“十四五”時期加強國有企業(yè)內部審計的導向與路徑①

曲 妍，熊 靜，陳 亮

（中交投資有限公司，北京 100088）

引言

內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動[1]。國有企業(yè)是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，在社會主義基本經濟制度和國民經濟中具有重要的地位和作用，國有企業(yè)內部審計是憲法及審計法等法律法規(guī)賦予審計機關的法定職責，是深化國有企業(yè)改革中強治理、反腐敗、控風險、防流失的重要監(jiān)督力量之一，其審計內容主要包括遵守國家法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家重大政策措施情況，投資、運營和監(jiān)管國有資本情況，貫徹落實“三重一大”決策制度情況，公司法人治理及內部控制情況等方面[2]。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，統(tǒng)籌整合審計資源，加強內部審計工作，充分發(fā)揮內部審計作用。國有企業(yè)審計堅決貫徹落實黨中央、國務院要求，以維護國有資產安全，促進國有企業(yè)科學發(fā)展為目標，不斷加強對國有企業(yè)資金、權力和責任的審計，通過對國有企業(yè)貫徹落實國家重大政策措施情況的審計，促進政令暢通；通過揭示和反映國有經濟運行中的風險隱患，維護國有資產安全；通過從體制機制制度層面揭示問題、分析原因和提出建議，促進深化改革；通過加強對國有資產運營相關權力和責任的監(jiān)督和制約，促進健全權力制約和監(jiān)督機制；通過全面監(jiān)督國有企業(yè)財務收支的真實、合法和效益，促進企業(yè)經營管理制度建設；通過揭露重大違紀違法違規(guī)問題，促進廉政建設[2]。

2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》[3]，對“國有企業(yè)審計”作專章部署，部署“以推動深化國資國企改革、加快國有經濟布局優(yōu)化和結構調整、健全管資本為主的國有資產監(jiān)管體制為目標，加強對國有及國有資本占控股或主導地位的國有企業(yè)以及國有資本監(jiān)管部門的審計”，對“十四五”時期國有企業(yè)內部審計工作提出了總體要求，有必要結合“十四五”時期面臨的新的復雜形勢，梳理未來工作中應該把握的基本導向，提出加強國有企業(yè)內審工作的關鍵路徑，切實發(fā)揮好內部審計在國有企業(yè)改革和做優(yōu)做大做強中的重要作用。

一、內部審計工作面臨新形勢新要求

黨的十九大作出改革審計管理體制的決定，黨的十九屆三中全會決定組建中央審計委員會，要求構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，加強國有企業(yè)內部審計工作，在國家審計體系布局中具有重要地位，“十四五”時期我國進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發(fā)展階段，國有企業(yè)內部審計工作面臨著新的形勢和要求[4]。

（一）要求提高站位，健全完善內部審計制度。制約國有企業(yè)內部審計工作的瓶頸突出表現在體制機制仍不完善，要充分認識加強內部審計工作對統(tǒng)籌審計資源、發(fā)揮監(jiān)督效能、優(yōu)化內部管理的重要意義，完善內部審計工作制度，加強企業(yè)黨組織對內部審計工作的領導，明確工作的領導體制、職責權限、人員配備、質量控制、經費保障、審計結果運用和責任追究等程序和要求；優(yōu)化內部審計工作機制，包括經常性審計機制、審計監(jiān)督機制、多部門協(xié)同機制、審計結果公告機制等。

（二）要求統(tǒng)籌謀劃，突出內部審計工作重點。我國進入新發(fā)展階段，全社會主要矛盾發(fā)生變化，對內部審計工作重點的把握提出新的要求。要牢牢把握對國有企業(yè)、國有資本和國有企業(yè)領導人員履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的總要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，在國有企業(yè)資產負債損益方面，重點關注國有企業(yè)重大投資項目、資產處置以及風險防控等情況；在國有企業(yè)改革方面，重點關注混合所有制改革和自然壟斷行業(yè)改革、國有企業(yè)科研投入和核心技術創(chuàng)新攻關等情況；在國有資本保值增值方面，重點關注國有資本投資運營情況、預算執(zhí)行績效、國有資本運作規(guī)范和運行效率情況；在境外投資和境外國有資產審計方面，重點關注其安全、規(guī)范、高效運營情況，及其抗風險能力。

