新形勢(shì)下大城市畜禽產(chǎn)品適度供給保障的思考

顏志輝，鄭懷國(guó)，王愛玲，秦曉婧，串麗敏，趙靜娟

（北京市農(nóng)林科學(xué)院數(shù)據(jù)科學(xué)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100097）

隨著我國(guó)居民飲食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化， 畜禽產(chǎn)品的消費(fèi)量持續(xù)增長(zhǎng)，肉、蛋、奶等畜禽產(chǎn)品供給保障成為關(guān)系民生的重要問題。 當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)使大城市畜牧業(yè)面臨新的發(fā)展形勢(shì)。 大城市在畜牧業(yè)調(diào)整過程中， 散亂差的落后產(chǎn)能不斷淘汰出局很好地改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，然而一些生產(chǎn)水平較高、具有一定規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)也受到擠壓則更多地表現(xiàn)出對(duì)畜禽產(chǎn)品供給保障的不利影響。 在此背景下大城市畜牧業(yè)應(yīng)如何兼顧生態(tài)與生產(chǎn)，在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)維持適度的畜禽產(chǎn)品應(yīng)急保障能力值得深入地探討。

當(dāng)前關(guān)于城市畜牧業(yè)的研究主要圍繞城市畜牧業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響， 畜禽養(yǎng)殖監(jiān)管困難、疫病防控風(fēng)險(xiǎn)等問題[1-3]，認(rèn)為城市郊區(qū)養(yǎng)殖布局應(yīng)考慮生態(tài)平衡，采用“多點(diǎn)式”生產(chǎn)工藝，充分利用天然防疫屏障[4]。 國(guó)外關(guān)于城市郊區(qū)畜牧業(yè)相關(guān)研究主要包括兩類， 一類是發(fā)達(dá)國(guó)家城市庭院養(yǎng)雞或者其他小型動(dòng)物的相關(guān)研究[5，6]，另一類集中在經(jīng)濟(jì)水平較低國(guó)家的城市農(nóng)民通過養(yǎng)殖業(yè)改善生活水平， 豐富食物結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究[7，8]，關(guān)于大城市郊區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的相關(guān)研究相對(duì)較少。 本文以畜牧業(yè)生產(chǎn)條件類似的北京、天津和上海三個(gè)直轄市為例，從主要畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)情況出發(fā)， 分析其畜禽產(chǎn)品滿足居民消費(fèi)情況， 養(yǎng)殖規(guī)模與土地承載的適宜性及畜牧業(yè)相關(guān)政策。 在此基礎(chǔ)上，總結(jié)國(guó)外大城市在畜牧發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)， 為大城市畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 新形勢(shì)下大城市畜牧生產(chǎn)情況

大城市畜牧業(yè)經(jīng)過近年來的結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要畜禽產(chǎn)品產(chǎn)量均出現(xiàn)了大幅度下降。 北京通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大幅壓縮畜牧業(yè)規(guī)模， 鼓勵(lì)畜禽養(yǎng)殖企業(yè)異地建場(chǎng)， 打造環(huán)京農(nóng)產(chǎn)品物流圈來保障城市的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)； 上海的畜禽產(chǎn)品供應(yīng)基本上不依靠當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)， 而是通過在周邊省份租用養(yǎng)殖基地來實(shí)現(xiàn)畜禽產(chǎn)品的供給保障。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018 年，北京、天津和上海主要畜禽產(chǎn)品中肉類分別為13.5 萬噸、21.2 萬噸和11.3 萬噸， 禽蛋產(chǎn)量分別為11.2 萬噸、19.4萬噸和3.2 萬噸，牛奶產(chǎn)量分別為31.1 萬噸、48萬噸和33.4 萬噸，較上年度均有不同程度下降。分析近十年來京津滬主要畜禽產(chǎn)品產(chǎn)量的變化， 可以發(fā)現(xiàn)三地在不同畜禽產(chǎn)品產(chǎn)量變化趨勢(shì)上存在差異。 在肉類生產(chǎn)方面，北京和上海在肉類產(chǎn)量均呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，其中北京下降幅度大于上海， 天津則 在 2016年之前肉類產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定，之后出現(xiàn)了下降趨勢(shì)。 三地豬肉產(chǎn)量變化趨勢(shì)總體與肉類保持一致， 北京的豬肉產(chǎn)量變化在2014 年之前較為平穩(wěn)，之后出現(xiàn)緩慢下降，下降幅度小于肉類的下降幅度。 在禽蛋生產(chǎn)方面， 北京在2013～2014 年經(jīng)歷了產(chǎn)量的增長(zhǎng)，2015 年后呈下降趨勢(shì)，天津禽蛋產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定，上海一直呈現(xiàn)緩慢降低的趨勢(shì)。 在牛奶生產(chǎn)方面， 北京牛奶產(chǎn)量在2012 年前保持穩(wěn)定，之后呈下降趨勢(shì)；天津則在2016 年之前保持穩(wěn)定，之后出現(xiàn)了下降趨勢(shì)；上海牛奶產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定， 在2017 年和2018 年牛奶產(chǎn)量出現(xiàn)了小幅上漲（詳見圖1）[9]。

