PPP模式在紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用探討

張偉 樊安利

(1.紹興文理學(xué)院 元培學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理分院，浙江 紹興 312000； 2.浙江傳化生物技術(shù)有限公司，浙江 杭州 311231)

黨的十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉目標(biāo)。要推行綠色發(fā)展和綠色生活方式, 要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,生態(tài)農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的關(guān)鍵途徑。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一個農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)，將農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)同農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)綜合統(tǒng)一起來，以取得最大的生態(tài)經(jīng)濟(jì)整體效益[1]。它是農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)綜合起來的大農(nóng)業(yè)，又是綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，需要投入的資金較多，規(guī)模較大，而回報期較長。我國是一個高儲蓄率的國家，隨著居民收入水平的不斷提高，居民存款也會大幅度提高。如果能把這充足的社會資本引入生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，則能更好地滿足生態(tài)農(nóng)業(yè)的投資需求。因此本文通過探討PPP模式在紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，分析社會資本引入生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的途徑，具有一定的現(xiàn)實意義。

1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對應(yīng)的對價，保證社會資本獲得合理收益(見國辦發(fā)〔2015〕42號文件)。PPP模式適用社會資本與政府合作建設(shè)運(yùn)營的公共基礎(chǔ)項目,最終達(dá)成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的目標(biāo)。PPP模式適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展。無論是從農(nóng)業(yè)發(fā)展自身還是從國家政策看,PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域都有著廣闊的應(yīng)用前景。

2 紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及融資面臨的困境

2.1 紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

紹興市高效生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)是由紹興市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)。紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)模式主要以觀光旅游為主，是將生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)和旅游觀光結(jié)合一起發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，目前有一些園區(qū)發(fā)展較好，成為示范基地，如“諸暨市國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園” “米果果小鎮(zhèn)”“浙江飛翼生態(tài)農(nóng)業(yè)公司” “竹林文化主題公園項目”等。但整體項目涉及范圍較小，相較于其他行業(yè)的項目，規(guī)模一般。

2.2 生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)融資面臨的困境

2.2.1 農(nóng)業(yè)投融資體制不完善，資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

農(nóng)業(yè)屬于勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，受自然條件、外在環(huán)境的影響制約較大。農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要大量的長期投資，收回成本的周期較長，和其他產(chǎn)業(yè)相比收益也較低。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資對于社會資本缺乏吸引力。社會資本傾向于投資見效快、周期短、利潤高的項目。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融機(jī)構(gòu)要求，加上項目投資周期長、見效慢、不確定因素多，社會資本投資的農(nóng)業(yè)項目一般貸款比較困難。

2.2.2 生態(tài)農(nóng)業(yè)項目落地率低，社會資本參與度不高

3 PPP模式應(yīng)用在紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的可行性分析

3.1 紹興市的GDP較高，社會資本較豐富

據(jù)趙雪雁等(2012)研究分析[2]，社會資本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。據(jù)賴俊淇(2015)分析[3]，城市居民收入水平與社會資本之間有顯著的相關(guān)關(guān)系。統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年全市生產(chǎn)總值(GDP)5 108億元，人均GDP10.22萬元。紹興市2020年的居民人均收入，一季度17 441元，增速2.1%；二季度30 425元，增速3.2%；三季度44 687元，增速4%。數(shù)據(jù)表明，居民存款余額持續(xù)增長，紹興市的社會資本較豐富。

3.2 政策支持PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用

2020年4月13日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》的通知，提出“要創(chuàng)新政府和社會資本合作模式，推廣政府和社會資本合作(PPP)模式的實施路徑和機(jī)制”。2020年受疫情影響，紹興市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局支持發(fā)行專項債或采取“專項債+PPP”模式籌措資金，帶動民間投資，也減輕了財政短期支出壓力。

3.3 PPP模式引入紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展優(yōu)勢分析

3.3.1 PPP模式的引入可減輕紹興市政府的財政壓力

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特別是生態(tài)農(nóng)業(yè)的特點是范圍廣，占用資金較多，但是投資周期長[4]，投資收益不高，投資風(fēng)險較高[5]，同時具備一定的公益性。如2020年“申越生態(tài)農(nóng)業(yè)休閑項目”需投資3.5億元，“竹林文化主題公園項目”需投資5 000萬元，“米果果小鎮(zhèn)”第一期已投入5億。因此，在生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)政府與民間資本合作，可以進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時減輕政府的財政壓力。

