對口支援政策實施績效與完善對策研究
——基于北京市、杭州市對口支援巴東縣的實證分析

胡 丹 田釗平

(浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)大學(xué) 浙江 東陽 322100)

巴東縣隸屬于湖北省恩施土家族苗族自治州，位于武陵山連片特困地區(qū)，常住人口為43.12萬人，少數(shù)民族占50.5%，是國家級深度貧困縣。目前對口支援巴東縣的是北京市和杭州市下城區(qū)。北京市的對口支援始于1993年的三峽工程建設(shè)，屬于重大工程的對口支援；杭州市下城區(qū)的對口支援始于2017年，屬于貧困地區(qū)發(fā)展的對口支援。北京市、杭州市下城區(qū)的對口支援對巴東縣決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅，按期脫貧摘帽發(fā)揮了重要的推動作用，但也存在一些亟待改進的問題。為此，我們于2019年8月至11月到巴東縣就對口支援項目(2017-2019年)的實施情況、存在問題和不足等進行了較為深入的調(diào)查和分析，以期為國家改革和完善對口支援政策提供可資參考的對策和建議。

一、對口支援政策實施情況及成效

自1992年3月黨中央、國務(wù)院作出全國對口支援三峽庫區(qū)移民工作的重大決策以來，北京市對口支援巴東縣至今已有近27年。隨著三峽庫區(qū)百萬移民搬遷安置任務(wù)的如期完成，從2014年起，北京市對口支援巴東縣的工作轉(zhuǎn)入了幫助巴東縣安穩(wěn)致富，與全國同步建成小康社會的新階段。2016年10月黨中央、國務(wù)院作出由杭州市對口支援恩施州打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決策部署。杭州市、恩施州簽署扶貧協(xié)作框架協(xié)議，由杭州市下城區(qū)對口支援恩施州巴東縣。在對口支援中，北京市和下城區(qū)根據(jù)巴東縣的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，決定以項目建設(shè)為抓手，開展扶貧援建工作，并把教育發(fā)展項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目作為援助重點。2017-2019年，共支援資金22870萬元。

其中，北京市對口支援12970萬元；下城區(qū)對口支援9900萬元。(1)數(shù)據(jù)根據(jù)《巴東縣統(tǒng)計年鑒》(2017-2019)以及巴東縣財政局精準扶貧項目臺賬(2017-2019)計算整理，以下除注明外均與此同。通過對口支援項目的實施，有效緩解了巴東縣各族群眾在上學(xué)、飲水、醫(yī)療、道路等方面的實際困難，讓廣大群眾得到了實惠，特別是發(fā)展產(chǎn)業(yè)幫扶項目的落實，為巴東縣經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(一)教育脫貧項目實施情況及成效

1．教育脫貧項目實施情況

2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援教育發(fā)展脫貧項目25項，主要包括學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施項目和人力資源培訓(xùn)項目，共計支援資金1721萬元，已使用資金1718.15萬元，資金使用率達99.83%。

從組織和實施的具體情況看，北京市僅在2019年實施有對口支援“教育發(fā)展脫貧項目”，累計 2項，包括學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目1項、人力資源培訓(xùn)項目1項，支援的資金分別為160萬元和600萬元，共計760萬元，資金到位率和使用率均為100%。

下城區(qū)三年均有對口支援“教育發(fā)展脫貧項目”，累計 23項，共961萬元，資金到位率100%，已使用資金958.15萬元，資金使用率為99.7%。其中，2017年2項，包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施1項、人力資源培訓(xùn)1項，支援的資金分別為130萬元和10萬元，共計130萬元，資金到位率和使用率均為100%；2018年9項，包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)4項和人力資源培訓(xùn)5項，支援的資金分別為398萬元和70萬元，共計468萬元，資金到位率和使用率均為100%；2019年12項，包括學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2項、人力資源培訓(xùn)12項，支援的資金分別為213萬元和150萬元，共計363萬元，資金到位率100%，已使用360.15萬元，資金使用率為99.63%。

