嚴格控制“非糧化”，農民怎么種地？政府怎么用地管地？

這不是故事。

八十多歲的父親一直生活在農村，雖然身體很好，但繼續(xù)種地力不從心了。離家遠的幾塊地想少收點租金讓別人種，根本找不到人，因為種糧不賺錢，種菜不好賣，村里的年輕人不愿意種地，或在外打工，或干些別的能賺錢的活兒，務農的基本都是老年人，好不容易找到一個外村的，還談什么租金呢，求人似的白種吧。

老家前面還有半畝自留地，原來一直種菜。今年清明節(jié)，父親提出種上果樹吧，省力省事兒，我就找人種上了海棠樹。

地是耕地，種上了果樹，就是改變了耕地用途，把耕地變成了園地，過去這不是什么問題，但按目前政策要求，就屬于比較典型的“非糧化”問題了。但不種樹，地也不能撂荒，對于農村的老年人來說，又能怎么辦呢？所幸，對這類情形，國家提出要“穩(wěn)妥處置”，我不用擔心會有人去地里強行把樹拔了。

為什么要強調“非農化”“非糧化”？這個非常明確，就是保障國家糧食安全，必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。這是大道理，是國家戰(zhàn)略問題，小道理要服從大道理。

2020年，國務院辦公廳印發(fā)了兩個重要文件。一個文件是9月10日印發(fā)的《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，主要是提出“六個嚴禁”：一是嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林；二是嚴禁超標準建設綠色通道；三是嚴禁違規(guī)占用耕地挖湖造景；四是嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地；五是嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農建設；六是嚴禁違法違規(guī)批地用地。另一個文件是11月4日印發(fā)的《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》，主要是強調對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。

要求更具體的是最近連續(xù)發(fā)的兩個文件，一個是2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》；一個是2021年11月27日，自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局印發(fā)的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》。

這幾個文件側重不同，內容也比較多，其實說的都是一件事兒，就是耕地上只能種糧食和棉、油、糖、蔬菜等，想在耕地上干點其他的，要嚴格審批，嚴格監(jiān)管，嚴格約束，否則，就屬于違法違規(guī)，而且提出重點整治四類問題：一是新增農村亂占耕地建房問題；二是違法違規(guī)占用耕地挖湖造景問題；三是違法違規(guī)占用耕地超標準建設綠化帶、綠色通道問題；四是違法違規(guī)占用耕地綠化造林或將耕地轉為園地等其他類型農用地問題。

“非糧化”涉及農業(yè)結構調整，過去沒提過，也沒什么要求，尤其在耕地上是種樹種草也是允許的。雖然法律規(guī)定禁止任何單位和個人占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，但由于沒有處罰措施，過去占用基本農田種樹也是普通現象，而且占地面積非常大。但現在不行了，國家有了新的要求和規(guī)定。

最新提法之一：耕地用途管制

1998年修訂的《土地管理法》，最大的特點就是提出實行土地用途管制制度。但這個用

途管制，主要是嚴格限制農用地轉為建設用地，針對的是耕地“非農化”問題。

對耕地實行用途管制，主要法律依據是《鄉(xiāng)村振興促進法》和新修訂的《土地管理法實施條例》提出的：嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。針對的就是“非糧化”問題。

最新提法之二：進出平衡

針對“非農化”，對占用耕地從事非農建設的，要求落實“占補平衡”。針對“非糧化”，現在提出對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，實行“進出平衡”。

具體規(guī)定是：除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外,耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的,應當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式,補足同等數量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地?！斑M出平衡”首先在縣域范圍內落實,縣域范圍內無法落實的,在市域范圍內落實;市域范圍內仍無法落實的,在省域范圍內統(tǒng)籌落實。

怎么落實呢？要求縣級人民政府應組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的規(guī)模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并組織實施。

怎么監(jiān)管呢？提出自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時發(fā)現和處理問題，每年末利用年度國土變更調查結果，對各省(區(qū)、市)耕地“進出平衡”落實情況進行檢查，檢查結果納入省級政府耕地保護責任目標檢查考核內容。未按規(guī)定落實的，自然資源部將會同有關部門督促整改；整改不力的，將公開通報,，按規(guī)定移交相關部門追究相關責任人責任。

嚴厲的懲治措施是：自然資源部辦公廳《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》規(guī)定：對未能達到耕地“進出平衡”的地區(qū)，或者耕地流失數量較大的地區(qū)，將暫停新增建設用地審批。

