完善我國地方稅體系的路徑研究

王 彥 平張 紅 亮

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

一、引言

1994年我國建立分稅制財(cái)政體制，旨在合理劃分中央與地方收入分配關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并首次提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。新時(shí)代完善國家治理體系和提高治理能力的題中之義是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，其關(guān)鍵在于處理好中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系［1］。2021年3月13日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提到“健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)”。為使地方稅體系的發(fā)展盡快適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的需要，應(yīng)處理好中央與地方財(cái)政關(guān)系，處理好中央與地方間存在的利益分配矛盾，以加快促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、完善我國地方稅體系的必要性和可行性

（一）完善我國地方稅體系的必要性

其一，地方財(cái)力不足，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，我國的發(fā)展更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，更加注重“以人為中心”的民生發(fā)展。2021年政府工作報(bào)告中提出將“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生、持續(xù)增進(jìn)民生福祉，扎實(shí)推動(dòng)共同富?！弊鳛槲覈笆奈濉睍r(shí)期的主要目標(biāo)。從1994年分稅制以來，我國一直存在地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問題，這些目標(biāo)意味著大量事權(quán)下沉至地方，加重了地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。因此，完善我國地方稅體系已顯得尤為重要。

其二，主體稅種缺失，共享稅收入占比過高。（由于環(huán)保稅法自2018年1月1日起實(shí)施，對(duì)地方組織收入的影響變化缺少歷史參照，故以下僅統(tǒng)計(jì)除環(huán)境保護(hù)稅外其他地方稅種收入情況。）從圖1可以發(fā)現(xiàn)，在2014至2019年中，除營業(yè)稅和耕地占用稅外，其他地方稅種收入規(guī)模基本呈逐年上升趨勢(shì)，尤其是契稅和土地增值稅。雖然這些稅種增勢(shì)明顯，但由于其本身基數(shù)小，所以增長的絕對(duì)值仍然不高。營改增之前，營業(yè)稅一直是地方主體稅種，該稅種不管是基數(shù)、增長速度還是絕對(duì)值都具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。而隨著營業(yè)稅改征增值稅，其作為地方主體稅種的地位也隨之消失。從圖中可以明顯看出，2015 年，雖然我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，但營業(yè)稅仍然保持了較快增長；2016年?duì)I改增全面完成以后，營業(yè)稅收入銳減，直至2017年起全面退出歷史舞臺(tái)［5］。

圖1 2014年-2019年地方獨(dú)享稅種收入規(guī)模變化趨勢(shì)

如圖2，從地方稅收入結(jié)構(gòu)來看，2014年到2015年，營業(yè)稅在全部地方稅種收入中的占比均超過50%，占比最高是2015年，達(dá)到56.46%。2016年全面完成營改增，營業(yè)稅占比總體呈逐年下降趨勢(shì)，但即使在2016年完成“營改增”，地方營業(yè)稅收入為10168.8億元，仍占全部地方稅收入的39.11%。營業(yè)稅曾經(jīng)是當(dāng)之無愧的地方主體稅種，在地方稅收收入中占有很大比重，取消營業(yè)稅，勢(shì)必會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生重要影響。

圖2 2014年-2019年地方稅收結(jié)構(gòu)圖

如圖3可知，共享稅中地方分成規(guī)模逐年增加，共享稅中地方分成部分占地方總稅收收入的比重總體呈上升趨勢(shì)，2018年共享稅占比達(dá)到74.9%，共享稅收入占比過高，地方政府過度依賴共享稅收入，缺乏地方主體稅種作支撐。因此，完善地方稅體系可有效解決地方主體稅種缺失，共享稅收入占比過高的問題。

圖3 2014年-2019年共享稅中地方分成規(guī)模情況

其三，地方政府間財(cái)政收入不均衡。我國31 個(gè)省、市、自治區(qū)劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)。其中，在2014年到2019年間，東部地區(qū)地方財(cái)政收入從43925.39億元增長到59784.63 億元，增長了0.36 倍；中部地區(qū)從15333.52 億元增長到20515.15 億元，增長了0.34倍；西部地區(qū)從14031.32 億元增長到17502.52 億元，增長了0.25 倍；東北地區(qū)從5697.47 億元到5032.11億元，其財(cái)政收入有所下降。從圖4可以清楚地看到，東部地區(qū)地方財(cái)政收入遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，甚至高于其他地區(qū)的總和，地區(qū)間地方政府收入明顯不平衡，而且東北地區(qū)增長速度緩慢，且有下降趨勢(shì)。

