突發(fā)公共衛(wèi)生事件之國際法問題研究

張玉潔

【摘 要】 近些年來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件席卷全球，給人類生命和健康造成了嚴(yán)重威脅。突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的全球性危機(jī)表明，人類社會(huì)已形成了一個(gè)休戚與共的命運(yùn)共同體，傳染病所造成的公共健康問題僅靠單個(gè)國家公共衛(wèi)生能力的建設(shè)不可能得到解決。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)也從一個(gè)國內(nèi)衛(wèi)生層面問題，發(fā)展成為國與國之間的問題。在此情形下，主要調(diào)整國家間關(guān)系的國際法在全球公共衛(wèi)生合作過程中的地位不言而喻。然而，國際法在有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件上仍然存在一定的滯后性。因此，健全和完善傳染病防控之相關(guān)國際法規(guī)定，對(duì)有效應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】 突發(fā)公共衛(wèi)生事件;傳染病;國際合作;國際法

【中圖分類號(hào)】 D990 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 2096-4102（2020）05-0082-03

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件全球化凸顯國際法的重要性

世界衛(wèi)生組織依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》（International Health Regulations，IHR），將國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義為：“通過疾病的國際傳播構(gòu)成對(duì)其他國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對(duì)措施的不同尋常事件?！睆脑摱x來看，病毒的蔓延是不區(qū)分國界的，只有開展地區(qū)和全球公共衛(wèi)生合作，才是有效應(yīng)對(duì)國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的絕佳之策。然而針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全球公共衛(wèi)生合作問題，目前國際上的研究大多只是停留在醫(yī)學(xué)方面，往往忽視了法律，尤其是國際法的重要作用。

誠然，醫(yī)學(xué)上的進(jìn)步對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)至關(guān)重要。但是，國際法在傳染性疾病防控國際合作過程中所起的作用也功不可沒。突發(fā)公共衛(wèi)生事件全球合作與國際法密不可分。國際法能夠?yàn)閲覒?yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)提供重要的合作平臺(tái)，而且有助于突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)的解決。通過制定衛(wèi)生條約和法律法規(guī)，國際法為國際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供有力的制度支持，使得國家在應(yīng)對(duì)傳染病過程中有可供遵循的合作機(jī)制和行為準(zhǔn)則。在全球公共衛(wèi)生合作過程中，國際社會(huì)成員權(quán)利義務(wù)的合理分配需要相應(yīng)的公共衛(wèi)生國際法律體系和各國有關(guān)國內(nèi)法規(guī)的保駕護(hù)航。因此，協(xié)調(diào)好公共衛(wèi)生條約與各國國內(nèi)法的關(guān)系，充分發(fā)揮國際法在傳染病防治與國際合作中的積極作用，是有效應(yīng)對(duì)國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)的關(guān)鍵所在。

二、防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件之國際法律體系

早在19世紀(jì)以前，人們還僅僅只是在單槍匹馬地與傳染病作斗爭，國家也完全沒有意識(shí)到通過國際合作的方式來防控傳染病的效果更佳，更沒有認(rèn)識(shí)到國際法在防控傳染病過程中的重要作用。直到19世紀(jì)中葉，國際社會(huì)才逐漸意識(shí)到國際法與傳染病之間的聯(lián)系，正式通過國際法來應(yīng)對(duì)傳染病所帶來的威脅，并于1851年在控制傳染病跨境傳播問題上達(dá)成有效的合作機(jī)制。之后自1851至1951近一百年間，國際社會(huì)對(duì)合作防控傳染病威脅的研究也從未中斷過。在此期間，國際社會(huì)制定了大量的條約來降低傳染性疾病給人類身體和健康可能造成的傷害。二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)80年代末，以世界衛(wèi)生組織為核心的現(xiàn)代傳染病控制體制形成。在應(yīng)對(duì)全球性傳染病威脅的國際法律體系中，國際組織起著至關(guān)重要的作用，其中以世界衛(wèi)生組織（WHO）、世界貿(mào)易組織（WTO）為最為典型。