北京市和下城區(qū)對口支援教育發(fā)展脫貧項目具體情況如表1所示。

表1 教育脫貧項目對口支援情況表

2．教育脫貧項目實施成效

2017-2019年，通過學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施項目的實施，完成了野三關(guān)鎮(zhèn)、清太坪鎮(zhèn)、茶店子鎮(zhèn)、綠蔥坡鎮(zhèn)、金果坪鄉(xiāng)、大支坪鎮(zhèn)等六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學(xué)學(xué)生宿舍樓的建設(shè)，有效地緩解了學(xué)生住宿的困難，改善了1100多名學(xué)生的住宿條件，為學(xué)生安心學(xué)習(xí)奠定了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2017-2019年，通過人力資源培訓(xùn)項目的實施，開展針對中小學(xué)管理人員及師資、旅游從業(yè)人員、農(nóng)村致富及創(chuàng)業(yè)帶頭人員、基層衛(wèi)生工作人員、農(nóng)技干部、扶貧干部、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、月嫂、廚師、電商、貧困戶等的培訓(xùn)，累計2500人次參加培訓(xùn)，參訓(xùn)人員開拓了視野，學(xué)到了很多先進的理念和方法，提升了相關(guān)專業(yè)技能，為巴東縣的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的人才智力支撐。

(二)產(chǎn)業(yè)脫貧項目實施情況及成效

1．產(chǎn)業(yè)脫貧項目實施情況

2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目58項，重點支持茶葉、中藥材、林果、畜牧等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,共計支援資金13649萬元，已使用資金13436.93萬元，資金使用率達98.45%。

從組織和實施的具體情況看，北京市在2017-2019年間，只在2018、2019年實施有對口支援“產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目”，累計12項，共計支援資金8100萬元，資金到位率100%，已使用7895.82萬元，資金使用率為97.48%。其中，2018年5項，支援資金2400萬元，涉及茶葉、柑橘等產(chǎn)業(yè)，資金到位率和使用率均為100%；2019年7項，支援資金5700萬元，涉及茶葉、柑橘、硒食品加工等產(chǎn)業(yè)，資金到位率100%,資金已使用5495.82萬元，資金使用率達96.42%。

下城區(qū)在2017-2019年間，三年均有對口支援“產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目”，累計 46項，共計支援資金5549萬元，資金到位率100%，已使用資金5541.11萬元，資金使用率為99.86%。其中，2017年1項，支援資金170萬元，主要是茶旅融合項目，資金到位率和使用率均為100%；2018年16項，支援資金2322萬元，涉及茶葉、中藥材等產(chǎn)業(yè)，資金到位率和使用率均為100%；2019年29項，支援資金3057萬元，涉及柑橘、茶葉、獼猴桃、特種生豬、魔芋、中藥材等產(chǎn)業(yè)，資金到位率100%,已使用3049.11萬元，使用率99.74%。

北京市和下城區(qū)對口支援產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目的具體情況如表2所示。

表2 產(chǎn)業(yè)脫貧項目對口支援情況表

2．產(chǎn)業(yè)脫貧項目實施成效

巴東縣擁有量大面廣的茶葉、柑橘、中藥材等特色優(yōu)質(zhì)資源，長期以原材料和初級加工品出售為主，經(jīng)濟效益非常低。2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援的產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目，主要是結(jié)合巴東縣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，聚焦于優(yōu)勢資源，找準結(jié)合點，落實具體的支援措施。

通過相關(guān)項目的實施，實現(xiàn)了官渡口鎮(zhèn)、東瀼口鎮(zhèn)、水布埡鎮(zhèn)、溪丘灣鄉(xiāng)、沿渡河鎮(zhèn)、茶店子鎮(zhèn)、信陵鎮(zhèn)、金果坪鄉(xiāng)、綠蔥坡鎮(zhèn)、清太坪鎮(zhèn)、野三關(guān)鎮(zhèn)、大支坪鄉(xiāng)等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的茶葉、中藥材基地改造升級、柑橘標準園管護提檔升級、創(chuàng)業(yè)扶貧園基地孵化，以及特種生豬養(yǎng)殖和魔芋深加工能力的提升，共解決1.12萬左右貧困人口的就業(yè)，帶動11.45萬左右貧困人口脫貧。

同時，硒食品精深加工集群創(chuàng)造的收入明顯增加，僅2018年就實現(xiàn)綜合收入7.5億元,有利地助推了巴東縣茶葉、柑橘、獼猴桃、魔芋、貝母等生產(chǎn)的規(guī)模化、標準化和集約化的發(fā)展，為巴東縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化創(chuàng)造了良好條件和基礎(chǔ)。