圖4 2014年-2019年各地區(qū)地方財(cái)政收入情況

（二）完善我國地方稅體系的可行性

其一，地方政府的支持。地方稅體系的完善應(yīng)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)。一方面，隨著我國社會(huì)主要矛盾的變化，人民對(duì)美好生活的需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾日益突顯，而中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)分配方面存在的矛盾，使地方政府不能充分發(fā)揮其職能。因此，完善地方稅體系，給于地方政府適當(dāng)稅收征管權(quán)，可有效解決地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題，縮小地方因融資而不斷擴(kuò)大的債務(wù)規(guī)模，減小地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可使地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，創(chuàng)建良好的居住環(huán)境，為民生發(fā)展提供有力保障。另一方面，信息化的不斷發(fā)展為完善地方稅體系提供了技術(shù)支持。隨著大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)共享在各地區(qū)之間越來越便捷，這使得地方政府可以及時(shí)、準(zhǔn)確地了解各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，并為地區(qū)間發(fā)展提供可行性的差異化政策。給予地方政府適當(dāng)?shù)墓芾硐迿?quán)有利于地方政府更好發(fā)揮作用，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。

其二，國家政策的指引。從1994 年實(shí)行分稅制以來，國家為合理劃分中央與地方分配關(guān)系，在不同時(shí)期根據(jù)國家發(fā)展?fàn)顩r制定了相對(duì)應(yīng)的政策（見表一）。通過適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)以及逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)，有效緩和我國地方政府收支矛盾，有效防范地方政府因舉債而產(chǎn)生的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使地方稅體系不斷趨于完善。在新發(fā)展格局、新發(fā)展理念以及新發(fā)展階段，中央進(jìn)一步提出健全地方稅體系，為完善地方稅體系提供了重要理論支撐，使完善地方稅體系具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。

其三，稅收征管體制持續(xù)優(yōu)化。隨著我國稅收征管改革的進(jìn)一步深化，稅務(wù)執(zhí)法以及納稅服務(wù)的精準(zhǔn)性、規(guī)范性、便捷性不斷提升。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》為推動(dòng)“以數(shù)治稅”的飛躍式發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿Γ叭嵝詧?zhí)法”“首違不罰”的推出，使我國稅務(wù)執(zhí)法方式剛?cè)岵?jì)，更適合新時(shí)代稅收治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展。我國稅收征管體制的不斷優(yōu)化，為完善地方稅體系提供了重要的保障和支撐，對(duì)于加快完善地方稅體系進(jìn)程具有重要意義。

表1 我國不同時(shí)期相關(guān)政策

三、地方稅體系完善對(duì)各級(jí)政府的積極影響

（一）國家層面

一方面，有利于營造更加統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的稅收制度環(huán)境。其一，完善地方稅體系，可以理順中央與地方利益分配關(guān)系，解決一直以來困擾我國的央地問題，為規(guī)范我國稅收征管體系提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。其二，完善地方稅體系，對(duì)我國各地區(qū)間均衡發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，可以有效解決各地區(qū)差異化問題，為我國財(cái)政稅收提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有利于解決目前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力，創(chuàng)造良好的稅收制度環(huán)境。另一方面，有利于規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。央地矛盾一直是我國亟待解決的問題，隨著國家稅收治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，我國也在不斷探索適應(yīng)現(xiàn)代化的稅收征管體系，而完善地方稅體系，可建立穩(wěn)定、科學(xué)的中央與地方財(cái)政關(guān)系，有效解決涉及基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)等方面中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的問題，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）地方層面

一方面，更好的提供服務(wù)，確保地區(qū)綜合發(fā)展。完善地方稅體系，給予地方政府更多稅政管理權(quán)，可使地方政府根據(jù)地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況制定出具有差異化的稅收政策，以促進(jìn)該地區(qū)發(fā)展。環(huán)境、民生等都是人們最關(guān)切的問題，相較于中央政府，地方政府更能準(zhǔn)確掌握地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，并精準(zhǔn)施策，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)等綜合發(fā)展，解決人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。另一方面，有效遏制地方債務(wù)規(guī)模，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在“營改增”之前，營業(yè)稅一直是地方主體稅種，是地方財(cái)政收入主要來源，隨著營業(yè)稅改為增值稅，地方主體稅種消失，地方財(cái)力減弱。而隨著事權(quán)逐漸下沉地方，地方政府的舉債規(guī)模日益增加，潛在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。而完善地方稅體系，逐步擴(kuò)大稅政管理權(quán)可以有力解決這一問題，確保地方政府穩(wěn)步運(yùn)行，促進(jìn)地方發(fā)展。