（三）要求以審促改，加強內部審計結果運用。內部審計始終是手段，目的是充分運用審計結果和審計發(fā)現，強化內部審計在規(guī)范管理、防范風險、提質增效等方面的積極作用，促進國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，提升國有經濟的核心競爭力。要堅持問題導向，創(chuàng)新方式方法，進一步健全審計發(fā)現問題整改機制，明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人，對發(fā)現的典型性、普遍性、傾向性問題，應進行溯源和質因分析，探究出現問題的根源和深層次原因，針對性的制定解決方案，進而建立健全內部控制措施，完善相關制度。要加強與國資監(jiān)管、紀檢、監(jiān)察、巡視、組織、公安等相關部門的協(xié)作配合，建立信息通報、結果共用、線索協(xié)查、問責落實等協(xié)同工作機制。

二、內部審計工作把握的基本導向

“十四五”時期，做好國有企業(yè)內部審計工作，要堅持有利于國有資產保值增值、有利于提高國有經濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方針，貫徹落實對國有企業(yè)、國有資本和國有企業(yè)領導人員履行經濟責任情況實現審計全覆蓋的要求，創(chuàng)新內審工作理念，完善內審體制機制，改進內審方式方法，促進黨和國家方針政策、重大決策部署在國有企業(yè)貫徹執(zhí)行，推動國有企業(yè)做強做優(yōu)做大。具體來講，“十四五”時期，國有企業(yè)內審工作要突出“三大思維”導向，如圖1所示。

圖1 “十四五”時期加強國有企業(yè)內部審計的基本導向

——突出系統(tǒng)思維導向。系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想和工作方法，也是“十四五”時期我國經濟社會發(fā)展必須遵循的5個原則之一[5]。任何事物都具有鮮明的整體性、關聯性、層次結構性、動態(tài)平衡性、開放性和時序性特征，必須放在整體去思考。進入新發(fā)展階段，內部審計工作要更加自覺堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義立場，全面而不是片面、整體而不是零散、聯系而不是孤立地揭示問題、分析問題和推動解決問題。要統(tǒng)籌審計計劃、組織實施、復核審理、督促整改的內審工作流程協(xié)調發(fā)展；要加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，構建完成覆蓋全國、上下貫通、執(zhí)行有力的內審組織體系；要加強審計工作的統(tǒng)籌謀劃，加強與紀檢、監(jiān)察等工作的一體協(xié)同，強化審計工作的前瞻性、整體性和協(xié)同性。

——突出精準思維導向。本質是要求對具體問題進行具體分析，提出具體解決方案?，F實矛盾都是由一系列具體問題累積起來的，化解矛盾必須依靠精準思維，從一個個具體問題入手，憑借具體而準確的對策，精準到位地解決問題，積小勝為大勝[6]。要聚焦主責主業(yè)，嚴守資金安全和風險底線，提出國有企業(yè)、國有資本、境外投資以及國有企業(yè)領導人員履行經濟責任情況的審計重點；要加強審計信息化建設，堅持科技強審，增強大數據審計能力，利用信息化手段提升審計發(fā)現精準化能力，積極探索聯網審計和實時在線監(jiān)督；要做好專項審計規(guī)劃計劃，對關系經濟社會發(fā)展的涉企重點事項或熱點難點問題，以及重大財務異常、重大資產損失等影響企業(yè)發(fā)展的突出問題，適時開展專項審計。