世界衛(wèi)生組織在現(xiàn)行的全球公共衛(wèi)生合作體系中居于主導(dǎo)地位，其主要通過《國際衛(wèi)生條例》對(duì)國際社會(huì)成員在公共衛(wèi)生問題上提供指導(dǎo)幫助，引領(lǐng)國際社會(huì)成員合作應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為人類的生命健康安全保駕護(hù)航。它致力于促進(jìn)世界各國在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)問題上達(dá)成國際合作，有利于阻止傳染病的跨境傳播，為解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)提供了良好的國際環(huán)境。在世界貿(mào)易組織及其前身關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定中，都規(guī)定有與保護(hù)人類生命健康相關(guān)的內(nèi)容。這些政府間國際組織通過制定相關(guān)的法律規(guī)則，來有效應(yīng)對(duì)威脅人類健康的公共衛(wèi)生問題，是控制傳染病跨境傳播過程中促進(jìn)國際合作的重要組織手段。

三、國際法在防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中存在的問題

盡管國際法在公共衛(wèi)生全球合作方面已取得一定的成就，但是其在具體實(shí)踐應(yīng)用中仍然存在許多問題。從整體上看，國際法在傳染病控制過程中存在的問題主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）世界衛(wèi)生組織忽視了國際法的重要性

國際法通過制定衛(wèi)生條約和法律法規(guī)，為國家有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)創(chuàng)設(shè)了有利的國際法治環(huán)境，使國際社會(huì)在公共衛(wèi)生合作過程中有章可循。赫德利·布爾認(rèn)為，國際法在當(dāng)今國際關(guān)系中發(fā)揮著重要的作用，國際社會(huì)認(rèn)可其地位，其約束力也得到多數(shù)國際社會(huì)成員的承認(rèn)。然而，世界衛(wèi)生組織卻不夠重視其在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件危機(jī)過程中的關(guān)鍵作用。其疏于利用本就屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的造法功能，不愿通過制定衛(wèi)生條約和相關(guān)的法律法規(guī)，來發(fā)揮國際法在應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共事件危機(jī)中的主導(dǎo)作用。世界衛(wèi)生組織忽視國際法對(duì)人類公共健康的保護(hù)功能，會(huì)使其在傳染病之國際法體系中不能發(fā)揮核心作用，導(dǎo)致《國際衛(wèi)生條例（2005）》在國際社會(huì)得不到有效的貫徹實(shí)施。在此情形下，國際衛(wèi)生合作法律機(jī)制將會(huì)被擱置于邊緣地位，長此以往對(duì)國際社會(huì)聯(lián)合應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)只會(huì)有百害而無一利。

（二）國際法本身的局限性

國際法自身存在一定的局限性，尤其是在強(qiáng)制執(zhí)行力方面，國際法往往被認(rèn)為不及國內(nèi)法，具有一定的軟弱性。其效力基于各國的共同意志，國際法對(duì)國家并沒有太大的強(qiáng)制約束力。國際法的軟弱性在公共衛(wèi)生領(lǐng)域表現(xiàn)得較為明顯，國際衛(wèi)生法規(guī)體系在實(shí)施過程中也不斷遭遇挫折。從國際上具有較大影響的傳染病防控事件來看，成員國在合作應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的過程中，并不會(huì)完全根據(jù)世界衛(wèi)生組織的建議采取行動(dòng)。而且即使成員國在合作防控傳染病的過程中違背了世界衛(wèi)生組織制定的相關(guān)規(guī)則，也不會(huì)被采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。世界衛(wèi)生組織和在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域占有重要地位的《國際衛(wèi)生條例》都沒有強(qiáng)制性，國際法的軟弱性導(dǎo)致公共衛(wèi)生條例得不到國際社會(huì)有效的貫徹實(shí)施。

