“撤縣設(shè)市”改革的困境及對(duì)策探討
——以湖北省荊州市為例

■任繼萬

（湖北大學(xué)湖北縣域治理研究院，湖北 武漢 430062）

改革開放四十多年來，我國不斷地對(duì)行政區(qū)劃格局與行政管轄方式進(jìn)行探索和優(yōu)化，并陸續(xù)出臺(tái)了“撤縣設(shè)市”等政策，使行政區(qū)劃與高速增長的經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程相匹配[1]?？h級(jí)市是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，“撤縣設(shè)市”改革是我國當(dāng)前推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要手段。20世紀(jì)80年代至90年代為我國第一輪“撤縣設(shè)市”時(shí)期[2]，在該時(shí)期，我國新設(shè)超過420個(gè)縣級(jí)市，“撤縣設(shè)市”改革迅速發(fā)展，但也出現(xiàn)了亂占耕地、權(quán)力尋租等問題，國務(wù)院不得不于1997年凍結(jié)了“撤縣設(shè)市”政策。二十多年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，并取得了重大進(jìn)展，但城市數(shù)量卻增長緩慢，甚至下降。據(jù)1997—2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國城市個(gè)數(shù)從668個(gè)減為660個(gè)，同時(shí)一些城市的“城市病”日益凸顯、中小城市發(fā)展緩慢[3]，這些問題與“撤縣設(shè)市”改革的中止密切相關(guān)。2017年的政府工作報(bào)告中提出“推動(dòng)一大批具備條件的縣和鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市的輻射和帶動(dòng)作用”，同年，湖南省寧鄉(xiāng)市、浙江省玉環(huán)市和陜西省神木市成功獲批，這表明了“撤縣設(shè)市”改革的重啟。當(dāng)前，各省市都在積極申請(qǐng)“撤縣設(shè)市”，據(jù)各政府網(wǎng)站和工作報(bào)告，擬“撤縣設(shè)市”的縣在全國范圍內(nèi)多達(dá)上百個(gè)。然而，不容忽視的是，撤縣設(shè)市改革仍然存在一些困境，如何破解這些困境，使“撤縣設(shè)市”改革能平穩(wěn)有效地推行，是本文要研究的核心問題，通過對(duì)荊州市“撤縣設(shè)市”改革以來的發(fā)展情況和現(xiàn)有困境進(jìn)行研究，以期為新一輪的“撤縣設(shè)市”改革提供有益借鑒。

一、荊州市“撤縣設(shè)市”改革的績效分析

荊州市現(xiàn)轄4個(gè)縣級(jí)市和2個(gè)縣，其中石首市于1986年5月、洪湖市于1987年7月、松滋市于1996年5月、監(jiān)利市于2020年6月獲得國務(wù)院民政部“撤縣設(shè)市”批復(fù)。監(jiān)利市、石首市、洪湖市和松滋市同屬于荊州市代管且同處于江漢平原，在區(qū)域位置、歷史沿革、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)文化等方面差異不大，因而具有較強(qiáng)的橫向可比性，并可對(duì)其作相應(yīng)的績效分析。

（一）指標(biāo)體系的選取

在綜合發(fā)展指標(biāo)評(píng)價(jià)方面，一些較為成熟的地方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)威學(xué)者的研究也為我們提供了有益借鑒。例如，2007年浙江省為對(duì)全省61個(gè)縣級(jí)行政單位進(jìn)行評(píng)估而設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。倪星教授從投入-管理-產(chǎn)出（結(jié)果）的框架出發(fā)，設(shè)計(jì)了一套全新的地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系[4]。

綜合以上指標(biāo)體系，本文構(gòu)建了維度-要素-結(jié)果的評(píng)價(jià)框架。評(píng)價(jià)維度為縣級(jí)行政單位的發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量兩個(gè)維度。其中發(fā)展水平維度選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要素，發(fā)展質(zhì)量維度選取城鎮(zhèn)化水平和生活水平兩個(gè)要素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的結(jié)果由地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政總收入構(gòu)成。城鎮(zhèn)化水平由最有代表性的非農(nóng)業(yè)人口占比構(gòu)成。生活水平要素由城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入的結(jié)果來衡量[5]。

（二）荊州市所轄縣級(jí)市及縣的發(fā)展情況比較

據(jù)上述指標(biāo)體系，為了將荊州市主要縣級(jí)市撤縣時(shí)和現(xiàn)今的發(fā)展情況進(jìn)行對(duì)比分析，選取了2019年和1988年各縣或縣級(jí)市的發(fā)展情況，（如附表1和附表2所示）。通過對(duì)荊州市轄區(qū)的3個(gè)縣級(jí)市（2020之前的區(qū)劃情況）和3個(gè)縣的指標(biāo)情況進(jìn)行比較，可以得出如下結(jié)論。