四、完善我國地方稅體系的對(duì)策建議

（一）以法律形式規(guī)范中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)劃分

雖然我國一直在出臺(tái)各項(xiàng)措施以協(xié)調(diào)中央與地方分配關(guān)系，但中央與地方事權(quán)劃分模糊、不清晰的問題一直存在，央地矛盾仍然未能完全解決，以致中央和地方在公共投資方面權(quán)責(zé)不明確、效率低下，無法很好的提供公共服務(wù)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治稅，善于運(yùn)用法治思維和法治方式深入改革，不斷優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，著力提升稅收法治化水平”。依法治國是我國的基本方略，以法律形式規(guī)范中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)劃分是解決央地管理權(quán)限界定模糊問題的重要途經(jīng)。中央與地方管轄范圍應(yīng)按以下原則劃分：中央應(yīng)主要圍繞國家安全、外交等涉及全局利益的項(xiàng)目進(jìn)行具體管轄；地方主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、教育等涉及局部利益的項(xiàng)目開展相關(guān)工作，對(duì)一些需中央和地方共同努力才能完成的項(xiàng)目，雙方應(yīng)積極配合，共同促使該項(xiàng)目高效完成［7］。通過法律形式規(guī)范中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，能夠保障中央和地方各司其職，避免在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，使我國治理體系逐漸完善。

（二）確定地方主體稅種

“營改增”之前，營業(yè)稅一直是地方主體稅種，是地方財(cái)政收入的主要來源，隨著營業(yè)稅改征增值稅，我國地方主體稅種消失，地方財(cái)政收入日漸緊張。近年來，我國不斷將事權(quán)下沉地方，使地方政府嚴(yán)重收支不平衡，過度依賴共享稅和中央轉(zhuǎn)移支付，并且隨著地方財(cái)政的日漸緊張，地方政府以舉債、出讓土地的形式獲得收入。為解決這一問題，應(yīng)盡快確定地方主體稅種，給予地方政府更多稅收征管權(quán)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提到“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和效率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，說明國家在積極探索適合地方的主體稅種。消費(fèi)稅下劃地方可充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，地方政府可適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，引導(dǎo)人們進(jìn)行綠色消費(fèi)，建立綠色稅制，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)文明發(fā)展，形成“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。從長期來看，房地產(chǎn)稅既可以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求也可以調(diào)節(jié)收入分配，可有力豐富地方稅源以及促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。為此，加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，適時(shí)開征房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅，并將其作為地方主體稅種，對(duì)健全地方稅體系具有重要作用。

（三）完善共享稅，調(diào)整共享稅比例

營業(yè)稅改增值稅后，地方主體稅種消失，地方政府稅收收入來源主要是地方本級(jí)稅收收入和共享稅收入。為調(diào)動(dòng)地方積極性，應(yīng)不斷探索完善地方稅體系的可行路徑，不斷探索優(yōu)化共享稅種和比例，讓共享稅能更好調(diào)整中央與地方稅收利益關(guān)系，以適應(yīng)新時(shí)代央地關(guān)系的發(fā)展，不斷促進(jìn)我國稅收治理體系的完善。資源稅具有調(diào)節(jié)作用，可將資源稅由稅基分享模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎惢蚕?、比例分成模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，資源與生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到越來越重要的作用，而稅收調(diào)節(jié)可使自然資源合理高效利用。這一過程中，需要中央統(tǒng)籌考慮國內(nèi)各項(xiàng)資源的平衡和影響。為此，建議將資源稅由原來的稅基分享模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎惢蚕?、比例分成模式，并給予地方較高的分成比例。通過循序漸進(jìn)地推進(jìn)共享稅模式改革，以實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一管理與地方因地制宜相結(jié)合，不斷完善我國稅收征管體系，推進(jìn)稅收治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程［10］。

（四）根據(jù)地方差異制定具有差異化的政策

在新發(fā)展格局、新發(fā)展理念與新發(fā)展階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中越來越重要。我國在建立健全區(qū)域合作機(jī)制與區(qū)域互助機(jī)制等方面取得了一定成效，但仍存在區(qū)域發(fā)展不均衡、機(jī)制不完善、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題。就財(cái)政來看，我國每個(gè)省的財(cái)政收入是有差異的，各地區(qū)的財(cái)政收入也存在較大不同。以地區(qū)為例，東部地區(qū)財(cái)政收入遠(yuǎn)高于中部、西部和東北地區(qū)，并且近年來東北地區(qū)財(cái)政收入有下降趨勢(shì)。2021年“十四五”規(guī)劃綱要中提出“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，這一措施的提出說明國家一直將完善地方稅體系放在重要位置。為此，應(yīng)考慮各地區(qū)的稅收結(jié)構(gòu)差異，根據(jù)地方差異制定出具有針對(duì)性的政策，不斷完善地方稅體系，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，不斷促進(jìn)地方綜合發(fā)展。