(三)公共服務(wù)建設(shè)項目實施情況及成效

1．公共服務(wù)建設(shè)項目實施情況

2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援公共服務(wù)建設(shè)項目30項，共計支援資金7500萬元，資金到位率100%,已使用7447.03萬元，資金使用率達到99.29%，重點支持了供水、道路、公共衛(wèi)生等方面的項目建設(shè)。

從組織和實施的具體情況看，北京市在2017-2019年間，只在2018、2019年實施有對口支援“公共服務(wù)建設(shè)項目”，累計13項，共支援資金4110萬元，資金到位率100%，已使用4087.93萬元，資金使用率為99.46%。其中，2018年8項，包括供水項目7項和福利院項目1項，共支援資金1460萬元，資金到位率和使用率均為100%；2019年5項，包括供水項目1項、公共衛(wèi)生3項和群眾活動中心項目1項，共支援資金2650萬元，資金到位率100%，已使用2627.93萬元，使用率99.17%。

下城區(qū)在2017-2019年間，只在2018、2019年實施有對口支援“公共服務(wù)建設(shè)項目”，累計17項，共支援資金3390萬元，資金到位率100%，已使用資金3359.1萬元，資金使用率99.09%。其中，2018年12項，包括供水項目3項、公共衛(wèi)生2項、道路項目5項、政務(wù)服務(wù)設(shè)施項目1項和兒童福利項目1項，共支援資金1658萬元，資金到位率和使用率均為100%；2019年5項，包括供水項目3項、衛(wèi)生項目1項、農(nóng)產(chǎn)品交易市場項目1項，共支援資金1732萬元，資金到位率100%，已使用1701.10萬元，資金使用率98.22%。

北京市和下城區(qū)對口支援公共服務(wù)建設(shè)項目具體情況如表3所示。

表3 公共服務(wù)建設(shè)項目對口支援情況表

2．公共服務(wù)建設(shè)項目實施成效

2017-2019年，通過北京市和下城區(qū)對口支援的公共服務(wù)建設(shè)項目實施，巴東縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補短板取得重大進展，茶店子鎮(zhèn)、綠蔥坡鎮(zhèn)、野三關(guān)鎮(zhèn)、溪丘灣鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。硬化農(nóng)村公路700公里，整修砂石路1000公里。新建農(nóng)村飲水工程14600多處，碾子坪、上坪村、牛洞坪、孟家埡、陳家?guī)X等村的供水條件和質(zhì)量明顯提高，解決了當?shù)厝罕姷娘嬎щy。

通過公共服務(wù)建設(shè)項目的落實，極大地改善了溪丘灣鄉(xiāng)、東瀼口鎮(zhèn)、官渡口鎮(zhèn)、水布埡鎮(zhèn)、茶店子鎮(zhèn)、金果坪鄉(xiāng)、信陵鎮(zhèn)等基層政府提供公共服務(wù)的條件，提升了基層政府在交通、醫(yī)療、供水、福利等方面的公共產(chǎn)品供給能力，密切了黨和政府同各族群眾的聯(lián)系，促進了各族群眾的和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展。

二、對口支援政策實施存在的問題

(一)項目以支援產(chǎn)業(yè)脫貧項目為主，對教育幫扶重視不夠

國家的強盛興旺離不開教育，民族地區(qū)的發(fā)展也離不開教育。但從教育發(fā)展水平看，無論是義務(wù)教育還是職業(yè)教育，民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)相比都存在非常大的差距。北京市和下城區(qū)對口支援巴東縣的項目包括教育發(fā)展脫貧項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目和公共服務(wù)建設(shè)項目三大類，但在教育發(fā)展脫貧項目上的支持力度最小。

從2017-2019年對口支援的22870萬元資金的分布情況看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項目支出13649萬元，占比59.68%，公共服務(wù)建設(shè)項目支出7510萬元，占比32.84%，而教育發(fā)展脫貧項目支出僅有1711萬元，占比僅為7.48%。在發(fā)展教育脫貧項目中，針對義務(wù)教育階段(初中)學(xué)生宿舍建設(shè)投入1268萬元，占整個幫扶資金的5.54%；在職業(yè)教育階段人力資源培訓(xùn)方面僅投入443萬元，僅占1.94%。

