地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃編制的理論體系與技術(shù)路線

陳 剛，丁孝智

（肇慶學(xué)院 發(fā)展規(guī)劃處，廣東 肇慶 526061）

一、引言

建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)需要建立一個(gè)高等教育的新體系，對(duì)高校發(fā)展和規(guī)劃提出了新的要求。高等學(xué)校發(fā)展規(guī)劃是高校治理體系的重要組成部分，是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本遵循和重要保證。在我國(guó)高等教育未來(lái)五年發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，科學(xué)制定地方高校發(fā)展規(guī)劃具有重要戰(zhàn)略意義與指導(dǎo)意義。當(dāng)前，中央和各級(jí)部門對(duì)“十四五”規(guī)劃高度重視，習(xí)近平總書記親自參加“十四五”規(guī)劃編制座談會(huì)并發(fā)表重要講話。黨的十九屆五中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》[1]，對(duì)高等教育提出了新要求，教育部長(zhǎng)陳寶生在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神宣講會(huì)上的講話提出要高水平編制教育“十四五”規(guī)劃[2]。開(kāi)展好高等教育“十四五”發(fā)展規(guī)劃編制工作是有效的貫徹執(zhí)行好黨和國(guó)家的教育方針的基本要求，是指導(dǎo)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。地方高校作為高等教育體系的重要組成部分，是高等教育高質(zhì)量發(fā)展重要環(huán)節(jié)和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)力量。當(dāng)前，我國(guó)地方高校面臨辦學(xué)資源相對(duì)匱乏、未來(lái)招生壓力增大等一系列問(wèn)題，要破解地方高校發(fā)展困局，體現(xiàn)有別于中央高校的發(fā)展特色，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，高水平做好地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃尤為重要。

近20年來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于高校發(fā)展規(guī)劃的研究逐漸興起，高等教育管理研究的一個(gè)重要方向，主要集中在高校發(fā)展戰(zhàn)略、高校發(fā)展規(guī)劃編制的方法、高校發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施等領(lǐng)域。在高校發(fā)展戰(zhàn)略研究方面，別敦榮對(duì)我國(guó)高校發(fā)展模式進(jìn)行了分階段梳理，總結(jié)出了“無(wú)目標(biāo)”發(fā)展模式、“指令”發(fā)展模式、“模糊”發(fā)展模式、“紊亂”發(fā)展模式，并提出我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃中發(fā)展戰(zhàn)略制定的方法[3]。在高校發(fā)展規(guī)劃的分類研究方面，李威對(duì)我國(guó)重點(diǎn)高校發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職能、人員組成進(jìn)行調(diào)查研究[4]。在高校發(fā)展規(guī)劃的編制與實(shí)施方面，齊明明運(yùn)用案例研究方法，對(duì)我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)踐困境進(jìn)行了分析，并針對(duì)性的提出了對(duì)策建議[5]。陳廷柱將我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃分為三個(gè)階段，即創(chuàng)立階段、失序階段、轉(zhuǎn)型階段[6]。汪敏生認(rèn)為，我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃的編制缺乏動(dòng)力與科學(xué)性，規(guī)劃的實(shí)施缺乏必要的組織支持，沒(méi)有監(jiān)控機(jī)制，有待制度創(chuàng)新[7]。地方高校作為我國(guó)高等教育體系的重要組成部分，其發(fā)展越來(lái)越受到社會(huì)關(guān)注。近年來(lái)，關(guān)于地方高校發(fā)展規(guī)劃的研究不斷涌現(xiàn)，一些學(xué)者對(duì)我國(guó)地方高校發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，提出了地方高校發(fā)展規(guī)劃編制理論體系與編制方法[8]，也有人以案例形式探討了地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的理論方法等[9]。

現(xiàn)有研究成果對(duì)我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃編制的體系和方法進(jìn)行了研究，但關(guān)于地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的理論總結(jié)還不多，為數(shù)不多的研究側(cè)重于探討規(guī)劃編制實(shí)踐方法，對(duì)規(guī)劃的理論體系與技術(shù)路線研究還不夠深入。本文圍繞地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的理論體系和技術(shù)路線進(jìn)行梳理和分析，以期為地方高校編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃提供理論參考。

二、構(gòu)建地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃理論體系與技術(shù)路線的必要性

（一）有利于應(yīng)對(duì)“十四五”期間地方高校發(fā)展面臨的新形勢(shì)