附表1 2019年荊州市縣級(jí)行政單位的績效指標(biāo)比較

附表2 1987年荊州市縣級(jí)行政單位的績效指標(biāo)比較

從荊州市范圍來看，撤縣設(shè)市之后，各縣級(jí)市發(fā)展水平不均衡。首先，在地區(qū)生產(chǎn)總值上，各地區(qū)生產(chǎn)總值的差距不均衡。1987年生產(chǎn)總值最低值的石首市（1986年5月設(shè)市）與最高監(jiān)利縣的差距是2.18倍，且各縣級(jí)行政單位之間的生產(chǎn)總值差距不大。在2019年的統(tǒng)計(jì)資料中，地區(qū)生產(chǎn)總值最高的松滋市（343.78億元）與最低的洪湖市（80.68億元）之間的差距為4.26倍，說明各縣級(jí)行政單位之間生產(chǎn)總值差距拉大。其次，在財(cái)政總收入方面，“撤縣設(shè)市”的改革推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但對(duì)地方財(cái)政收入的影響不均衡。松滋市由1987年在財(cái)政收入排名中排第4上升到2019年排名第1，洪湖市和石首市的排名基本保持不變。

在發(fā)展質(zhì)量方面，縣級(jí)市的城市化水平和人均收入總體上高于縣的城市化水平和人均收入。首先在城市化水平方面，據(jù)附表1，除公安縣外，各縣級(jí)市的城市化水平明顯高于縣的城市化水平。其中松滋市經(jīng)過“撤縣設(shè)市”改革后，城市化率由之前的排名倒數(shù)第一躍升到第一位。其次，在人民生活水平方面，縣級(jí)市居民總體收入水平高于縣的居民總體收入。農(nóng)村居民人均可支配收入排名中，縣級(jí)市占據(jù)前三分之二。除洪湖市個(gè)例外，松滋市由排名第6上升到第2，最為顯著，石首市農(nóng)民可支配收入則保持平穩(wěn)高位。“撤縣設(shè)市”的改革在一定程度上更好地實(shí)現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)了農(nóng)村居民收入的增加。

在GDP年均增速方面，據(jù)表1，在1983—1997年間，率先設(shè)市的石首市和洪湖市年均GDP增速最快，縣級(jí)市年均GDP增速明顯高于縣年均GDP增速。在2009—2019年近十年的發(fā)展過程中，松滋縣在1996年設(shè)為松滋市，也迎來了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，GDP年均增速第一。但在近十年的發(fā)展中，石首市和洪湖市開始被公安縣和江陵縣趕超，呈現(xiàn)出邊際效益遞減的趨勢。

表1 1983—1997年和2010—2019年荊州市縣、縣級(jí)市GDP年均增速

二、“撤縣設(shè)市”改革面臨的深層困境

通過對(duì)荊州市設(shè)市較早的3個(gè)縣級(jí)市與其他3個(gè)縣的各項(xiàng)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn)“撤縣設(shè)市”之后縣級(jí)市在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量等方面發(fā)揮了積極的作用。但縣級(jí)市在三十多年的發(fā)展過程中呈現(xiàn)出不平衡和不充分的發(fā)展態(tài)勢?！俺房h設(shè)市”后，在經(jīng)歷縣到縣級(jí)市身份轉(zhuǎn)變、社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，縣級(jí)市仍然存在著諸多問題[6]。

（一）制度的供給缺乏針對(duì)性

在制度上缺乏量身定制是“撤縣設(shè)市”改革初期面臨的最大困境。首先，設(shè)市指標(biāo)體系過于單一，且跟不上發(fā)展要求。1993民政部發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，隨著我國行政體制改革的持續(xù)推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)，例如該標(biāo)準(zhǔn)更加偏重于國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入等指標(biāo)，并未涉及城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等更加廣泛的領(lǐng)域。其次，“撤縣設(shè)市”的方式不盡合理。本研究中的荊州市所轄的三個(gè)縣級(jí)市均采用整建制設(shè)市的方式。一方面，這種以原有的縣級(jí)行政區(qū)域劃為縣改市后的行政區(qū)域，在一定程度上克服了傳統(tǒng)切塊設(shè)市方式的弊端，避免了再次建設(shè)和行政編制的增加；但從另一方面來看，整建制設(shè)市沿襲了原有的縣級(jí)行政區(qū)域，會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)人口的劃入，部分農(nóng)村地區(qū)被劃作市區(qū)，造成虛假城市化。