由此可見，在對口支援的具體實施過程中，教育幫扶和教育脫貧問題并沒有引起足夠重視，投入明顯偏少，這與教育尤其是職業(yè)教育在脫貧攻堅中的重要作用極不相稱。當然，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧也是非常重要的，但其支持資金應(yīng)更多的來源于社會力量，政府則應(yīng)采用政策引導(dǎo)，而不是財政性資金的補貼。財政性資金的支持，則應(yīng)更多地用于教育發(fā)展脫貧和公共服務(wù)能力提升。

(二)項目缺乏切實可行的評估體系，項目質(zhì)量普遍不高

對口支援是黨中央、國務(wù)院下達給地方政府的政治任務(wù)，時間緊、任務(wù)重，對對口支援的雙方來說，都要在規(guī)定的時間內(nèi)完成規(guī)定的任務(wù)。但是，由于當前缺乏一套科學(xué)嚴謹有效的評估體系，來規(guī)范和評價對口支援項目的選擇、實施和完成情況，因此，受援方政府為了按時完成任務(wù)，主要根據(jù)項目申報者提交的資料進行審批，在項目選擇上比較盲目，缺乏前期調(diào)研論證。從調(diào)研的情況來看，在實踐中項目的可行性論證基本都是由項目申報者自行完成，項目申報者為了爭取到資金，其論證的真實性和科學(xué)性則難以保證。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有少數(shù)項目雖然申報成功，但究竟是以發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)或技術(shù)為主，能否實現(xiàn)預(yù)期效益，就連項目申報主體自己都考慮得不是十分清楚。

正是因為項目申報主體在前期科學(xué)論證和可行性研究不夠，政府又缺乏可行的項目選擇標準，導(dǎo)致被批準的項目整體質(zhì)量并不高，存在“以錢找項目”之嫌。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧項目中多以發(fā)展茶葉、柑橘、藥材為主，導(dǎo)致項目分散，缺乏規(guī)?；?、標準化和品牌化效應(yīng)。同時，現(xiàn)行的對口支援政策對對口支援項目的監(jiān)督廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容也還不完整。

(三)項目支援方積極性和主動性偏低，缺乏有效參與

在對口支援項目實施中，北京市相關(guān)部門、下城區(qū)政府除了提供資金支持外，在項目的選擇安排、實施管理、完成驗收和績效評價上基本不參與。由于支援方主要是基于人道主義或者政治責任感而作出的純輸出式的幫扶，在對口支援中只有付出、沒有收益，由此導(dǎo)致支援方積極性和主動性嚴重不足。

同時，作為受援方的巴東縣政府，在前期項目選擇、項目實施過程中的管理，以及項目完成后的經(jīng)營或管理等環(huán)節(jié)，亦未主動對支援方的利益給予相應(yīng)考慮。同時支援方北京市的相關(guān)部門與杭州市的下城區(qū)有關(guān)部門之間也缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致援建項目或區(qū)域存在交叉或重復(fù)現(xiàn)象，造成了支援資金的浪費或低效率。

(四)項目以資金支持為主，技術(shù)幫扶力度不足

從2017-2019年北京市和下城區(qū)對口支援巴東縣的情況來看，支援方與受援方雖然簽訂了對口幫扶框架協(xié)議，協(xié)議強調(diào)雙方開展多形式、多層次、多渠道的扶貧協(xié)作和對口幫扶，但從實施的實際情況來看，支援方主要還是以資金支援為主，且支援資金也全部來源于支援方政府，技術(shù)幫扶力度明顯不足。

在現(xiàn)階段對口支援工作應(yīng)摒棄受援地落后的傳統(tǒng)思維，結(jié)合巴東縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的需要，并充分考慮巴東縣的資源優(yōu)勢，加大技術(shù)幫扶的力度，將技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新作為對口支援的核心，通過協(xié)作共贏、優(yōu)勢互補，合作共建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)，來提升對口支援工作的質(zhì)量。

(五)對口支援主要政府幫扶為主，社會力量參與較少

在2017-2019年間，北京市和下城區(qū)對口支援項目中的資金，全部來源于支援方政府財政資金，社會力量參與度嚴重不足。政府的資金是有限的，無法滿足受援方的各種需要，受援方在使用資金時存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，也影響了支援方政府的積極性。