圖1 京津滬三地主要畜禽產(chǎn)品產(chǎn)量變化（2009～2018）

2 畜禽產(chǎn)品滿足居民消費(fèi)情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年北京、 天津和上海三地的人口分別為2154 萬人和1560 萬人和2424 萬人，依據(jù)主要畜禽產(chǎn)品人均消費(fèi)情況，可以得出京津滬三地的肉類消費(fèi)分別為55.9 萬噸、41.9萬噸和76.4 萬噸， 其中豬肉分別為35 萬噸、26.2 萬噸和54.6 萬噸。 京津滬的蛋類消費(fèi)分別為31.4 萬噸、27.6 萬噸和29 萬噸， 牛奶消費(fèi)分別為56.1 萬噸、29.1 萬噸和50 萬噸。 結(jié)合前述主要畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)情況，京津滬三地肉類自給率分別為31.3%、80.8%和17.7%，其中豬肉自給率分別為38.6%、81.0%和20.7%；蛋類自給率分別為35.7%、70.2%和11.0%； 牛奶自給率分別為55.5%、165.0%和66.7%。天津主要畜禽產(chǎn)品的自給水平較高，尤其是牛奶更是供過于求，而京滬的畜禽產(chǎn)品自給水平相對(duì)較低。

3 養(yǎng)殖規(guī)模適度性分析

表1 京津滬三地居民畜禽產(chǎn)品消費(fèi)情況（2018）

判斷一個(gè)區(qū)域是否應(yīng)該發(fā)展畜牧業(yè)的一個(gè)科學(xué)依據(jù)是該區(qū)域是否有畜禽產(chǎn)品的保障的需求、 是否有足夠量的土地消納畜牧業(yè)產(chǎn)生的糞污，大城市雖有其獨(dú)特性也符合這一原則。 從滿足市民的畜禽產(chǎn)品需求方面看， 大城市人口集中，飲食習(xí)慣和消費(fèi)能力決定了畜禽產(chǎn)品需求旺盛，通常畜禽產(chǎn)品都可以通過外地調(diào)運(yùn)得到有效地保障，然而在遭遇疫情、交通受阻等突發(fā)情況下，大城市保留適度的畜禽產(chǎn)品應(yīng)急保障能力就顯得尤其重要。 從土地消納畜禽糞污的角度看，北京、天津和上海主要農(nóng)作物及果園播種面積分別為150.2 千公頃、457.9 千公頃和296.9 千公頃，具備一定畜禽糞污消納基礎(chǔ)，這是其畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和限制條件。

京津滬畜牧業(yè)可承載規(guī)模依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《畜禽糞污土地承載力測(cè)算技術(shù)指南》，以豬當(dāng)量作為衡量畜禽氮磷排放的度量單位，1 頭豬為1個(gè)豬當(dāng)量，其他畜禽以存欄量折算按照相應(yīng)參數(shù)換算成豬當(dāng)量進(jìn)行計(jì)算。 農(nóng)作物氮、磷需要量依據(jù)農(nóng)作物產(chǎn)量和單位產(chǎn)量養(yǎng)分需求量計(jì)算。農(nóng)作物糞肥氮磷需要量依據(jù)農(nóng)作物氮磷需要量、施肥供給養(yǎng)分占比、糞肥占施肥比例和糞肥的當(dāng)季利用效率測(cè)算，其中施肥供給養(yǎng)分占比取45%，糞肥占施肥比例取50%， 糞肥的氮素當(dāng)季利用率取25%，糞肥中磷的當(dāng)季利用率取30%。 單位豬當(dāng)量氮養(yǎng)分供給量為7.0 千克，磷養(yǎng)分供給量為1.2 千克。測(cè)算結(jié)果表明京津滬三地當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖規(guī)模均已低于土地的承載力， 基于氮素的可承載規(guī)模均低于基于磷的可承載規(guī)模，（詳見表2）。 京津滬三地畜禽養(yǎng)殖規(guī)模占基于氮素可承載規(guī)模的比例分別為85.8%、50.3%和35.1%。北京可承載規(guī)模較低， 主要的原因是近年來實(shí)施的 “平原造林”導(dǎo)致的農(nóng)作物播種面積大幅降低，本研究主要基于農(nóng)作物產(chǎn)量進(jìn)行測(cè)算， 未涉及人工造林的承載力。