(二)政府間博弈的加劇

政府間關(guān)系是行政體制改革中的重要問題，縣在“撤縣設(shè)市”后與縣、其他縣級(jí)市、功能區(qū)和被代管的地級(jí)市之間的關(guān)系更為復(fù)雜，利益矛盾沖突更多。由于相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，縣在“撤縣設(shè)市”后主要有兩個(gè)方面的博弈。一個(gè)方面是“撤縣設(shè)市”后與地級(jí)市之間的博弈?？h級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，并且擁有自身的規(guī)劃和財(cái)政自主權(quán)，難以融入到地級(jí)市的發(fā)展規(guī)劃之中，在部分投資和項(xiàng)目上，縣級(jí)市與地級(jí)市存在著一定程度的競爭與沖突。另一個(gè)方面是撤縣設(shè)市后與功能區(qū)之間的博弈。近十年以來，我國各級(jí)政府根據(jù)不同的發(fā)展方向和要求設(shè)立了不同類型的功能區(qū)。例如城市新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。大部分的功能區(qū)是由縣級(jí)以上的政府設(shè)立，行政級(jí)別平行于或者高于縣或縣級(jí)市，有的還代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相互之間的財(cái)稅和人事等關(guān)系復(fù)雜[7]。因此，“撤縣設(shè)市”改革必將沖擊現(xiàn)有利益分配格局，造成與功能區(qū)之間的府際關(guān)系緊張。如果利益沖突加劇，將制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成發(fā)展失衡等問題。

（三）改革理念與路徑的易偏離

“撤縣設(shè)市”改革是推動(dòng)我國城市化進(jìn)程的重要手段，其改革的根本理念是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和公共利益的增長，但在改革后，由于市場經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)使及部分地方領(lǐng)導(dǎo)“政績工程”的需要，“撤縣設(shè)市”改革后，其理念與路徑容易發(fā)展偏離。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

第一個(gè)方面，部分縣級(jí)市沒有結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，樹立正確的發(fā)展理念。首先，在“撤縣設(shè)市”后，許多地方政府容易把國家提出的“城市化”定位成“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略[8]。在獲批設(shè)市后，盲目地?cái)U(kuò)大城區(qū)面積、隨意占用農(nóng)民耕地、重視城市而忽略農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再加上缺乏合理長期的區(qū)域規(guī)劃，追求短期的經(jīng)濟(jì)效益等。在這樣的理念指導(dǎo)下，地方政府的行為引發(fā)城鄉(xiāng)失衡、環(huán)境惡化、鄉(xiāng)村衰敗等一系列問題。

第二個(gè)方面，許多縣級(jí)市在“撤縣設(shè)市”后，只關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣級(jí)市的發(fā)展路徑開始偏離。部分縣級(jí)市急迫地追求GDP的快速增長，忽略了基礎(chǔ)設(shè)施、城市化質(zhì)量和公共服務(wù)等方面的建設(shè)。縣級(jí)市在設(shè)市成功后，會(huì)采取一系列促進(jìn)區(qū)域城市化的措施，例如撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處，通過行政管理體制的改革加快基層建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變。但是部分縣級(jí)市對(duì)設(shè)立街道辦事處宗旨和目標(biāo)理解錯(cuò)位，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，希望通過大量轉(zhuǎn)設(shè)街道辦事處實(shí)現(xiàn)城市化，不僅沒能達(dá)到預(yù)期的改革效果，反而造成了出現(xiàn)城區(qū)農(nóng)業(yè)人口比重過大、基礎(chǔ)設(shè)施跟不上等虛假城市化問題。

