電力安全生產(chǎn)行政執(zhí)法權(quán)力關(guān)系及配置的法治化路徑

吳先泉

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（2016 年12 月9 日）要求落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，明確監(jiān)管部門的責(zé)任。按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”的原則，需要明確相關(guān)部門安全生產(chǎn)的工作職責(zé)，并落實(shí)到部門必須履行的職責(zé)清單中。法律規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)該履行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格查處安全生產(chǎn)違法行為。電力行業(yè)①本文研討的電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，是指核安全外的電力運(yùn)行安全、電力建設(shè)工程施工安全、電力工程質(zhì)量安全的監(jiān)督管理。以其特殊性受到了法律法規(guī)的特別監(jiān)管，但因電力領(lǐng)域安全生產(chǎn)執(zhí)法存在監(jiān)管主體、體制機(jī)制及法律適用等方面問題，有必要從行政法視角對(duì)于電力安全生產(chǎn)行政執(zhí)法進(jìn)行檢視，分析行政監(jiān)管中存在的幾組權(quán)力關(guān)系，對(duì)權(quán)力配置問題給予行政法上的回應(yīng)。

一、電力安全生產(chǎn)概念的再認(rèn)識(shí)及其內(nèi)涵的界定

研究一個(gè)領(lǐng)域的法律問題，需要對(duì)概念進(jìn)行認(rèn)識(shí)，即使是熟悉的概念，換種場(chǎng)景出現(xiàn)也可能會(huì)有不同的解釋。法律實(shí)踐中的諸多混亂是由于不準(zhǔn)確使用概念引起的。如果準(zhǔn)確地解釋和確定法律概念，就能夠更精準(zhǔn)地描述法律現(xiàn)象，正確進(jìn)行法律推理。①張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社，2001，第288頁。安全生產(chǎn)，正如《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2021 年）（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）的調(diào)整范圍，是指生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中產(chǎn)生的安全問題，其適用的范圍限定在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，因電力行業(yè)對(duì)于其他行業(yè)在經(jīng)營主體、監(jiān)管規(guī)則等方面具有諸多特殊性，故而有必要對(duì)電力安全生產(chǎn)這一概念作分析。

電力行業(yè)包括發(fā)、輸、配、售電四個(gè)環(huán)節(jié)及電力建設(shè)、電力建設(shè)設(shè)備提供的企業(yè)，還包括電力交易中心、自有產(chǎn)權(quán)配電網(wǎng)等。文章主要研討的安全生產(chǎn)領(lǐng)域包括前四個(gè)環(huán)節(jié)的企業(yè)及電力建設(shè)企業(yè)等組成的行業(yè)。②電力建設(shè)中有中國電建、中國能建兩大電力建設(shè)集團(tuán)，當(dāng)然還有很多具有相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的公司，電力設(shè)備企業(yè)包括特變電工、國電南瑞、思源電氣、許繼集團(tuán)、上海電氣、哈電集團(tuán)、東方電氣等。發(fā)電企業(yè)主要包括五大發(fā)電集團(tuán)（中國華能集團(tuán)公司、中國大唐集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司、國家電力投資集團(tuán)公司、國家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司）及四小豪門（國投電力、國華電力、華潤電力、中廣核），初步形成競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。輸配售電企業(yè)是國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)。隨著售電側(cè)改革的推進(jìn)，全國還有數(shù)千家售電公司。前述行業(yè)中占主體地位的是央企，國務(wù)院曾在2010 年明確了負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門和行業(yè)管理部門按職責(zé)分工對(duì)這些企業(yè)實(shí)行安全生產(chǎn)監(jiān)督、檢查和管理③《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，國發(fā)〔2010〕23號(hào)，2010年7月19日發(fā)布。。國家兩部委就央企安全生產(chǎn)提出要求，明確央企安全生產(chǎn)分級(jí)屬地監(jiān)管④《國家安全監(jiān)管總局國務(wù)院國資委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)安全生產(chǎn)分級(jí)屬地監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，安監(jiān)總辦〔2011〕75號(hào)，2011年5月17日發(fā)布。，要求各央企及其所屬單位積極配合屬地監(jiān)管部門執(zhí)法檢查⑤《國家安全監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，安監(jiān)總政法〔2017〕131號(hào)，2017年11月29日發(fā)布。。另外，央企是在關(guān)系國計(jì)民生的主要行業(yè)占據(jù)支配地位的市場(chǎng)主體，因其特殊地位，國資委專門制定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法，對(duì)其安全生產(chǎn)責(zé)任、基本要求、報(bào)告制度、管理獎(jiǎng)懲等方面作出了規(guī)定⑥《中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)第21號(hào)令，2008年8月18日發(fā)布。，規(guī)定央企從系統(tǒng)內(nèi)部加強(qiáng)安全主體責(zé)任的落實(shí)，并自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)管。