（三）職權(quán)分散與制度過多

在全球化大背景下，傳染病控制國際衛(wèi)生合作領(lǐng)域存在職權(quán)分散、制度過多的缺陷。由于傳染病防控與藥品開發(fā)、國際貿(mào)易、食品安全等問題息息相關(guān)，因此越來越多的具有立法權(quán)威與相關(guān)授權(quán)的國際組織，開始參與全球公共衛(wèi)生立法，分享公共衛(wèi)生立法權(quán)。然而，這些政府間組織利用其職權(quán)各自制定的相關(guān)條例給傳染病控制形成了過多的制度，以至于已經(jīng)超出了許多國家參與或遵守這些組織或者條約的能力。而且這些國際組織通過沒有協(xié)調(diào)的立法活動(dòng)所制定的規(guī)則，難免會(huì)出現(xiàn)重疊或者沖突的情況，從而產(chǎn)生反作用或不一致的結(jié)果，也使各國無法根據(jù)條約采取適宜的措施，往往導(dǎo)致國家履行相互沖突的義務(wù)。國際公共衛(wèi)生立法分散化、效率低和不協(xié)調(diào)的弊端日漸顯露。

（四）多邊體制不夠完善

在控制傳染病跨境傳播的國際合作過程中，國際法將精力主要集中于各國政府身上，忽視了非政府組織（NGO）、跨國公司與私人部門等其他行為主體在全球公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域中的重要地位。事實(shí)上，一直以來，非政府組織都積極參與國際公共衛(wèi)生合作，主動(dòng)承擔(dān)防止病毒跨境傳播的艱巨任務(wù)。與國家政府部門、政府間國際組織相比而言，其在國際社會(huì)中所受到的牽絆制約較少。加之，其服務(wù)對(duì)象廣泛、資金來源獨(dú)立、專業(yè)人才眾多，這些優(yōu)點(diǎn)使其能夠在全球公共衛(wèi)生國際合作中發(fā)揮獨(dú)特且重要的作用。因此，面對(duì)傳染病這樣的非傳統(tǒng)安全因素，僅依靠各國政府間的協(xié)調(diào)配合是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，真正有效的傳染病控制不能忽視非政府主體的力量。

四、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件之國際法完善

（一）充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織的主導(dǎo)作用

世界衛(wèi)生組織擁有全球性的技術(shù)力量和專業(yè)的衛(wèi)生專家，其是世界上最大的國際衛(wèi)生組織，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中扮演著重要的角色。近些年來，國際社會(huì)在世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)下，多次順利解決了突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情危機(jī)。由此可見，在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件日益多發(fā)的今天，世界衛(wèi)生組織無疑是唯一能夠?qū)θ蚬残l(wèi)生治理起到協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用的國際衛(wèi)生組織。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視其在全球公共衛(wèi)生合作中的力量，堅(jiān)持在世界衛(wèi)生組織框架下加強(qiáng)傳染病防控國際合作。當(dāng)然充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，并不是說世界衛(wèi)生組織要獨(dú)管所有的公共衛(wèi)生事項(xiàng)，這是不可能的，也是沒有必要的。應(yīng)對(duì)復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有時(shí)候需要超越傳統(tǒng)的單一機(jī)構(gòu)和單一機(jī)制的方式，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注重整體的協(xié)調(diào)配合。