因此，為促進對口支援的長效發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶方面，必須改變現(xiàn)有的利益機制，在幫扶中注重公平、注重市場機制的運用，努力實現(xiàn)受援方群眾受益，同時也要考慮支援方的利益，以求實現(xiàn)多方合作共贏。這就要求在對口支援工作中支援方政府和受援方政府要通力合作，構(gòu)建利益引導(dǎo)機制，以加大支援方社會力量的參與力度, 重視市場在資產(chǎn)及資源配置中的決定性作用。對口支援工作的動力不能僅靠上級政府的不斷動員、督促和要求，而應(yīng)當注重內(nèi)在驅(qū)動機制的構(gòu)建和完善，讓動力的來源具有主動性和持續(xù)性。

三、改革和完善對口支援政策的對策建議

對口支援政策體現(xiàn)著社會主義制度的優(yōu)越性，在新時代的背景下，隨著我國經(jīng)濟社會形勢的不斷變化，為適應(yīng)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，應(yīng)當及時對對口支援政策進行必要的調(diào)整和優(yōu)化。

(一)制定統(tǒng)一的“對口合作”政策，逐漸實現(xiàn)“對口支援”向“對口合作”的轉(zhuǎn)變

2020年底，全面建成小康社會的目標已經(jīng)順利實現(xiàn)，“對口支援”的目的將不再以“扶貧”為主，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以“縮小發(fā)展差距”為主。因此，在脫貧摘帽后，應(yīng)適時對對口支援政策進行調(diào)整，制定國家統(tǒng)一的“對口合作”政策，推進“對口支援”向“對口合作”的逐步過渡。

無論是“對口支援”，還是“扶貧協(xié)作”，大家理解的主要還是支援方不計回報的單項付出，支援方承擔的是政治責任和義務(wù)。而在對口合作中，“對口”跟“對口支援”中的涵義依然一樣，“誰支援誰”或者說“誰跟誰合作”，依然由國務(wù)院做出明確的安排，這也充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。但是，“合作”則可以體現(xiàn)雙方的平等性，強調(diào)支援過程中要通過合作的形式來充分考慮雙方的利益，在這個過程中不再是支援方的單向付出，不僅要考慮受援方的利益，同時也要考慮支援方的利益，支援主體也不再以政府為主，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以社會力量特別是企業(yè)參與為主。[1]

對以社會力量為重要主體的支援方來說，就不能再簡單地以政治任務(wù)或政治責任感來要求，而應(yīng)通過制定國家統(tǒng)一的對口合作政策，通過實施稅收、土地征用、技術(shù)轉(zhuǎn)移等各種優(yōu)惠政策來構(gòu)建利益引導(dǎo)機制，引導(dǎo)企業(yè)等社會力量積極參與對口合作，參與受援方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、升級和優(yōu)化。在不摒棄對口支援政策中公益性根本原則的前提下，重視市場機制的作用，賦予支援方主體的項目選擇權(quán)，提高對口合作雙方的積極性和效益性。同時應(yīng)建立對口合作的專項基金制度，對完成的項目進行實施效果、項目管理、資金使用情況等綜合評定，成功的項目給予獎勵，從而提高項目管理者(可來自受援方，也可來自支援方)的積極性，保障對口合作資金的高效使用。

(二)建立健全對口合作項目的科學(xué)評價體系，強化對口合作的動態(tài)化管理

國家應(yīng)從項目選擇、項目實施管理、項目完成績效評價等幾個方面入手，建立統(tǒng)一的、科學(xué)可行的對口合作項目評價指標體系。通過評價體系的有效評估，提升項目選擇、項目實施以及項目完成的質(zhì)量，使對口合作的項目達到預(yù)期目標。

同時要建立對口合作工作制度、約束與激勵制度、協(xié)調(diào)和會商制度、信息報送和分析制度、檢查督導(dǎo)和績效評價制度，加強對對口合作項目過程的指導(dǎo)、督促和評價。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立對口合作服務(wù)管理平臺，提高對口合作工作管理的科學(xué)性和適時性。搭建對口合作項目動態(tài)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對項目立項、實施、完成及退出的動態(tài)和分類管理；建立對口合作工作網(wǎng)上協(xié)調(diào)機制，推進對口合作項目和合作資金的聯(lián)網(wǎng)審批、聯(lián)網(wǎng)備案，實現(xiàn)全過程、全流程監(jiān)管。[2]

