制度,形成檢測與超標車輛治理的閉環(huán)管理。

是河北農(nóng)業(yè)大學(xué)蘋果課題組于1994年發(fā)現(xiàn)的紅富士蘋果短枝型株變。其突出特點是枝條節(jié)間短，樹體矮化，樹冠緊湊，極易成花，果形端正，著色好。該品種于2003年通過了河北省科技廳組織的專家鑒定，2005年通過了河北省林木品種審定委員會審定。果實較大，圓形或近圓形，單果重260克以上。果形指數(shù)較高，達到0.9以上，克服了短枝型富士蘋果果實偏扁的缺點。果實香味濃，著色優(yōu)良，果面光潔，可溶性固形物含量14.5%～16.8%。

力推新型能源。事實證明,向市民推廣新燃料機動車是有力推動機動車尾氣污染治理工作取得成效的措施。2017年,全市供應(yīng)國家第五階段標準的汽油。2019年9月,提出純新能源汽車不受限行區(qū)域的限制可以在市內(nèi)自由通行。通過采用淘汰在用車,鼓勵公眾選擇購買使用性能高、更先進的新能源機動車等一系列措施,能顯著減少尾氣污染物的排放量,提高城區(qū)的空氣質(zhì)量。

3.2 治理效果評估

南昌市對機動車尾氣污染采取的治理方法,取得了一定程度及一定范圍內(nèi)的效果。通過汲取國內(nèi)外先進經(jīng)驗,助力“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”,在一段時間內(nèi)“南昌藍”成為南昌的新名片。然而,盡管現(xiàn)行政策相對較為全面,但是一些政策卻并沒有根據(jù)南昌市機動車尾氣污染的實際情況來制定,而是照搬別的城市的治理方法,這樣就無法有針對性地治理好南昌市機動車尾氣污染,有時甚至會出現(xiàn)南轅北轍的現(xiàn)象。其次,現(xiàn)行尾氣監(jiān)測技術(shù)、凈化技術(shù)等技術(shù)性的落后直接導(dǎo)致大量有害氣體排放出來,也大大增加了治理難度,治理效果大打折扣。最后,參與治理主體單一,只能看到職能部門人員的身影,缺少企業(yè)、社會團體、志愿者等的積極參與,沒能形成政府、市場、社會等協(xié)同治理的模式,導(dǎo)致治理效果不明顯,沒能真正解決機動車尾氣污染問題,亟需完善現(xiàn)有政府單方治理的治理模式。

4 多中心治理視閾下南昌市機動車尾氣污染治理改進建議

基于南昌市目前機動車尾氣污染狀況以及尾氣治理效果不佳的現(xiàn)實,從多中心治理理論視角出發(fā)構(gòu)建多主體、多制度和多方法的治理框架(見圖2),推動機動車尾氣污染治理工作邁上新臺階。

4.1 完善多中心主體體系

促進治理主體多元化。政府要從全能型政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)型的現(xiàn)代型政府。將市場機制應(yīng)用到機動車尾氣污染治理中,可以彌補政府單獨治理污染時的諸多不便之處,如市場的競爭性能有效提高治理效率,市場的靈活性和多樣性可以將治理化被動為主動。其次,以環(huán)境保護為要旨的非政府組織發(fā)育成長較快,積極引導(dǎo)非政府組織參與機動車尾氣污染治理工作是社會治理體系日漸完善的重要標志。最后,尾氣污染治理效果的顯著提升需要依靠廣大公眾的共同參與,樹立自覺環(huán)保意識,購買環(huán)保型新能源機動車,多乘坐公共交通工具。

明確多元治理主體權(quán)責。政府要明確職責,引導(dǎo)多元化主體共同參與,采取法律手段、行政手段和教育手段等多種治理手段,并建立激勵機制、監(jiān)督機制和獎懲機制。以南昌市政府為中心統(tǒng)籌規(guī)劃,維護主體權(quán)威,充分發(fā)揮南昌市機動車排氣污染防治監(jiān)督管理中心的職能,以提高政府的公信力。企業(yè)要積極開發(fā)利用清潔能源,提高清潔能源的使用率,特別是主導(dǎo)清潔能源的企業(yè)工廠,要加大技術(shù)開發(fā)的投資,用低排放的新能源機動車替代傳統(tǒng)機動車。社會組織以及市民要積極承擔治理責任,把自己擺放至社會主體的角色中,積極履行環(huán)保義務(wù)。