3.3.2 PPP模式的引入可產(chǎn)生商業(yè)機(jī)會，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

PPP運(yùn)營的生態(tài)農(nóng)業(yè)項目需要各方協(xié)作，這樣可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供更多的就業(yè)機(jī)會，提高農(nóng)民收入，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而盤活地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如“米果果小鎮(zhèn)”投資建設(shè)以來，通過“土地保底收益+贈送10%股權(quán)+利潤分紅”的土地流轉(zhuǎn)模式，讓土地活起來，增加了農(nóng)民收入。

應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)的力量，學(xué)生、藥師、教師、各研究機(jī)構(gòu)間搭建交流平臺，共享資源，隨時發(fā)布研究熱點話題，積極參與討論。定期召開學(xué)術(shù)研討會，交流研究成果，提高高等藥學(xué)教育刊物的質(zhì)量。

3.3.3 社會資本的參與能夠提高生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率

社會資本投資的目的是為了獲取利潤，因此，在生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入社會資本，會促使其在獲取利潤的同時進(jìn)行資源優(yōu)化配置，在項目運(yùn)行過程中，社會資本通過引入先進(jìn)的管理技術(shù)和管理經(jīng)驗進(jìn)行商業(yè)化管理，從而使農(nóng)業(yè)項目高效率運(yùn)行。

4 PPP模式在紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用策略

4.1 擴(kuò)大PPP模式在生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的范圍

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域范圍較廣泛，從效率和公平的角度來看，PPP模式不適用于高公平和低效率的項目，如防洪抗旱等項目。但是有些領(lǐng)域如農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等項目，引入社會資本，產(chǎn)生有效競爭，能夠增強(qiáng)活力，提高效率。紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)模式主要以觀光旅游為主，涉及范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大，比如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)等方面。可利用好社會資本發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。目前比較成功的“米果果小鎮(zhèn)”，是通過“農(nóng)業(yè)+旅游+差異化”策略進(jìn)行定位。也可以采用“農(nóng)業(yè)+養(yǎng)生” “農(nóng)業(yè)+親子” “農(nóng)業(yè)+文化”等方式拓寬生態(tài)農(nóng)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域。

4.2 選擇合適的PPP項目運(yùn)作模式

目前社會資本參與度較高的PPP項目運(yùn)作模式種類有：BOT(建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移)模式、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營)模式、BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移)模式和BTO(建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營)模式。國家發(fā)改委對PPP項目運(yùn)作模式進(jìn)行規(guī)范，經(jīng)營性項目采用BOT、BOOT等模式，準(zhǔn)經(jīng)營性項目采用BOT、BOO等模式，非經(jīng)營性項目采用BOO等模式[6]。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，無論財政部項目庫還是發(fā)改委項目庫，目前涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)項目大部分是以BOT模式為主。結(jié)合紹興地區(qū)在中國PPP項目服務(wù)平臺入庫項目的數(shù)據(jù)分析，紹興地區(qū)PPP項目的運(yùn)作模式主要是以BOT模式為主，有2項選擇TOT+BOT模式，有1項選擇BOO模式。BOT模式能較好發(fā)揮社會資本的作用；其他模式，比如BOO模式不涉及轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的階段，從而能減少社會資本的參與對項目公共屬性的影響。因此，建議紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項目的運(yùn)作模式，以BOT模式為主，其他模式為輔。

表1 涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的項目采用的PPP項目運(yùn)作模式

圖1 生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP模式流程圖

4.3 PPP模式在生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的流程分析

PPP模式在生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的具體流程：由政府部門牽頭組織確定生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP項目，根據(jù)項目是經(jīng)營性項目或是準(zhǔn)經(jīng)營性項目選擇合適的運(yùn)作模式，通過招標(biāo)方式引入社會資本，由參與各方(政府部門、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等)進(jìn)行多方論證，由相關(guān)部門簽署PPP項目合作協(xié)議(如特許經(jīng)營協(xié)議)，在協(xié)議中確定合適的回報機(jī)制、合理分?jǐn)傦L(fēng)險和確定收益分配方案。由生態(tài)農(nóng)業(yè)項目公司負(fù)責(zé)項目運(yùn)行過程也即從識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段到移交階段。政府部門對項目運(yùn)行過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