“十四五”時(shí)期，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)正發(fā)生深刻變化，地方高校面臨著新的發(fā)展形勢(shì)。世界格局迎來(lái)百年未有之大變局：經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程進(jìn)一步加快，世界經(jīng)濟(jì)重心逐步多元化，國(guó)際政治多極化趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，全球治理體系更加公平合理；新技術(shù)革命正在興起，以人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、太空技術(shù)、生物技術(shù)、量子科技為代表的新科技革命正在全面醞釀；與此同時(shí)，全球發(fā)展的不確定性因素顯著增多，新冠疫情、中美貿(mào)易摩擦、單邊主義抬頭等持續(xù)發(fā)酵。從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)提出逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，地方高校發(fā)展需要適應(yīng)和主動(dòng)服務(wù)于這一新格局。從區(qū)域來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展等一系列區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略實(shí)施，對(duì)區(qū)域高等教育資源進(jìn)一步向優(yōu)勢(shì)區(qū)域匯聚，地方高校需要提前做好宏觀細(xì)密的規(guī)劃。此外，隨著我國(guó)國(guó)際辦學(xué)項(xiàng)目不斷增加，一些高水平民辦高校不斷涌現(xiàn)，高職院校辦學(xué)水平不斷提升，一定程度上形成多要素、多領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)格局，地方院校爭(zhēng)取辦學(xué)資源的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，如何在競(jìng)爭(zhēng)中謀先機(jī)、求發(fā)展，將是地方高校未來(lái)幾年必須面對(duì)的問(wèn)題。

（二）對(duì)科學(xué)編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃具有重要意義

學(xué)校要發(fā)展，規(guī)劃當(dāng)先行。規(guī)劃的編制水平直接影響到學(xué)校的發(fā)展水平，然而，大部分地方高校發(fā)展規(guī)劃缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，不注重基礎(chǔ)理論研究和技術(shù)方法的創(chuàng)新，規(guī)劃編制水平普遍不高，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是規(guī)劃編制框架體系不完善，由于長(zhǎng)期以來(lái)地方高校發(fā)展規(guī)劃沒(méi)有固定框架，體例各有不同，導(dǎo)致部分高校規(guī)劃內(nèi)容體系不完整，成果體系不完善，比如部分高校規(guī)劃缺乏資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和管理改革的內(nèi)容。資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)是規(guī)劃實(shí)施的資源保障，重大改革是規(guī)劃實(shí)施的制度保障[8]，這些內(nèi)容的缺失，自然會(huì)影響到規(guī)劃實(shí)施；二是規(guī)劃定位不夠準(zhǔn)確，在規(guī)劃編制中，學(xué)校發(fā)展定位問(wèn)題是重要的戰(zhàn)略性問(wèn)題，在規(guī)劃期內(nèi)對(duì)學(xué)校持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，從現(xiàn)有情況來(lái)看，部分地方高校發(fā)展仍處于戰(zhàn)略搖擺階段，缺乏科學(xué)專業(yè)的分析和全面深入的調(diào)研，學(xué)校發(fā)展定位全憑“拍腦袋”決定；三是規(guī)劃缺乏可操作性，規(guī)劃的生命力和影響力在于執(zhí)行，得不到執(zhí)行的規(guī)劃只是空話，要求規(guī)劃具有較強(qiáng)的可操作性?，F(xiàn)有地方高校發(fā)展規(guī)劃的可操作性和可執(zhí)行性仍然不強(qiáng)，在編制過(guò)程中沒(méi)有提出規(guī)劃實(shí)施的明確路徑，規(guī)劃的實(shí)施效果不佳[10]。