4.2 健全多中心制度體系

健全法律法規(guī)。我國有關(guān)機動車尾氣污染治理的法律規(guī)定主要在《大氣污染防治法》中,所以對其的完善是非常重要的。根據(jù)南昌市的現(xiàn)實情況,借鑒發(fā)達國家的尾氣排放標準,應(yīng)適當提高《大氣污染防治法》中的尾氣排放標準,盡快與世界先進水平接軌。此外,要讓行政主體和機動車消費者承擔嚴格的法律責任,用法律責任壓實治理責任。

完善監(jiān)督機制。政府應(yīng)該拓寬社會組織和公眾的參與渠道,讓多主體參與到機動車尾氣污染治理中,并做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相互結(jié)合;要健全機動車尾氣污染治理工作的決策運行機制,提高政府信息公開透明度,減少治理工作中的信息不對稱。社會組織及市民要積極參加政府決策聽證會,行使合法權(quán)利對不作為的執(zhí)法部門進行問責,并實時監(jiān)督和舉報違法的機動車車主。通過建立多中心的管理及監(jiān)督機制,加強各治理主體的自我監(jiān)督與完善,更好地解決機動車尾氣污染問題。

建立問責機制。政府是治理的主要力量,通過建立污染治理問責機制對政府的違法行為問責,有利于推動機動車尾氣污染治理工作取得實效。首先,以法律條款的形式明確政府各部門的治理職責,確定政府的詳細治理責任;其次,建立問責機制的相關(guān)配套制度,明確問責的主體、過程、方式等;最后,將治理實效與政府績效考核結(jié)合,提高政府的工作效率和執(zhí)行力,對于考核不合格的追究其責任并予以處分[23]。

4.3 整合多中心方法體系

強化行政手段。一是加大治理工作中人力、財力、物力的投入;二是集思廣益,吸納多元主體參與決策;三是要發(fā)揮機動車尾氣污染治理綜合執(zhí)法機構(gòu)的實效作用,在行政執(zhí)法中加強與社會組織和公眾的協(xié)作,成立一支由多個部門聯(lián)合組成的綜合執(zhí)法隊伍,全天候開展執(zhí)法督查,并對治理工作的完成情況進行巡視和考核。

加強經(jīng)濟刺激?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第四十三條規(guī)定:“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位,依照國家規(guī)定繳納超標準排污費?！盵24]根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則來收取機動車尾氣排污費,可以將收取的機動車尾氣排污費用于對強制報廢機動車車主的適當補償。在具體的實踐中,除了采取對超標準排放的機動車進行罰款的傳統(tǒng)方式外,還可以通過實施征收交通擁堵費、實行差別化停車收費和階梯油價等政策在一定程度上來限制機動車的出行。

抓好思想教育。政府應(yīng)采取多種形式向公眾講解機動車尾氣污染的危害,引導(dǎo)公眾自覺乘坐公共交通工具,不購買、不使用含鉛的低質(zhì)量燃油,激發(fā)公眾環(huán)保參與意識,提高公眾環(huán)境道德素質(zhì)。另外,壓縮公務(wù)車編制數(shù)量、降低配備標準,定期向公眾公布使用情況;加強對公務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法教育培訓(xùn),使之執(zhí)法時做到合法且合理,樹立政府公信力。

5 結(jié)語

多中心治理機動車尾氣污染打破了以往傳統(tǒng)單一的、強制性的政府監(jiān)管模式,充分發(fā)揮市場、第三部門和社會公眾的積極作用,以解決政府失靈問題。本文所構(gòu)建的多中心治理模式,倡導(dǎo)政府要改變治理觀念,完善相應(yīng)的法律制度和管理機制,以提升機動車尾氣污染治理的成效與水平;企業(yè)要加強責任意識,提高質(zhì)量意識,為社會創(chuàng)造良好效益;社會組織及公眾要增強主動參與意識,樹立環(huán)境保護意識,學(xué)會做社會的主人。我們相信,隨著政府和社會關(guān)系的發(fā)展,治理主體由單主體向多主體的轉(zhuǎn)變,南昌市的機動車尾氣污染治理成效也會實現(xiàn)跨越式的進步。