目前受援方政府在對口支援項目的管理上依然采取的是大包大攬的做法，從項目的審批、監(jiān)督和評價都是政府一手操辦，導(dǎo)致項目運行機制缺乏靈活性、資源配置不盡合理，預(yù)期的經(jīng)濟和社會效益目標也難以完全實現(xiàn)。因此，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，將項目實施的全過程監(jiān)督和評估委托給注冊會計師事務(wù)所，由第三方做出客觀公正的監(jiān)督和評價。同時建立根據(jù)評價結(jié)果分等次享受優(yōu)惠政策的制度，以加大企業(yè)參與對口合作的吸引力度。

(三)降低對口合作中資金直接支持所占比重，強化智力幫扶力度，以構(gòu)建對口合作利益共同體

為提升對口合作效果，當下應(yīng)改變由受援方政府審核對口支援項目，支援方政府支援項目資金，并納入受援方財政預(yù)算的項目經(jīng)費管理機制，逐步降低支援方直接通過資金幫扶的比重，加大智力幫扶的力度，提升受援方的自我發(fā)展能力。支援方不僅在資金有優(yōu)勢，在教育、技術(shù)、管理及市場等方面更具優(yōu)勢，作為受援方政府要積極創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮好支援方除資金之外的其他優(yōu)勢。

當然，對公共服務(wù)建設(shè)項目特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，必要的資金直接支持也是非常重要的。因受援方財政資金的不足，公共服務(wù)能力受到較大限制，采用直接的資金支持，可以幫助受援方政府較快地提升公共服務(wù)能力。

在教育發(fā)展幫扶方面，可以推行職業(yè)教育與培訓(xùn)工程，加大職業(yè)教育的對口合作支持力度。2017年5月，教育部、國務(wù)院扶貧辦已聯(lián)合下發(fā)《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃(2016-2020)》，職業(yè)教育的對口協(xié)作已提上議事日程。為此，建議國家制定《對口合作職業(yè)教育與培訓(xùn)工程規(guī)劃(2020-2025)》，將國家層面的計劃和要求落實到具體的幫扶項目工程中去。比如支援方在受援方實施職業(yè)教育專項招生計劃，實施3+2教育模式(3年在受援方職業(yè)院校就讀，2年在支援方職業(yè)院校就讀)，等等。[3]從當下的情況看，對口支援巴東縣的北京市和杭州市職業(yè)院校優(yōu)勢明顯，且受高考生源總量下降的影響，教學(xué)資源閑置趨勢越來越嚴重，雙方也有強烈的合作意愿，關(guān)鍵需要政府通過一定的載體來引導(dǎo)和推動。通過對口合作職業(yè)教育與培訓(xùn)工程的實施，使支援地和受援地合作的相關(guān)職業(yè)院?；蚺嘤?xùn)機構(gòu)真正成為利益共同體，為受援地培養(yǎng)更多的技術(shù)技能性人才。[4]

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶方面，對口合作雙方應(yīng)推動多種形式的合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展，建立對口合作雙方互動互促的利益協(xié)調(diào)機制，動員支援方的社會資源進入對口合作工作中，鼓勵支援方的企業(yè)加大對對口地區(qū)的投資，并可實施“交鑰匙工程”制度，以保障支援方企業(yè)的合法和正當權(quán)益。[5]受援方政府應(yīng)當與支援方政府一起協(xié)商做好對口合作規(guī)劃，對對口合作項目在土地征用、招工政策、稅收減免方面給予優(yōu)惠和照顧，做好對口項目的服務(wù)指導(dǎo)工作。

總之，通過對口合作利益共同體的構(gòu)建，不僅可以強化市場機制配置資源的決定性作用，提升支持與合作的效果，而且也可以減輕受援方政府的行政負擔。當然，對口合作同樣強調(diào)奉獻精神，但只有通過合作實現(xiàn)了“雙贏”或“多贏”，才能夠為對口合作提供持續(xù)不斷的動力。