電力安全生產(chǎn)被分為兩個(gè)場(chǎng)域，一為電力安全，主要指電力系統(tǒng)安全，電力行業(yè)是國家重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。電力安全主要關(guān)注的是電力系統(tǒng)安全、應(yīng)急處置、電力設(shè)施保護(hù)、電源和電網(wǎng)建設(shè)等⑦《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)電力安全工作的通知》，國辦發(fā)〔2003〕98號(hào)，2003年12月5日發(fā)布。，從電力安全事故角度看，電力安全指的是電力生產(chǎn)或者電網(wǎng)運(yùn)行中發(fā)生的影響電力系統(tǒng)安全運(yùn)行或者影響電力供應(yīng)的事故，事故的等級(jí)取決于影響電力系統(tǒng)安全運(yùn)行或者影響電力供應(yīng)的程度⑧《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第599號(hào)，2011年9月1日施行）第二、三條。。二為電力生產(chǎn)的安全工作，按電力生產(chǎn)過程中造成的事故，分為人身事故⑨這里的電力生產(chǎn)人身事故范圍還比較窄，僅指電力企業(yè)員工發(fā)生與電力生產(chǎn)有關(guān)的人身傷亡事故，在電力生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)，外單位人員從事與電力生產(chǎn)有關(guān)的工作過程中，發(fā)生本企業(yè)負(fù)有責(zé)任的人身傷亡。、電網(wǎng)事故、設(shè)備事故或者火災(zāi)事故，電廠垮壩事故以及嚴(yán)重的停電事故⑩《電力生產(chǎn)事故調(diào)查暫行規(guī)定》（電力監(jiān)管委員會(huì)令第4號(hào)，2005年3月1日施行）第十六條。。兩個(gè)概念的外延有重疊，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)相關(guān)的監(jiān)管工作按照相對(duì)獨(dú)立的事故調(diào)查及程序性事項(xiàng)規(guī)定展開。隨著監(jiān)管要求的進(jìn)一步提升、認(rèn)識(shí)的不斷深化，電力安全生產(chǎn)工作應(yīng)回歸到以杜絕重大以上的人身傷亡責(zé)任事故、電網(wǎng)大面積停電事故、電廠垮壩事故，防止主設(shè)備嚴(yán)重?fù)p壞事故、有重大社會(huì)影響事故①《國家電監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)全面貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知〉精神繼續(xù)深化“安全生產(chǎn)年”活動(dòng)意見的通知》，電監(jiān)安全〔2011〕9號(hào)，2011年3月17日發(fā)布。作為工作目標(biāo)，將電力事故定義為電力生產(chǎn)、建設(shè)過程中發(fā)生的電力安全事故，人身傷亡事故，發(fā)輸變電設(shè)備設(shè)施損壞造成經(jīng)濟(jì)損失的事故②《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第21號(hào)，2015年3月1日施行）第三十七條。。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》對(duì)電力安全法律、行政法規(guī)的但書規(guī)則，電力安全事故的等級(jí)劃分由《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，與《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定等級(jí)不相同的，按照等級(jí)較高的確定事故等級(jí)，因電力安全事故造成人員傷亡的，構(gòu)成《條例》規(guī)定的重特大事故的，依據(jù)《條例》的規(guī)定調(diào)查處理。

2015年，國家發(fā)改委根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)管辦法》），對(duì)電力安全生產(chǎn)范疇進(jìn)行明確，包括電力運(yùn)行安全（不包括核安全）、建設(shè)施工安全、工程質(zhì)量安全、電力應(yīng)急、水電站大壩運(yùn)行安全和電力可靠性等方面，是全場(chǎng)域的電力行業(yè)安全生產(chǎn)的定義，涵蓋了本文研討的電力生產(chǎn)的安全工作，有助于我們?cè)谡麄€(gè)電力行業(yè)審視安全生產(chǎn)工作。