——突出法治思維導向。在市場經濟條件下，人們的思想觀念多元多樣多變，各種利益分歧、矛盾沖突相互交織，只有法治才能有效整合各種張力、化解各種沖突，為社會和諧穩(wěn)定奠定根基。國有企業(yè)內部審計的宗旨在于深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，必須提高運用法治思維和法治方式能力，堅持依法審計，推動完善良好法治環(huán)境。要做到法定職責必須為、法無授權不可為，依照法定職責、權限和程序行使審計監(jiān)督權[3]；要持續(xù)完善內部審計工作體制和運行機制，不斷提升審計管理的制度化、規(guī)范化、信息化水平；要全面辯證地看待審計發(fā)現的問題，按照“三個區(qū)分開來”[7]要求，客觀審慎作出評價和結論。

三、加強內部審計工作的實現路徑

（一）堅持系統(tǒng)思維，強化內部審計統(tǒng)籌協(xié)同。

加強黨對內部審計工作的領導。全面落實黨中央對審計工作集中統(tǒng)一領導的各項要求，堅持和完善黨領導審計工作的制度機制，堅持和完善中國特色社會主義審計制度，充分發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，促進黨和國家方針政策、重大決策部署在國有企業(yè)貫徹執(zhí)行。更好發(fā)揮審計工作對經濟活動的審查和監(jiān)督作用，推進國有企業(yè)總審計師制度建設，完善經常性審計決策機制，推動建立公司黨委會或總經理辦公會審議機制，將審計發(fā)現問題及相應建議提交決策層審議，充分征詢各相關部門的研究落實意見，達到通報情況、反映問題、集思廣益的作用，加快推動審計所發(fā)現問題的整改落實。

推進大數據等先進審計技術方法應用。加強審計信息化建設，推動國有企業(yè)信息動態(tài)管理，積極推廣大數據審計工作模式等先進審計技術方法，綜合運用現場審計和非現場審計方式，靈活應用在線采集、遠程采集、定期報送等方式，完善企業(yè)審計平臺數據庫，探索現場審計作業(yè)與后臺數據分析一體化的數字化審計方式。推動提高內部審計人員運用信息化技術查核問題、評價判斷和分析問題的能力，促進并提升內部審計工作效率和質量。

全面實施審計問題整改協(xié)同督導。為進一步細化審計問題督導責任主體，審計部門下達《審計意見》的同時，向相關督導部門及被審計單位印送《重要審計問題整改督導責任分解表》， 落實整改督導責任主體，明確督導負責人、督導部門、督導計劃完成日期，加大對問題整改進度和效果的督導力度。相關部門負責職責范圍內問題的協(xié)同督導，對整改情況同步跟進，切實推進解決重點、難點問題，全面提高審計整改效能。推動審計整改閉環(huán)管理，推行審計回訪機制，對整改工作進行再指導、再監(jiān)督，定期回訪重要單位，重點監(jiān)督整改不力的單位，跟進指導整改難度大的單位，遴選被審計單位進行“審計問題整改回頭看”檢查，進一步提升審計整改效能。

（二）堅持精準思維，突出內部審計分類指導。

堅持問題導向，突出審計重點。貫徹落實好《審計署關于加強內部審計工作業(yè)務指導和監(jiān)督的意見》，明晰企業(yè)、金融、行政事業(yè)和自然資源等4類國有資產的范圍、邊界、標準等，重點關注重大改革任務推進、重大政策落實、資金分配和使用、工程建設招投標和物資采購、土地流轉和開發(fā)利用、金融資源配置和金融創(chuàng)新、國有資本運營和國有資產處置、生態(tài)環(huán)境保護、民生保障和改善、國家經濟安全等重點領域，緊盯權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位，及時發(fā)現國有企業(yè)和國有資本管理運營中存在的突出矛盾、風險隱患和制度缺陷，積極提出解決重大問題和推動改革發(fā)展的建議。