三、“撤縣設(shè)市”改革解困的對(duì)策

（一）科學(xué)設(shè)置“撤縣設(shè)市”的模式

本研究中心的荊州市轄區(qū)的三個(gè)縣級(jí)市均采用整建制縣改市模式，在一定程度上有利于城鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃，維持縣域經(jīng)濟(jì)的基本穩(wěn)定。但是也將大片的農(nóng)村區(qū)域劃入到城市范圍，難以實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，甚至還制約了城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給城區(qū)治安帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。“撤縣設(shè)市”改革應(yīng)適當(dāng)引入以下兩種模式：一是切塊設(shè)市，就是將一個(gè)縣或幾個(gè)縣中幾個(gè)城市化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或地區(qū)設(shè)為市，這種模式便于管理，且通過選擇性地切塊，農(nóng)村區(qū)域較少，新設(shè)市的城市化水平較高。但是原來縣級(jí)區(qū)域內(nèi)那些并不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)被割裂或孤立，不利于區(qū)域的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。第二種模式是聯(lián)合設(shè)市，在這種模式下，并不對(duì)原有的行政區(qū)劃作分割和挑選，而是由兩個(gè)或以上完整的縣級(jí)行政區(qū)聯(lián)合設(shè)市。這種“撤縣設(shè)市”模式將進(jìn)一步加強(qiáng)兩個(gè)區(qū)域之間的聯(lián)系，適合兩個(gè)資源互補(bǔ)型的縣級(jí)區(qū)域，也有利于行政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步精簡，提高行政效率。但是，在這種模式下，由于兩個(gè)區(qū)域自身具有一定獨(dú)立性，要注意二者之間的利益協(xié)調(diào)。上述的兩種模式各有利弊，在選取時(shí)應(yīng)結(jié)合地方具體的實(shí)際情況，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地選擇“撤縣設(shè)市”的模式[9]。

（二）完善和優(yōu)化“撤縣設(shè)市”的標(biāo)準(zhǔn)和制度

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)宏觀環(huán)境在不斷地發(fā)展變化，縣級(jí)市設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)也要不斷地發(fā)展和完善。“撤縣設(shè)市”改革以來發(fā)展的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)跟不上時(shí)代的發(fā)展，缺乏靈活性，不能更好地服務(wù)于“撤縣設(shè)市”改革的持續(xù)推進(jìn)。新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)該是從“縣”到“縣級(jí)市”的門檻，而更應(yīng)是我國引導(dǎo)中小城市發(fā)展的“路標(biāo)”，是加速實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的“引擎”[10]?！俺房h設(shè)市”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的理念，要以人民為中心，設(shè)市指標(biāo)的設(shè)置不能僅僅注重地區(qū)GDP水平和短期的經(jīng)濟(jì)增長情況。設(shè)市評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置要加大對(duì)城市配套設(shè)施、人民生活幸福感等發(fā)展質(zhì)量維度的權(quán)重設(shè)置。其次在指標(biāo)選取上也要體現(xiàn)城市發(fā)展本質(zhì)，不僅要選取非農(nóng)業(yè)人口、城鎮(zhèn)化率等基本指標(biāo)，也要在城市潛力和自我發(fā)展能力等方面選取指標(biāo)，例如，對(duì)高素質(zhì)人才和高端產(chǎn)業(yè)的占比情況進(jìn)行指標(biāo)的選取[11]。在指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取上，在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l件下，要與實(shí)踐相結(jié)合。一些量化指標(biāo)要根據(jù)區(qū)域近年的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行選取，注重?cái)?shù)據(jù)的時(shí)效性，達(dá)到指標(biāo)選取的準(zhǔn)確性和客觀性要求。加強(qiáng)與新型城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，提高縣級(jí)市設(shè)置評(píng)估的可操作性[12]。

（三）創(chuàng)新“撤縣設(shè)市”后的發(fā)展路徑

“撤縣設(shè)市”后的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r是檢驗(yàn)“撤縣設(shè)市”改革成果的有力依據(jù)。只有“撤縣設(shè)市”改革得到了較好的效果反饋，經(jīng)得住實(shí)踐的檢驗(yàn)，改革才能持續(xù)有效推進(jìn)。首先，在“撤縣設(shè)市”的契機(jī)上，應(yīng)設(shè)立一個(gè)轉(zhuǎn)型期，在此轉(zhuǎn)型期內(nèi)補(bǔ)足城市短板，為之后城市更好的發(fā)展作鋪墊。要轉(zhuǎn)變過去一切以城市經(jīng)濟(jì)為中心的發(fā)展路徑。1997年“撤縣設(shè)市”改革暫停的主要原因就是各地一哄而上，城市建設(shè)也缺乏相應(yīng)的規(guī)劃。各地在“撤縣設(shè)市”后城市的各項(xiàng)服務(wù)水平也與之不匹配，與客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖的發(fā)展路徑造成了公共資源的巨大浪費(fèi)。其次，要加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成產(chǎn)業(yè)聚集，通過技術(shù)改造，對(duì)傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以增強(qiáng)市場的競爭力。面對(duì)國內(nèi)外嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，地方政府要支持和培育地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)就業(yè)，保民生。不能以房地產(chǎn)為導(dǎo)向，大規(guī)模征收農(nóng)民土地，走虛假政績工程的老路。因此，只有加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)一步地對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造升級(jí)，才能對(duì)“撤縣設(shè)市”后區(qū)域的快速發(fā)展形成有力支撐。