（三）是推動(dòng)地方高校高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

2021 年，全國(guó)教育工作會(huì)議提出，我國(guó)教育進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，要加快建設(shè)高質(zhì)量的教育體系，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)、加快高?？苿?chuàng)體系建設(shè)，高水平編制教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃，推動(dòng)教育評(píng)價(jià)落實(shí)落地[11]?！督逃扛叩冉逃?021 年工作要點(diǎn)》指出要立足教育高質(zhì)量發(fā)展體系，深入推進(jìn)“三個(gè)一流”、“四新”建設(shè)和“四個(gè)提升”，加快構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，深入推進(jìn)高等教育“質(zhì)量革命”[12]。中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，以評(píng)價(jià)變革推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展，著力扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向，堅(jiān)決克服唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾。一系列的政策出臺(tái)為我國(guó)高等教育高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。構(gòu)建高質(zhì)量的高等教育體系，地方高校必將扮演突出角色。地方高校是我國(guó)高校體系中規(guī)模最龐大的本科院校群體，根據(jù)教育部發(fā)布的2020年全國(guó)高等院校名單顯示，普通高等學(xué)校2740 所，含本科院校1258所、高職（?？疲┰盒?482 所，其中地方本科院校1148所，占普通高等學(xué)?？倲?shù)和本科院?？倲?shù)的比重分別為41.9%和91.3%[13]，是我國(guó)高等教育的主力軍，其發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)系到我國(guó)高等教育整體發(fā)展水平，需要加快推進(jìn)地方高校高質(zhì)量發(fā)展。因此，加強(qiáng)地方高校發(fā)展規(guī)劃編制理論的研究，科學(xué)引導(dǎo)地方高?！笆奈濉币?guī)劃編制，是推動(dòng)地方高校高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。

三、地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃編制的理論體系

構(gòu)建地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的理論體系，旨在科學(xué)布局地方高校教育資源，體現(xiàn)戰(zhàn)略性，突出特色性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，以提高地方高校發(fā)展規(guī)劃編制水平，強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威性，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，突出總體規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。地方高校發(fā)展規(guī)劃從屬于高等教育發(fā)展規(guī)劃，對(duì)其理論體系的探討屬于高等教育管理研究范疇，涉及到管理學(xué)、教育學(xué)等多個(gè)學(xué)科。在規(guī)劃編制實(shí)踐中，規(guī)劃編制人員對(duì)高校發(fā)展規(guī)劃編制理論體系掌握不夠深入，甚至有部分學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃編制中不會(huì)用到相關(guān)理論，過(guò)于重視編制的技術(shù)路線與方法，忽視規(guī)劃編制理論體系，容易導(dǎo)致規(guī)劃成果千篇一律，缺乏地方高校特色。因此，地方高校要結(jié)合地方發(fā)展需求，建立起區(qū)別于中央高校發(fā)展規(guī)劃編制的理論體系。

（一）規(guī)劃編制的理論基礎(chǔ)

1. 地方高校高質(zhì)量發(fā)展理論

我國(guó)正著力構(gòu)建高質(zhì)量的高等教育體系，地方高校面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展和提質(zhì)增效，推進(jìn)地方高校高質(zhì)量發(fā)展是大勢(shì)所趨?？茖W(xué)把握地方高校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵是構(gòu)建規(guī)劃編制理論體系的重要前提。地方高校的高質(zhì)量發(fā)展包括內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展等發(fā)展方式。衡量其“高質(zhì)量”發(fā)展的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在：“立德樹(shù)人”根本任務(wù)落實(shí)到位，“應(yīng)用導(dǎo)向”的辦學(xué)定位清晰明確；人才培養(yǎng)中心地位牢固確立，產(chǎn)教融合、校企合作深度推進(jìn)；應(yīng)用型人才培養(yǎng)成效顯著，服務(wù)地方發(fā)展能力充分體現(xiàn)[14]。基于地方高校高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，其戰(zhàn)略選擇與中央院校亦有區(qū)別，這對(duì)地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃的編制提出了新思路與新要求。

2. 高等教育體系相關(guān)理論

從高等教育體系層次來(lái)看，我國(guó)正著力構(gòu)建建設(shè)以形成“全球高等教育中心”為目的的“雙一流”高校體系；建設(shè)以形成“區(qū)域知識(shí)創(chuàng)新中心”為目的的地方高校體系；建設(shè)以實(shí)現(xiàn)“中國(guó)智造”為目的的高等職業(yè)教育體系。我國(guó)高等教育體系未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)是，從縱向來(lái)看，要協(xié)調(diào)好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的“雙一流”建設(shè)高校和服務(wù)區(qū)域發(fā)展的地方本科高校之間的關(guān)系，從橫向來(lái)看，要協(xié)調(diào)好普通高等教育體系與職業(yè)高等教育體系之間的關(guān)系[15]。