依照項目屬性分類施策。有針對性地開展重點項目審計，結合不同項目的類型、特點，對照項目當前進展階段中面臨的突出問題，分別確定不同項目的審計側重點。例如：對處于運營期的項目公司視情況重點審查其運營資金管理的合法性、真實性及完整性；對處于建設期的項目公司視情況重點審查其建設開發(fā)節(jié)奏、營銷管理及收入成本確認情況；對實施工程總承包的項目公司視情況重點審查其工程管理、成本控制情況；對內部管理存在明顯薄弱環(huán)節(jié)的項目公司視情況重點開展內部控制審計，完善管理機制，查找管理漏洞；對新成立的項目公司，前移審計端口，視情況重點督導新公司建章立制。

深化經濟責任審計，促進國有資產保值增值。科學合理制定經濟責任審計年度計劃，將經濟責任審計與項目審計、績效審計、財務收支審計、內控審計等工作有機結合，制定配套的國有企業(yè)領導人員經濟責任審計實施辦法，對項目公司離任領導干部開展經濟責任審計，客觀評價被審計人員在公司轉型升級、重大經濟決策、經營業(yè)績、廉潔從業(yè)、守法守紀等方面的工作，特別關注黨的建設、管理能力、新業(yè)務領域拓展、改革創(chuàng)新等方面。

（三）堅持法治思維，保障內部審計權威高效。

推進審計流程標準化。遵循“審前、審中、審后”全流程標準化原則，審計前充分征求公司領導及相關部門關注重點及意見，結合項目實際制定專項審計方案，突出重點難點，對項目進行差異化審計；審計中切實執(zhí)行審計方案，對審計記錄、審計底稿、支撐材料嚴格把關，事后做好審計檔案的歸檔和管理；審計后開展審計報告會審工作，強化審計報告再復核、再把關，確保問題提到位、建議有高度、整改可操作，切實提高審計報告質量。

完善檢查事項清單化。全面梳理審計檢查事項及審計程序，完善檢查事項清單，優(yōu)化審計工作程序及方法，強化經濟效益、資金效能、風險成本管控等審計力度。夯實審計工作基礎，嚴格落實檢查事項清單，切實執(zhí)行審計程序，有效保障審計監(jiān)督質量。深化審計問題認定會商機制，加強與總部部門的溝通會商，實現聯審互動，對審計發(fā)現的復雜疑難問題予以會診，追根溯源，歸納總結共性問題，提出合理有效地解決方案和改進措施，穩(wěn)步提升公司管理水平。

提升內控管理規(guī)范化。內審部門協(xié)同戰(zhàn)略發(fā)展部門開展制度評估修訂工作，對國有企業(yè)現有制度體系實施完備性、系統(tǒng)性、適用性、操作性、約束性評價，消除制度間的不匹配和不相容，積極推進制度“立改廢”工作，不斷完善國有企業(yè)制度體系，建立健全長效機制，加強內控體系建設，提升國有企業(yè)治理能力和治理水平。

結論

國有企業(yè)內部審計是深化國有企業(yè)改革中強治理、反腐敗、控風險、防流失的重要監(jiān)督力量之一，加強國有企業(yè)內部審計工作，在國家審計體系布局中具有重要地位?！笆奈濉睍r期我國進入新發(fā)展階段，中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》就“國有企業(yè)審計”作專章部署，國有企業(yè)內部審計工作面臨新的形勢要求，體現在：提高站位、健全完善內部審計制度，統(tǒng)籌謀劃、突出內部審計工作重點，以審促改、加強內部審計結果運用。做好國有企業(yè)內部審計工作，要堅持有利于國有資產保值增值、有利于提高國有經濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方針，突出系統(tǒng)思維、精準思維、法治思維“三大思維”導向，通過強化內部審計統(tǒng)籌協(xié)同、突出內部審計分類指導、保障內部審計權威高效等手段，更好發(fā)揮內部審計在國有企業(yè)改革和做優(yōu)做大做強中的重要作用。