表2 京津滬三地畜牧業(yè)承載情況（2018）

4 畜牧業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境

大城市在畜牧業(yè)發(fā)展的政策從最初的鼓勵(lì)發(fā)展到禁限養(yǎng)，再到鼓勵(lì)生豬復(fù)養(yǎng)，缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性。 十三五期間，京津滬均制定了畜禽養(yǎng)殖退養(yǎng)計(jì)劃。 為了提升豬肉的供給保障能力，大城市畜牧業(yè)政策也進(jìn)行了調(diào)整，但出臺(tái)的相關(guān)政策措施僅限于生豬方面，如天津規(guī)范畜禽禁限養(yǎng)管理，取消超出法律法規(guī)的禁養(yǎng)規(guī)定和超劃的禁養(yǎng)區(qū)，生豬養(yǎng)殖用地作為設(shè)施農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，取消附屬設(shè)施用地規(guī)模15 畝上限規(guī)定[10]。 上海結(jié)合主要畜產(chǎn)品最低保有量和永久基本農(nóng)田，根據(jù)生態(tài)承載能力確定本市實(shí)際養(yǎng)殖量，推進(jìn)畜禽不規(guī)范養(yǎng)殖整治工作開展畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)排摸調(diào)整工作，調(diào)減禁養(yǎng)區(qū)面積1206 平方公里[11]。 北京相關(guān)的區(qū)縣也調(diào)整了禁養(yǎng)區(qū)域， 啟動(dòng)了一批規(guī)模化豬場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目。 京津滬出臺(tái)的相關(guān)鼓勵(lì)措施目前大多限于生豬方面，然而除了豬肉，市民對(duì)奶、蛋等畜禽產(chǎn)品也有很強(qiáng)的需求，這也為后續(xù)大城市進(jìn)一步完善畜牧業(yè)發(fā)展政策的提供了空間。

5 國(guó)外大城市畜牧業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

5.1 通過立法規(guī)范畜牧業(yè)發(fā)展

都市農(nóng)業(yè)法令使都市農(nóng)業(yè)合法化， 城市農(nóng)業(yè)條例是一種改變分區(qū)法規(guī)的通用機(jī)制，允許以前被禁止使用土地的農(nóng)業(yè)發(fā)展， 涵蓋了農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)、牲畜飼養(yǎng)或銷售。 城市農(nóng)業(yè)條例定義了不同類型的城市農(nóng)業(yè)，確定其區(qū)域范圍，并將農(nóng)場(chǎng)規(guī)模和活動(dòng)限制在官方和社區(qū)認(rèn)可的合理范圍[12]。西雅圖早在1994 年就通過了第一個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，2010 年對(duì)城市分區(qū)法規(guī)的修訂明確了城市農(nóng)業(yè)的土地使用要求和限制，允許市民飼養(yǎng)牛、羊、馬、雞等，不過限定每英畝1 只的要求，不允許養(yǎng)豬。西雅圖的都市農(nóng)業(yè)條例中還有一條重要規(guī)定，適用于所有農(nóng)業(yè)類型，即任何情況下都市農(nóng)場(chǎng)在200 英尺外散發(fā)的氣味不能超出正常人所忍受的范圍，否則將受罰。 芝加哥是美國(guó)唯一的從未明確禁止飼養(yǎng)畜禽的城市，其后院養(yǎng)雞和羊的歷史悠久。芝加哥都市區(qū)綜合規(guī)劃鼓勵(lì)將未充分利用的地塊、空間、屋頂轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用途，在這一原則指導(dǎo)下，芝加哥在新修訂的城市分區(qū)代碼中去除了一些開展都市農(nóng)業(yè)的障礙，如為客戶提供多少停車位和柵欄的類型和景觀等。波士頓通過2013 年的《城市農(nóng)業(yè)區(qū)劃修正案》打開了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的大門，還推出了一本對(duì)農(nóng)民友好的指南， 用通俗易懂的圖片解釋這些規(guī)則，比如需要多少平方英尺的土地才能養(yǎng)雞，用地圖形式顯示哪些地區(qū)允許養(yǎng)雞，并指出了在開始之前需要準(zhǔn)備什么等。通過向需要遵守城市農(nóng)業(yè)法規(guī)的人傳播城市農(nóng)業(yè)法規(guī)有助于確保未來的農(nóng)民不違反該法規(guī)[13]。