3. 戰(zhàn)略組織管理相關(guān)理論

高校發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃方法具有一致性，理論基礎(chǔ)來(lái)源于管理學(xué)相關(guān)理論基礎(chǔ)。戰(zhàn)略管理是管理者為制定組織的戰(zhàn)略而做的工作，它是一項(xiàng)重要的任務(wù)，涵蓋所有的基本管理職能——計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制[16]。戰(zhàn)略管理過(guò)程包括識(shí)別組織當(dāng)前的使命、目標(biāo)和戰(zhàn)略，外部環(huán)境分析，組織內(nèi)部分析，制定戰(zhàn)略，實(shí)施戰(zhàn)略，評(píng)估結(jié)果。SWOT分析、波士頓矩陣?yán)碚?、鉆石模型理論等常用于戰(zhàn)略管理和發(fā)展規(guī)劃編制實(shí)踐，可以有效指導(dǎo)地方高?！笆奈濉币?guī)劃編制。

4. 高校發(fā)展規(guī)劃相關(guān)理論

主要包括高校戰(zhàn)略制定、高校發(fā)展規(guī)劃編制、高校發(fā)展規(guī)劃實(shí)施三個(gè)部分。關(guān)于高校發(fā)展戰(zhàn)略制定方法，主要是基于高校發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)和未來(lái)，全面研究高校發(fā)展可能擁有的外部有利條件和不利因素，研究高校發(fā)展的新生長(zhǎng)點(diǎn)[3]。關(guān)于高校發(fā)展規(guī)劃的編制，有人將我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃分為三個(gè)階段：創(chuàng)立階段、失序階段、轉(zhuǎn)型階段[6]，其規(guī)劃編制由現(xiàn)狀分析、發(fā)展目標(biāo)與思路、主要任務(wù)和保障措施四部分構(gòu)成[8]；還有人提出了高校戰(zhàn)略規(guī)劃編制的技術(shù)、內(nèi)容、方法，提出了參與方法、公開(kāi)方法和信息方法[12]。關(guān)于高校發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，則主要包括開(kāi)環(huán)型和閉環(huán)型兩大規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法與模式[7]。

（二）規(guī)劃編制的理論體系

從上述分析可知，構(gòu)建地方高校發(fā)展規(guī)劃理論體系需要從地方高校實(shí)際出發(fā)，結(jié)合相關(guān)理論，解決地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展困境，加快構(gòu)建應(yīng)用型本科教育體系，補(bǔ)齊地方高校在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科技創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)、師資隊(duì)伍、國(guó)際合作等方面存在的短板，集中優(yōu)勢(shì)資源，走出一條地方高校高質(zhì)量發(fā)展道路。因此，地方高校發(fā)展規(guī)劃編制必須要轉(zhuǎn)變觀念，把握高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，確定發(fā)展戰(zhàn)略，制定發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計(jì)發(fā)展路徑，完善發(fā)展制度，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。

基于高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建地方高校發(fā)展規(guī)劃理論體系?？梢詫⒏哔|(zhì)量發(fā)展理論、高等教育、戰(zhàn)略管理等相關(guān)理論進(jìn)行整合，制定好地方高校“四級(jí)三類”規(guī)劃編制體系。（如圖1 所示），按照內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展四大理念，整合高等教育體系理論、戰(zhàn)略規(guī)劃理論等，圍繞教學(xué)管理、科研管理、人才引育、國(guó)際交流、服務(wù)保障、黨的建設(shè)六大主線和教育系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)四大系統(tǒng)以及“四級(jí)三類”規(guī)劃編制體系進(jìn)行統(tǒng)籌管理。地方高校發(fā)展規(guī)劃四級(jí)體系為：總體戰(zhàn)略規(guī)劃、五年發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、院系發(fā)展規(guī)劃?？傮w戰(zhàn)略規(guī)劃，一般是學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃期一般為10年，重點(diǎn)解決學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略定位與路徑，地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃也屬于總體戰(zhàn)略規(guī)劃范疇。本文主要探討的五年發(fā)展規(guī)劃是指根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃制定方法，對(duì)地方高校發(fā)展戰(zhàn)略、重大項(xiàng)目、資源布局等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃是指地方高校根據(jù)自身發(fā)展需要，按照五年規(guī)劃的總體要求和目標(biāo)，圍繞專業(yè)建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際合作與交流、校園文化建設(shè)等方面進(jìn)行編制。院系規(guī)劃是在學(xué)?？傮w規(guī)劃指導(dǎo)下，由各學(xué)院（系）制定的發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)學(xué)院（系）未來(lái)五年的發(fā)展。三類規(guī)劃涵蓋了總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、院系規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)不同類型規(guī)劃具有不同的層級(jí)、定位、內(nèi)容和職能?；诘胤桨l(fā)展規(guī)劃編制存在的問(wèn)題，需要在融合“四級(jí)三類”規(guī)劃編制體系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合研究，為制定面向地方高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃提供理論支撐。