二、執(zhí)法現(xiàn)狀與實(shí)踐檢視

（一）我國電力安全生產(chǎn)執(zhí)法的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來，我國電力安全生產(chǎn)執(zhí)法主要圍繞電力企業(yè)外的第三人對(duì)電力企業(yè)及相關(guān)設(shè)備造成的安全問題，諸如竊電、破壞電力設(shè)施、私拉亂接等方面進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)于電力企業(yè)安全生產(chǎn)還屬于偏弱的監(jiān)管強(qiáng)度。實(shí)踐中，電力執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般分為電力管理部門執(zhí)法和委托執(zhí)法，電力管理部門執(zhí)法的人員在一些地區(qū)為經(jīng)濟(jì)綜合管理部門人員，也有的為電力公司工作人員，委托執(zhí)法為供電企業(yè)組建電力行政執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)，接受委托執(zhí)法。③薛凡：《現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法模式探討》，《廣西電業(yè)》2018年第4期。福建某地曾建立電力設(shè)施保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，執(zhí)法隊(duì)由電力公司和安監(jiān)部門人員組成，掛靠市安監(jiān)局，解決他人在電力線路上違法施工、違法取土、違法建設(shè)等危害電力設(shè)施行為④陳舒平等：《福建電力執(zhí)法新篇》，《國家電網(wǎng)》2009年第9期。，此模式一定程度上代表了我國多數(shù)地區(qū)的電力安全生產(chǎn)執(zhí)法模式。究其原因，電力行業(yè)作為我國特殊的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，其中國有企業(yè)占據(jù)較大市場(chǎng)份額，電力安全生產(chǎn)行政執(zhí)法處于“低效率、低控權(quán)”監(jiān)管范式⑤楊臨宏：《城市管理行政執(zhí)法困境與路徑選擇——基于效率與控權(quán)價(jià)值維度的分析視角》，《行政法學(xué)研究》2020年第4期。，表現(xiàn)為執(zhí)法者缺乏對(duì)電力安全生產(chǎn)采取有效監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力，面對(duì)國企及央企的優(yōu)勢(shì)地位，其執(zhí)法力度有所減退，對(duì)違法行為放任自流，只有當(dāng)違法行為造成安全生產(chǎn)事故時(shí)，執(zhí)法者才會(huì)轉(zhuǎn)為被動(dòng)式執(zhí)法，執(zhí)法過程中可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)和企業(yè)付出沉重的代價(jià)。

1.安全生產(chǎn)事故情況分析

電力行業(yè)涉及建設(shè)、生產(chǎn)階段，是安全生產(chǎn)事故易發(fā)行業(yè)。

圖1 2014—2018年全國電力行業(yè)人身傷亡事故

圖2 2019年全國電力行業(yè)人身傷亡事故①《2019 年12 月事故通報(bào)及年度事故分析報(bào)告》，見圖2，載國家能源局官網(wǎng)：http://www.nea.gov.cn/2020-02/25/c_138816441.htm，最后訪問時(shí)間：2021年10月30日。

2.電力安全生產(chǎn)立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國電力法》（2018 年）（以下簡(jiǎn)稱《電力法》）規(guī)定了國家能源局負(fù)責(zé)全國電力行業(yè)的監(jiān)管②《電力法》（2018年）第六條。，縣級(jí)以上政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)電力行業(yè)的監(jiān)管，采用了分級(jí)屬地監(jiān)管模式。電力安全生產(chǎn)監(jiān)管主要依據(jù)是《監(jiān)管辦法》，該辦法僅賦予國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)依照本辦法，對(duì)電力運(yùn)行安全（不包括核安全）、建設(shè)施工安全、工程質(zhì)量安全、電力應(yīng)急、水電站大壩運(yùn)行安全和電力可靠性等方面實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力，并未對(duì)于縣級(jí)以上政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門如何開展安全生產(chǎn)監(jiān)督作出規(guī)定。從以上規(guī)定可見，如果當(dāng)事人向縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門反映的是有關(guān)電力安全生產(chǎn)問題，則不屬于該辦法調(diào)整范圍。

