Z市三號線PPP項目跟蹤審計應(yīng)用研究

李貝貝

摘要：本文PPP項目的五個階段確定跟蹤審計流程，然后對審計過程中的重要指標(biāo)及重點內(nèi)容進行闡述。以Z市地鐵三號線為例，研究PPP項目跟蹤審計的流程框架，希望本文可以給PPP項目跟蹤審計實務(wù)提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式;城市軌道交通;跟蹤審計

一、項目規(guī)劃概況及運作方式

2009年2月發(fā)改委正式批復(fù)Z市建設(shè)地鐵，并進行了2008-2015年的規(guī)劃。本文主要以Z市地鐵三號線為例，對PPP項目跟蹤審計的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段進行跟蹤審計分析。

Z市地鐵三號線PPP項目的運作方式暫定為BOT（建設(shè)-運營-移交）。由政府方和Z市軌道交通有限公司組成項目公司，項目建成后，PPP項目公司可通過租賃的方式取得三號線的使用權(quán)，并且負(fù)責(zé)三號線的運營及維護，在PPP項目合作期滿后再將所有權(quán)及管理權(quán)移交給政府。圖1為運作流程示意圖。

二、Z市地鐵三號線PPP項目跟蹤審計應(yīng)用分析

2.1跟蹤審計的主體目標(biāo)

對一般性的建設(shè)項目而言，被審計單位為項目建設(shè)單位，由于PPP項目的投資主體比較復(fù)雜，在不同的審計階段需要變換審計對象。在Z市地鐵三號線PPP項目中，從審計實務(wù)操作來說，被審計單位應(yīng)該確定為PPP項目公司。

2.2識別階段

（1）項目的發(fā)起和篩選

PPP項目的前期審查尤為重要，主要檢查三號線PPP項目是否已按照國家規(guī)定批復(fù)，確定Z市地鐵三號線PPP項目發(fā)起時間、發(fā)起主體。

（2）物有所值評價

物有所值評價流程為確定評分專家、指標(biāo)權(quán)重分配、項目專家打分、指標(biāo)無量綱化、綜合項目評分。專家組的成員涉及到各行各業(yè)，根據(jù)Z市地鐵三號線PPP項目建設(shè)涉及道德專業(yè)領(lǐng)域，可以選定物有所值評估小組成員見表1所示。

物有所值評價從基本評價指標(biāo)和附加評價指標(biāo)兩方面進行評價，其中附加評價指標(biāo)比例要小于20%.財金[2015]167號對物有所值評價基本指標(biāo)及權(quán)重提供了參考，附加指標(biāo)可以視不同階段不同側(cè)重點進行指標(biāo)分析和權(quán)重分配，可以是項目的規(guī)模，項目的壽命、項目的實施成本以及項目的回報率等方面。（此處詳細(xì)的打分評價依據(jù)參考《PPP物有所值評價指引（實行）》）每個指標(biāo)有五個得分等級，有PPP中心與相應(yīng)的行業(yè)主管部門進行分等級的打分。打分結(jié)果在60分（含）以上即為通過定性評價。

2.3準(zhǔn)備階段

城市軌道交通PPP項目準(zhǔn)備階段主要是對本項目進行前期的準(zhǔn)備工作安排，確保執(zhí)行時的工作可以順利進行，首先組建PPP項目公司，并由Z市軌道辦公室成立PPP項目管理小組，負(fù)責(zé)推進項目的建設(shè)與實施。具體從以下幾方面開展審計工作：

（1）對社會資本與政府組建的項目公司結(jié)構(gòu)進行登記了解;

（2）PPP合同審核，明確風(fēng)險與利益分配形式;

（3）結(jié)合項目實施方案對項目運行方式和項目監(jiān)督模式進行審計，理清公司各方的責(zé)任與義務(wù);

（4）對于Z市地鐵三號線PPP項目執(zhí)行情況和準(zhǔn)備工作進行階段性審計;

（5）為采購階段的審計工作做準(zhǔn)備。

2.4采購階段

（1）采購過程審計重點

采購階段合同審計，招投標(biāo)環(huán)節(jié)是重點，審計人員通過文件審核與實地考察的法式進行采購環(huán)節(jié)的審計。

（2）招投標(biāo)審計

對招標(biāo)文件的完整性和招投標(biāo)現(xiàn)場審查，確保招標(biāo)結(jié)果真實公正。在此階段需要記錄相關(guān)文件，方便后期審核與檢查，如招標(biāo)文件、招標(biāo)會議紀(jì)要、中標(biāo)登記等。

（3）合同審計

城市軌道交通PPP項目耗時長，內(nèi)容繁瑣，涉及的審計對象和程序繁多，所以在實施PPP項目的過程中依靠合同來約束各方的行為，合同應(yīng)該是在雙方合理協(xié)商，公平知情的情況下訂立的，并可以成為項目順利實施的依據(jù)。

2.5執(zhí)行階段

（1）建設(shè)階段

建設(shè)階段涉及到采購材料的使用，與預(yù)測工期安排等情況，況且建設(shè)階段是一個大工程，歷時比較長，在這個階段審計人員可以采取不定期的實地檢查的審計方式，對每次的審計結(jié)果做詳細(xì)的匯總，對比項目工期及時做出審計調(diào)整，對于建設(shè)過程中的資金使用情況，應(yīng)與專業(yè)的建筑師詢問施工進度及材料使用情況，確保資金使用效率。