圖1 地方高校發(fā)展規(guī)劃編制理論體系

兩大理論、四大理念、六大主線、四大系統(tǒng)以及“四級(jí)三類”規(guī)劃編制體系是一個(gè)緊密相關(guān)、相輔相成的整體系統(tǒng)。高校發(fā)展理論是地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的基礎(chǔ)理論與內(nèi)容來(lái)源，其理論基礎(chǔ)包括教育理論、學(xué)科組織、科研管理、戰(zhàn)略管理、黨建理論等，研究?jī)?nèi)容包括人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、高校治理、黨的建設(shè)等方面。高校規(guī)劃理論是地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的理論方法，其理論基礎(chǔ)包括評(píng)估理論、戰(zhàn)略分析理論、布局理論、系統(tǒng)科學(xué)、功能關(guān)系等，研究?jī)?nèi)容包括基礎(chǔ)分析、發(fā)展戰(zhàn)略、定位策略、任務(wù)舉措、規(guī)劃指標(biāo)等。高校發(fā)展理論是限定性理論，規(guī)劃理論是一般性理論，通過(guò)高校發(fā)展理論限定規(guī)劃的思維方式，通過(guò)一般規(guī)劃理論的實(shí)踐總結(jié)，構(gòu)建地方高校發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)理論體系，突出表現(xiàn)在規(guī)劃理念的差異性，圍繞地方高校高質(zhì)量發(fā)展形成內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新強(qiáng)校、持續(xù)發(fā)展等四大發(fā)展理念。落實(shí)四大發(fā)展理念，需要通過(guò)地方高等教育體系的六大主線具體執(zhí)行，即教學(xué)管理、科研管理、人才引育、國(guó)際交流、服務(wù)保障、黨的建設(shè)。六大主線為規(guī)劃編制的具體內(nèi)容，根據(jù)六大主線歸納形成四大系統(tǒng)，即教育系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)，根據(jù)四大系統(tǒng)的發(fā)展需要，面向地方高校發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)行融貫研究，構(gòu)建四級(jí)規(guī)劃編制體系，即以總體戰(zhàn)略規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃和院系發(fā)展規(guī)劃為支撐。

四、地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃的技術(shù)路線

“十四五”時(shí)期，要解決以往地方高校發(fā)展規(guī)劃存在的問(wèn)題，必須要在規(guī)劃編制技術(shù)路線上進(jìn)行創(chuàng)新。當(dāng)前，高校發(fā)展規(guī)劃越來(lái)越重視規(guī)劃技術(shù)手段的更新、規(guī)劃技術(shù)方法的革新。以往地方高校發(fā)展規(guī)劃編制手段和方法單一，現(xiàn)代信息技術(shù)、戰(zhàn)略管理方法運(yùn)用不夠，前期研究不夠深入，校內(nèi)外調(diào)研與征求意見(jiàn)不充分，這些都影響了規(guī)劃編制水平。此外，當(dāng)前更加注重編制實(shí)用性規(guī)劃，兼具指導(dǎo)性和可操作性，現(xiàn)有地方高校發(fā)展規(guī)劃在可操作性和可實(shí)施性方面還有欠缺。因此，創(chuàng)新地方高校發(fā)展規(guī)劃技術(shù)路線要從規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)路線兩方面著手。