4.4 應(yīng)用中需要注意的事項

4.4.1 選擇合適的回報機(jī)制

生態(tài)農(nóng)業(yè)在應(yīng)用PPP模式時，應(yīng)注意回報機(jī)制的選擇問題。表2是財政部項目庫涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的PPP項目回報機(jī)制的分布情況。

表2 涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的PPP項目的回報機(jī)制

從表2來看，目前財政部項目庫中涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的PPP項目以可行性缺口補(bǔ)助的回報機(jī)制為主。結(jié)合農(nóng)業(yè)項目的特點，涉及經(jīng)營性項目，可對產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)行合理的定價，并且定價能夠彌補(bǔ)投入的成本，這一類項目可以采用使用者付費模式，同時輔以政府政策支持；涉及準(zhǔn)經(jīng)營項目，可以采用可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費結(jié)合的模式；涉及非經(jīng)營項目，可采用政府付費的模式。

生態(tài)農(nóng)業(yè)項目回報機(jī)制的選擇，需要結(jié)合地方政府的自有財力情況。自有財力薄弱的地方政府在實施農(nóng)業(yè)PPP項目時，較偏好使用者付費模式；相反則偏好政府付費模式[7]。

4.4.2 風(fēng)險分擔(dān)

農(nóng)業(yè)PPP項目進(jìn)行過程中，可能會產(chǎn)生加大投資額的需求，遇到融資風(fēng)險；也可能會遇到農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，產(chǎn)生政策風(fēng)險。PPP項目一般涉及的合作方較多，各方關(guān)系較復(fù)雜。如果不能合理分?jǐn)傦L(fēng)險，則項目可能遇到較多問題。

從目前國內(nèi)涉及到生態(tài)農(nóng)業(yè)的PPP項目情況來看，所涉及到的風(fēng)險很少具體化，且承擔(dān)風(fēng)險的主體不夠明確，防范風(fēng)險的體系尚不夠完善，這也是導(dǎo)致社會資本參與農(nóng)業(yè)項目積極性不高的原因。因此，應(yīng)結(jié)合紹興地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點，公平合理地在參與方之間分配風(fēng)險，建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制[8]，同時建立科學(xué)的風(fēng)險補(bǔ)償與退出機(jī)制，以鼓勵社會資本進(jìn)入生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP項目。

4.4.3 利益分配

社會資本參與生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP項目，主要是為了獲取長期投資收益。由于生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP項目投資額巨大，回報期較長，面臨風(fēng)險較大[9]，因此要設(shè)置合理的利益分配機(jī)制。

生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP項目涉及的主體較多，采取一定的激勵措施，保持合理的資本結(jié)構(gòu)，并通過運(yùn)營模式的創(chuàng)新等方式，對不同利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)利益主體共贏的目標(biāo)。

4.4.4 項目的監(jiān)管

生態(tài)農(nóng)業(yè)PPP項目是引入社會資本參與建設(shè)的項目，對項目規(guī)范運(yùn)營、利益主體之間的協(xié)調(diào)等方面政府負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)?？山⒁哉块T為主體、其他參與主體為輔的綜合評價體系，通過政府審計以及第三方審計對項目的合法合規(guī)、績效等多方面進(jìn)行評價。在項目運(yùn)作周期內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)管，以保障項目運(yùn)營質(zhì)量。

5 結(jié)語

發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一個途徑，也是生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略共同推進(jìn)，協(xié)同促進(jìn)適應(yīng)鄉(xiāng)村全面振興的生態(tài)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的構(gòu)建，并形成“綠水青山就是金山銀山”的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。紹興市生態(tài)農(nóng)業(yè)雖然存在融資難的問題，但是紹興市社會資本豐富，引入社會資本進(jìn)入生態(tài)農(nóng)業(yè)具有可行性和現(xiàn)實意義。本文提出應(yīng)擴(kuò)大PPP模式在生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍，以及在政府的監(jiān)督下，選擇合適的PPP運(yùn)作模式及流程；并提出應(yīng)用過程中應(yīng)注意選擇合適的回報機(jī)制、合理風(fēng)險分擔(dān)和利益分配等問題，對紹興市實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面具有積極的理論指導(dǎo)意義和實踐參考價值。