5.2 畜禽糞污資源化利用

在畜禽糞污處理方面， 荷蘭通過精細(xì)化管理全程管控，覆蓋了畜禽生產(chǎn)、糞污處理、還田施肥等各個(gè)環(huán)節(jié)，減少畜禽養(yǎng)殖和糞污處理環(huán)節(jié)污染物的排放，控制糞污還田利用過程中養(yǎng)分的流失。 堅(jiān)持“以地定畜、種養(yǎng)結(jié)合”的理念和糞污養(yǎng)分循環(huán)綜合利用理念，通過工程技術(shù)手段減少畜禽舍、糞污儲(chǔ)存溫室氣體排放，利用沼氣發(fā)電、沼液微生物生物質(zhì)提取技術(shù)、干糞生物制肥技術(shù)等最大程度實(shí)現(xiàn)廢棄物綜合利用，還通過精細(xì)管理與全程管控提高飼養(yǎng)效率，從源頭上控制養(yǎng)殖污染物產(chǎn)生量[14]。 美國(guó)切薩皮克灣流域糞污處理措施方面涉及干濕分離、化學(xué)處理、堆肥及蚯蚓堆肥等，提出畜禽糞污從畜禽場(chǎng)到農(nóng)田進(jìn)行系統(tǒng)化處理和管理，并充分發(fā)揮市場(chǎng)配置的優(yōu)勢(shì)，將某些地區(qū)富余糞污輸送到有需求且短缺的地區(qū)[15]。

5.3 食物本地化，減少排放

英國(guó)皇家特許測(cè)量師學(xué)會(huì)的《城市周邊食品生產(chǎn)戰(zhàn)略管理的規(guī)劃工具》報(bào)告指出，由于本地生產(chǎn)的食品運(yùn)輸距離更短、 儲(chǔ)存時(shí)間更短，因此與異地長(zhǎng)途運(yùn)輸?shù)氖称废啾龋镜厣a(chǎn)的食品產(chǎn)生的食品垃圾更少，從而減少了排放和廢物的產(chǎn)生，郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還可提高糧食安全，通過縮短運(yùn)輸路線減少可能受到的破壞的影響，以及緩解未來石油價(jià)格沖擊可能導(dǎo)致的進(jìn)口食品價(jià)格上漲的影響[16]。

5.4 城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng)

城市郊區(qū)農(nóng)場(chǎng)由于生產(chǎn)成本較高， 單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在經(jīng)營(yíng)困難的問題，農(nóng)場(chǎng)通常結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開展一些其他活動(dòng)包括農(nóng)家樂（自選、品嘗、農(nóng)場(chǎng)旅游）、農(nóng)民培訓(xùn)、消費(fèi)者研討會(huì)（烹飪示范、健康和營(yíng)養(yǎng)教育）、婚禮、生日以及企業(yè)團(tuán)建等活動(dòng)盈利[12]。多樣化經(jīng)營(yíng)形式適用于各類城市郊區(qū)小規(guī)模農(nóng)（牧）場(chǎng)。

6 對(duì)策建議

從土地資源的節(jié)約和高效利用的角度出發(fā)，我們?nèi)孕璩浞掷么蟪鞘薪紖^(qū)的土地維持適度的畜禽產(chǎn)品應(yīng)急保障能力。 因而大城市畜牧業(yè)可借鑒國(guó)外城市農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，選擇性地發(fā)展資源消耗相對(duì)較低的畜種，在一定程度滿足市民畜禽產(chǎn)品的需求。 具體提出以下幾個(gè)方面建議：

6.1 權(quán)衡畜禽產(chǎn)品供給保障與土地承載力確定適宜養(yǎng)殖規(guī)模

大城市在制定畜牧業(yè)發(fā)展政策， 確定指導(dǎo)性畜禽養(yǎng)殖規(guī)模時(shí)應(yīng)兼顧保障市民的畜禽產(chǎn)品需求和土地可承載能力，從而保障大城市畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

6.2 以立法形式制定大城市畜牧發(fā)展原則

大城市畜牧業(yè)發(fā)展政策的不穩(wěn)定對(duì)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生極為不利的影響，大城市應(yīng)根據(jù)城市定位和發(fā)展特點(diǎn)，通過立法的形式確定畜牧業(yè)發(fā)展原則，使畜禽養(yǎng)殖企業(yè)明確可否發(fā)展、如何發(fā)展，做到有法可依。

6.3 鼓勵(lì)養(yǎng)殖節(jié)糧節(jié)水畜種

大城市郊區(qū)由于土地空間、 水電資源等都比較緊張，在畜禽種類的選擇上，應(yīng)考慮以土地空間要求低，節(jié)糧節(jié)水的畜種為主，限制耗水量較大的畜禽養(yǎng)殖，從而以更低的投入獲得更多的畜禽產(chǎn)品。

6.4 畜牧業(yè)布局上避免產(chǎn)、加、銷割裂

從畜禽產(chǎn)品供給保障尤其是應(yīng)急保障的角度出發(fā)，大城市畜禽產(chǎn)品供給保障應(yīng)與周邊區(qū)域協(xié)同布局，利用周邊區(qū)域土地資源為大城市畜禽產(chǎn)品需求提供保障。 另外，在畜牧產(chǎn)業(yè)鏈布局上應(yīng)統(tǒng)籌兼顧畜牧業(yè)生產(chǎn)、 加工和銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)，避免產(chǎn)、加、銷的割裂。