（一）規(guī)劃編制的技術(shù)路線

構(gòu)建高效的地方高校發(fā)展規(guī)劃需要必要的技術(shù)路線支撐（如圖1 所示），地方高校發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)流程一般為：組建規(guī)劃團(tuán)隊(duì)-開(kāi)展前期研究-規(guī)劃前期調(diào)研-規(guī)劃文本編寫-規(guī)劃征求意見(jiàn)-規(guī)劃報(bào)批、公開(kāi)和執(zhí)行。在具體執(zhí)行過(guò)程中，要注意四個(gè)方面問(wèn)題：一是要加強(qiáng)規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)建設(shè)。打破單一部門編制規(guī)劃的模式，突破部門界限，在全校范圍內(nèi)組建專門的規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和規(guī)劃編制工作小組，同時(shí)成立校內(nèi)規(guī)劃編制專家委員會(huì)，注重對(duì)編制工作小組的理論與方法培訓(xùn)，提升規(guī)劃執(zhí)筆人的規(guī)劃編制理論和實(shí)踐水平。二是要提高規(guī)劃前期研究水平。針對(duì)學(xué)校上一輪規(guī)劃實(shí)施情況，圍繞戰(zhàn)略定位、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)、重大改革等方面的問(wèn)題，可以通過(guò)課題研究形式，面向校內(nèi)外進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，提升規(guī)劃前期研究成果水平，為規(guī)劃編制工作提供智力支持。三是要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃編制內(nèi)容體系。一般規(guī)劃編制內(nèi)容包括發(fā)展現(xiàn)狀、面臨形勢(shì)、研究思路與目標(biāo)、重點(diǎn)舉措和保障措施五個(gè)部分。針對(duì)不同時(shí)期、不同地方高校，規(guī)劃編制的內(nèi)容體系應(yīng)根據(jù)學(xué)校的具體情況有所變化，特別是圍繞學(xué)校發(fā)展的傳統(tǒng)特色、重大發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、適應(yīng)地方發(fā)展的特色需求等方面，可以加大篇幅，單獨(dú)成章。另外，規(guī)劃中相對(duì)具體的實(shí)施計(jì)劃可以以專欄形勢(shì)呈現(xiàn)或者歸納形成幾個(gè)重點(diǎn)工程，以《肇慶學(xué)院“十四五”事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為例，規(guī)劃在深入分析學(xué)?！笆濉睍r(shí)期發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校“十四五”發(fā)展思路和目標(biāo)，提出的“6大重點(diǎn)工程、9大重要舉措”，有效支撐了“十四五”期間學(xué)校的改革發(fā)展方向。四是要注重開(kāi)門編制規(guī)劃。規(guī)劃編制需要深入的調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)，切忌閉門造車。在規(guī)劃編制前期、中期、后期都要需要廣泛調(diào)研和征求意見(jiàn)。前期要深入重點(diǎn)部門搜集規(guī)劃資料，聽(tīng)取學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各部門和全校師生意見(jiàn)。中期要開(kāi)展規(guī)劃初步成果征求意見(jiàn)工作，針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，還要加強(qiáng)校內(nèi)外調(diào)研。后期要征求校內(nèi)外專家意見(jiàn)。只有公開(kāi)、透明的開(kāi)展規(guī)劃編制工作，充分吸收各方意見(jiàn)，才能保障規(guī)劃切合實(shí)際、符合需要、便于實(shí)施。五是要構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的規(guī)劃指標(biāo)體系。構(gòu)建剛性約束的目標(biāo)體系，地方高校發(fā)展不應(yīng)追求全方位的數(shù)量增長(zhǎng)，而應(yīng)聚焦高質(zhì)量發(fā)展，注重設(shè)置發(fā)展特色指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在應(yīng)用型人才培養(yǎng)、服務(wù)地方發(fā)展等方面設(shè)置特色剛性指標(biāo)。兼顧地方高校的全面發(fā)展，在特色發(fā)展指標(biāo)體系外，設(shè)置柔性規(guī)劃指標(biāo)，推動(dòng)地方高校加快發(fā)展步伐，補(bǔ)齊發(fā)展短板。

（二）規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)路線

設(shè)計(jì)科學(xué)的規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)路線有利于推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，主要從以下三個(gè)方面著手：

圖2 地方高校發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)路線圖

1. 建立與規(guī)劃實(shí)施相配套的制度體系

發(fā)展規(guī)劃是地方高校的頂層設(shè)計(jì)，具有較強(qiáng)的制度約束力，因此要樹(shù)立規(guī)劃一經(jīng)制定，就要嚴(yán)格執(zhí)行的權(quán)威理念。這需要建立與發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行相配套的制度體系：首先要建立與規(guī)劃相協(xié)調(diào)的資源分配制度，保障一切資源圍繞發(fā)展規(guī)劃來(lái)投入和分配；其次要建立規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督制度，完善臺(tái)賬制度、考核機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行的權(quán)威性，將執(zhí)行情況與各單位及其負(fù)責(zé)人的工作考核、績(jī)效分配、評(píng)優(yōu)評(píng)先直接掛鉤。