（二）維護(hù)國際法的效力

成員國能夠認(rèn)真遵守國際衛(wèi)生協(xié)議，積極履行國際公共衛(wèi)生條約義務(wù)，是有效解決傳染病控制之國際法效力問題的關(guān)鍵。國家通過國內(nèi)法確認(rèn)和細(xì)化國際協(xié)議的做法，便是自覺遵守國際條約、維護(hù)國際法效力最有力的印證。因此，要想使傳染病控制之國際法具有法律約束力，成員國必須加強(qiáng)其國內(nèi)法與國際衛(wèi)生協(xié)議的融合，并且以國際法為導(dǎo)向積極完善相關(guān)的國內(nèi)衛(wèi)生立法。面對(duì)全球突發(fā)公共事件危機(jī)，參加國際衛(wèi)生協(xié)議的相關(guān)成員國，都應(yīng)嚴(yán)格遵守條約的規(guī)定，組織公共衛(wèi)生方面的法律專家完善其本國相關(guān)的國內(nèi)法，使其能夠更好地與國際公共衛(wèi)生法規(guī)融合。以國內(nèi)法的完善支持國際法的發(fā)展，有利于與傳染病控制有關(guān)的國際法得到切實(shí)實(shí)施，促進(jìn)國家在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)上的國際合作。

（三）加強(qiáng)政府間的協(xié)同合作

積極參與全球公共衛(wèi)生合作、開展國際公共衛(wèi)生聯(lián)防聯(lián)控，是各國政府有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)的必然選擇。因此，必須注重協(xié)調(diào)政府間的伙伴關(guān)系，強(qiáng)化全球公共衛(wèi)生共識(shí)。要加強(qiáng)政府間在防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的協(xié)同合作，推動(dòng)區(qū)域性和全球性公共衛(wèi)生多邊合作機(jī)制的建立?？梢酝ㄟ^開展區(qū)域或者全球性的公共衛(wèi)生高級(jí)別會(huì)議，凝聚國家力量，在醫(yī)療、資金、人員、技術(shù)上達(dá)成廣泛的國際合作、阻止傳染病的跨境傳播。政府間國際組織在全球公共衛(wèi)生合作中占有舉足輕重的地位，相應(yīng)的由政府間組織協(xié)同形成的傳染病防控合作網(wǎng)絡(luò)，更會(huì)有助于突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)的解決。各政府組織之間要建立長期且穩(wěn)定的公共衛(wèi)生合作關(guān)系，分享傳染病救治經(jīng)驗(yàn)，攜手應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危機(jī)與挑戰(zhàn)。

（四）重視非政府組織和社會(huì)公眾的力量

應(yīng)對(duì)國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件是專業(yè)性非常強(qiáng)的公共衛(wèi)生問題，它需要有專業(yè)的醫(yī)生以及先進(jìn)的醫(yī)學(xué)科技作為支撐。非政府組織和社會(huì)公眾在傳染病監(jiān)測、疫苗研究、藥品和醫(yī)術(shù)援助等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，而且在疫情進(jìn)展情況通報(bào)、降低社會(huì)恐慌方面也發(fā)揮著重要的作用。由此可見，非政府組織和社會(huì)公眾在應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共事件問題上擔(dān)任著至關(guān)重要的角色，應(yīng)當(dāng)受到廣泛的支持并贏得國際社會(huì)普遍的尊重。因此，必須發(fā)揮非政府組織和社會(huì)公眾在全球公共衛(wèi)生合作上的突出優(yōu)勢，充分利用它們在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的作用。為此，國際法應(yīng)當(dāng)通過條文的形式給予非政府組織和社會(huì)公眾足夠的重視，為非政府組織和社會(huì)公眾有效應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生事件危機(jī)提供強(qiáng)有力的法律制度支持。

五、結(jié)語

應(yīng)對(duì)全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)，除需對(duì)醫(yī)學(xué)合作予重視外，還不能忽視對(duì)國際法的研究。雖然國際社會(huì)已建立了公共衛(wèi)生合作法律體系，但是該體系仍然存在一些問題，不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的威脅。因此，為發(fā)揮國際法在傳染病防控國際合作中的積極作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行國際衛(wèi)生法規(guī)體系進(jìn)行完善，促進(jìn)各國國內(nèi)法與傳染病防控國際條約的融合，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供良好的國際法基礎(chǔ)。

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