耕地上種什么的問題

對永久基本農田的要求是：主要用來種植糧食作物，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。如果現在種植的是棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變。種植糧食作物的，要求每年至少種植一季糧食作物，可采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。利用永久基本農田發(fā)展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養(yǎng)技術規(guī)范通則標準。除此之外，比如在永久基本農田上種花、種藥材、種葡萄等，應該不可以了。

對一般耕地的要求是：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下,可以適度種植其他農作物。

耕地上不能干什么的問題

國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》針對糧食生產功能區(qū)，提出“四個不得”：一是不得擅自調整糧食生產功能區(qū)，二是不得違規(guī)在糧食生產功能區(qū)內建設種植和養(yǎng)殖設施，三是不得違規(guī)將糧食生產功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，四是不得在糧食生產功能區(qū)內超標準建設農田林網。

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局印發(fā)的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》針對一般耕地提出“五個不得”：一是不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；二是不得在國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模；三是不得違規(guī)超標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶；四是未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化；五是未經批準工商企業(yè)等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地。

國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》強調：對工商資本違反相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發(fā)現要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

永久基本農田不能干什么的問題

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局印發(fā)的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出“四個嚴禁”：一是嚴禁占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；二是嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；三是嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶；四是嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。

這是需要強調的是設施農業(yè)用地。依據自然資源部、農業(yè)農村部《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號），養(yǎng)殖項目是可以使用少量永久基本農田的，但必須補劃。但新的要求變了，提出以后不僅對占用一般耕地的要嚴格控制，特別提出嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。而且不上圖入庫的，管理中不予認可。

必須了解的最新法律規(guī)定：為解決過去占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚缺少處罰措施問題，新修訂的《土地管理法實施條例》五十一條規(guī)定：非法占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

在一般耕地上種樹怎么辦

對在一般耕地上種樹，沒有禁止性規(guī)定，主要是提出嚴格控制。自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》明確了三種情形怎么辦。

一是經國家批準實施的退耕還林還草還濕還湖，應當在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上，明確實施位置，帶位置下達退耕任務。二是經批準實施的國土綠化，應當在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上明確實施位置。三是確需在耕地上建設農田防護林的，應當符合農田防護林建設相關標準。建成后，達到國土調查分類標準并變更為林地的,應當從耕地面積中扣除。

對“占補平衡”有新要求

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出：一是除少數特殊緊急的國家重點項目并經自然資源部同意外，一律不得以先占后補承諾方式落實耕地占補平衡責任。經同意以承諾方式落實耕地占補平衡的，必須按期兌現承諾。到期未兌現承諾的,直接從補充耕地儲備庫中扣減。二是墾造的林地、園地等非耕地不得作為補充耕地用于占補平衡。三是對違法違規(guī)占用耕地從事非農業(yè)建設，先凍結儲備庫中違法用地所在地的補充耕地指標，拆除復耕后解除凍結；經查處后，符合條件可以補辦用地手續(xù)的，直接扣減儲備庫內同等數量、質量的補充耕地指標，用于占補平衡。

原來的怎么辦？以后的怎么辦？

對“非糧化”問題整治的原則是：堅決止住新增、穩(wěn)妥處置存量。

自然資源部辦公廳《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》提出，列入“非糧化”重點整治范圍的是2021年以來，新增違法違規(guī)占用耕地挖湖造景問題，超標準建設綠化帶、綠色通道問題，綠化造林或將耕地轉為園地等其他類型農用地問題。對農村亂占耕地建房問題，還是以2020年7月3日為時間界點。

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出的，是以兩個“通知”為時間節(jié)點。

對于2020年9月10日《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》(國辦發(fā)明電[2020]24號)和2020年11月4日《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》(國辦[C2020]44號)印發(fā)之前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的應根據實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強行簡單恢復為耕地。

兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經批準改變永久基本農田耕地地類的，應穩(wěn)妥處置并整改恢復為耕地；未經批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢復為耕地，確實難以恢復的。由縣級人民政府統(tǒng)一組織落實耕地“進出平衡”。

如何調動抓糧種糧積極性

國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》提出：一是將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優(yōu)先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等。二是相關農業(yè)資金向糧食生產功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產功能區(qū)內目標作物種植，加快把糧食生產功能區(qū)建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田。三是加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農場、農民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經營，大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農業(yè)生產社會化服務，提高種糧規(guī)模效益。四是完善小麥稻谷最低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷補貼和玉米大豆生產者補貼，繼續(xù)推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。五是積極開展糧食生產薄弱環(huán)節(jié)機械化技術試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區(qū)農田宜機化改造。六是支持建設糧食產后烘干、加工設施，延長產業(yè)鏈條，提高糧食經營效益。