2. 開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)控

建立便于實(shí)施評(píng)估的閉環(huán)式規(guī)劃體系。閉環(huán)型的發(fā)展規(guī)劃便于規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過(guò)每年的指標(biāo)對(duì)比即可了解規(guī)劃具體的完成情況。當(dāng)前地方高校發(fā)展規(guī)劃普遍存在的問(wèn)題是缺乏明確的目標(biāo)體系，特別是一些量化指標(biāo)的缺失，不利于規(guī)劃的實(shí)施與評(píng)估，因此要推進(jìn)閉環(huán)式發(fā)展規(guī)劃的編制。推動(dòng)年度評(píng)估動(dòng)態(tài)監(jiān)控的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系，一般地方高校發(fā)展規(guī)劃在編制新一輪規(guī)劃時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)對(duì)上一輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，這種評(píng)估模式僅為新一輪規(guī)劃編制提供參考，忽視了規(guī)劃執(zhí)行的過(guò)程維護(hù)。開(kāi)展規(guī)劃中期評(píng)估與年度動(dòng)態(tài)維護(hù)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，并根據(jù)學(xué)校發(fā)展面臨的新形勢(shì)、出現(xiàn)的新情況，針對(duì)性的修訂規(guī)劃內(nèi)容，以更好的指導(dǎo)學(xué)校發(fā)展，具體流程見(jiàn)圖3。

圖3 地方高校發(fā)展規(guī)劃評(píng)估體系與動(dòng)態(tài)修訂技術(shù)流程

3. 要加強(qiáng)規(guī)劃與地方院校辦學(xué)資源的銜接

借鑒經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)[17]，加強(qiáng)地方高校與學(xué)校財(cái)政預(yù)算的銜接，將地方高校發(fā)展規(guī)劃納入到學(xué)校中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算內(nèi)容，并指導(dǎo)約束規(guī)劃期每個(gè)財(cái)年的財(cái)政預(yù)算。此外，相當(dāng)一部分地方院校承擔(dān)著“申碩改大”的任務(wù)，在教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、生師比、生均校園面積等方面要達(dá)標(biāo)，大部分地方院校都面臨提質(zhì)增效的迫切需要與辦學(xué)資源相對(duì)短缺的矛盾，學(xué)?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃一方面要充分與資源部門對(duì)接，摸清家底，系統(tǒng)規(guī)劃，讓現(xiàn)有資源發(fā)揮最大效益；另一方面要圍繞資源短缺的問(wèn)題，系統(tǒng)謀劃，提出相關(guān)具體解決方案，全面提升辦學(xué)資源保障。

五、結(jié)論

“十四五”發(fā)展規(guī)劃是地方高校治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，是推動(dòng)地方高校高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。本文在梳理了高校發(fā)展規(guī)劃的既有研究成果后，提出了基于高質(zhì)量發(fā)展的地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃的理論體系和技術(shù)路線。按照四大理念（內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展），整合高等教育體系理論、戰(zhàn)略規(guī)劃理論等，圍繞六大主線（教學(xué)管理、科研管理、人才引育、國(guó)際交流、服務(wù)保障、黨的建設(shè)），和四大系統(tǒng)（教育系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)），構(gòu)建了“四級(jí)三類”規(guī)劃編制體系。地方高校發(fā)展規(guī)劃四級(jí)體系包括總體戰(zhàn)略規(guī)劃、五年發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、院系發(fā)展規(guī)劃，三類規(guī)劃涵蓋了總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、院系規(guī)劃。地方高校發(fā)展規(guī)劃編制的技術(shù)路線包括規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)路線兩方面。規(guī)劃編制技術(shù)路線要聚焦規(guī)劃團(tuán)隊(duì)建設(shè)、規(guī)劃前期研究、創(chuàng)新規(guī)劃編制內(nèi)容體系、注重開(kāi)門編制規(guī)劃四個(gè)方面；規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)路線要注重建立與規(guī)劃實(shí)施相配套的制度體系、開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)控、加強(qiáng)規(guī)劃與辦學(xué)資源的銜接。通過(guò)構(gòu)建以上規(guī)劃編制理論體系與技術(shù)路線，以推動(dòng)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展落到實(shí)處，真正推動(dòng)地方高校走上高質(zhì)量發(fā)展道路。

地方高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃理論體系和技術(shù)路線都有待在實(shí)踐中進(jìn)一步完善和提高。新時(shí)期我國(guó)著力推動(dòng)建立高質(zhì)量發(fā)展的高等教育體系，對(duì)地方高校提出了新的要求，這些新變化必將繼續(xù)推動(dòng)地方高校規(guī)劃編制理論的創(chuàng)新和發(fā)展。