（2）運營階段

Z市地鐵三號線PPP項目的運營期審計，這時城市軌道交通基本投入使用并有一定的營業(yè)收入，但是項目公司的資金應(yīng)該是入不敷出，這時審計重點關(guān)注政府的可行性缺口補助情況，為了保證項目運營期間的服務(wù)質(zhì)量審計人員可以進行定期的運營績效審計，可以對社會公眾進行適當(dāng)調(diào)查，了解Z市市民對地鐵三號線的使用體驗并收集完善意見，審計人員通過定期的運營階段考察，是這部分的審計重點。

2.6移交階段

PPP項目特許經(jīng)營期一般為20-30年，我們認(rèn)為Z市地鐵三號線的期限為25年，在PPP項目的移交階段跟蹤審計人員應(yīng)從四個方面進行審計，準(zhǔn)備階段審計，性能測試報告審計、資產(chǎn)交割明晰審計和最終的績效評價。

審計人員在移交準(zhǔn)備階段確定移交范圍，按照合同約定對相關(guān)資產(chǎn)和相關(guān)債務(wù)進行備案梳理，必要時可詢問行業(yè)專業(yè)人員;在項目性能測試審計時，審計人員應(yīng)詢問專家的意見，確保移交內(nèi)容性能測試達標(biāo)，如果測試不達標(biāo)，應(yīng)由項目公司負(fù)責(zé)維護，PPP項目的資產(chǎn)交割包括合同轉(zhuǎn)讓和技術(shù)轉(zhuǎn)讓兩大部分，對于性能測試合格的項目進行項目所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，審計人員應(yīng)關(guān)注轉(zhuǎn)讓合同的審核以及合同約定條款的實施情況審核，此階段可由律師參與審計工作;移交完成后政府方進行績效評價，關(guān)于項目的價值、壽命、可持續(xù)性等情況，可作為之后政府管理的依據(jù)，而PPP項目審計在此時也告一段落了。

三、結(jié)論

（1）對PPP項目開展跟蹤審計有效且必要的

PPP項目公司是通過受托責(zé)任由政府委托對城市軌道交通項目進行建設(shè)、運營、維護的主體單位，這個過程耗時漫長耗費資金量大，傳統(tǒng)的審計模式已經(jīng)不能滿足PPP項目的審計要求，所以根據(jù)項目生命周期理論對PPP項目的各階段進行跟蹤審計，可以使審計人員對項目建設(shè)的各階段審計工作進行分類，針對項目建設(shè)的每一階段對審計工作進行適當(dāng)調(diào)整，對于PPP項目審計是有效的。

（2）PPP模式與傳統(tǒng)模式審計存在差異

PPP模式與傳統(tǒng)模式存在著差異，由于審計客體的特性和會計主體的特性，導(dǎo)致兩種模式下的審計也存在差異，PPP模式下資金的投入更多元化，以社會資本為主，在進行項目審計是會牽扯到多方的利益，并且項目建設(shè)實施方、項目資源采購、項目財務(wù)管理等方面都與傳統(tǒng)模式的城市軌道交通建設(shè)項目不同，設(shè)計到的審計方法和審計重點也有差異。

（3）我國大多PPP項目沒有完整的審計方案

城市軌道交通PPP項目跟蹤審計中，政府進行監(jiān)督的同時，政府也是項目的受益者，很難做到獨立性。另一方面，我國PPP項目大部分處于正在實施階段，全過程審計沒有太多的依照方案，并且PPP項目審計的制度不完善，PPP項目跟蹤審計的研究大多停留在學(xué)術(shù)方面，下一步需要更多的實例來推動PPP項目審計的發(fā)展。

四、建議

（1）加強項目管理，降低審計風(fēng)險

對于PPP模式下成立的項目公司應(yīng)加強管理，降低由于內(nèi)部管理和外部審核不嚴(yán)格產(chǎn)生的審計風(fēng)險，可以在項目建設(shè)階段成立項目公司內(nèi)部的監(jiān)督小組，配合審計人員了解PPP項目的進程及審計程序，由于有熟悉工程進度的人員參與審計，可以極大的降低審計風(fēng)險。

（2）加強PPP項目研究，選擇合適的審計方法和程序

目前我國對PPP項目跟蹤審計的研究越來越多，但是同時PPP項目的開展也是越來越多，目前我國的PPP項目審計依然離不開傳統(tǒng)項目的審計，不能根據(jù)項目的特點制定更加合適的審計方法與程序，所以目前的研究階段到了突破傳統(tǒng)項目審計框架，根據(jù)不同PPP項目的特點有側(cè)重的把握審計方法與審計程序。以此來降低審計過程中的工作量，高效的開展審計工作。

（3）完善PPP項目審計制度，培養(yǎng)專業(yè)審計人才

隨著PPP項目的應(yīng)用范圍加大，在審計環(huán)境方面，審計人員的缺失也是審計的一大難點，所以應(yīng)該制定完善的法律法規(guī)，培養(yǎng)高質(zhì)量更專業(yè)的審計人員，同時也可以就PPP項目的流程和程序進行定向的特殊化培養(yǎng)，有了專業(yè)的PPP項目審計人員和完善的審計指導(dǎo)政策，才能更好的完成審計工作。

參考文獻：

[1]杜濤.鄭州地鐵3號線：一個PPP項目的四年上馬之路[N].經(jīng)濟觀察報，2018.10.29.