這種立法模式與我國傳統(tǒng)監(jiān)管模式不無關(guān)系。2003年3月，原電監(jiān)會(huì)成立，職責(zé)被定位為負(fù)責(zé)全國電力監(jiān)管工作，依法設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。2004年，電監(jiān)會(huì)以部門規(guī)章形式頒布了《電力安全生產(chǎn)監(jiān)管辦法》，規(guī)定電監(jiān)會(huì)設(shè)立電力安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行使電力安全監(jiān)管職責(zé)。2013年6月，原國家能源局、電監(jiān)會(huì)重組為國家能源局，繼續(xù)在區(qū)域、省級(jí)設(shè)有派出機(jī)構(gòu)①《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置及有關(guān)問題的通知》，國發(fā)〔1993〕26號(hào)，1993年4月19日發(fā)布。部委管理的國家局與主管部委的關(guān)系是：（一）主要業(yè)務(wù)工作在部委黨組領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行；（二）人事工作按照干部管理權(quán)限進(jìn)行管理；（三）機(jī)關(guān)黨的工作由部委機(jī)關(guān)黨委統(tǒng)一管理；（四）保留原圖章和專項(xiàng)資金渠道不變；（五）在一定范圍內(nèi)，可單獨(dú)行文和開展對(duì)外合作交流；（六）原實(shí)行垂直管理體制的暫不變動(dòng)。，《監(jiān)管辦法》立法授權(quán)基本沿襲原電監(jiān)會(huì)出臺(tái)的辦法。1998年，我國開展電力工業(yè)體制改革，在“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的原則指導(dǎo)下，將電力局承擔(dān)的行政管理職能移交給縣級(jí)以上地方政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，并由該部門接受指導(dǎo)與監(jiān)督，地方政府均不再設(shè)立電力專業(yè)管理部門②《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見的通知》，國辦發(fā)〔1998〕146 號(hào)，1998年11 月27 日發(fā)布；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》，國辦發(fā)〔2000〕69 號(hào)，2000 年10 月17日發(fā)布。。因此，我國電力安全監(jiān)管有了兩個(gè)層面的主體，在省級(jí)以上層面有國家能源局、6個(gè)區(qū)域能源監(jiān)管局以及12個(gè)省能源監(jiān)管辦③其中，國家能源局在江蘇設(shè)立了監(jiān)管辦公室，接受華東能源監(jiān)管局業(yè)務(wù)指導(dǎo)。《江蘇省政府關(guān)于印發(fā)省政府有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定的通知》，蘇政發(fā)〔2016〕114 號(hào)，2016 年8 月19 日發(fā)布，規(guī)定了江蘇能源監(jiān)管辦的安全監(jiān)管職責(zé)。，負(fù)責(zé)電力運(yùn)行安全（不包括核安全），電力建設(shè)施工安全、工程質(zhì)量安全的監(jiān)督管理以及可靠性管理，組織、參與電力事故調(diào)查處理等事項(xiàng)。在市縣級(jí)層面，經(jīng)濟(jì)綜合主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門④《電力法》（2018 年）第六條第二款?！吨泄材贤ㄊ形贤ㄊ腥嗣裾P(guān)于印發(fā)〈市有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定〉的通知》，通委發(fā)〔2020〕7號(hào)，2020年4月1日發(fā)布，規(guī)定了市發(fā)展改革委履行電力行政管理職責(zé)。負(fù)責(zé)電力行政執(zhí)法工作，組織電力設(shè)施保護(hù)工作，承擔(dān)市油氣輸送管道、電力安全生產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)及其辦公室的日常工作。，《監(jiān)管辦法》的授權(quán)主體不包括市縣的主管部門。一般法與特別法將對(duì)同一事項(xiàng)的監(jiān)管職責(zé)授予不同的行政主體，應(yīng)當(dāng)適用特別法的規(guī)定，而不應(yīng)適用一般法的規(guī)定。需要注意的是，特別法對(duì)特殊的行為或事項(xiàng)未作出規(guī)定，而一般法將對(duì)這一特殊的行為或者事項(xiàng)的監(jiān)督管理職權(quán)授予了其他行政管理部門，此種情況下，相關(guān)部門的職責(zé)問題，應(yīng)當(dāng)適用一般法的規(guī)定⑤蔡小雪：《判斷是否超越部門職權(quán)問題研究》，《法律適用》2015年第1期。?；趬簩?shí)地方安全生產(chǎn)管理責(zé)任的需要⑥《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于推進(jìn)電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見》，發(fā)改能源規(guī)〔2017〕1986 號(hào)，2017年11月17日發(fā)布，要求落實(shí)地方安全生產(chǎn)管理法定責(zé)任。按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則，地方各級(jí)政府電力管理等有關(guān)部門按照國家法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，履行地方電力安全管理責(zé)任，將安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)管理的重要內(nèi)容，督促指導(dǎo)電力企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，加強(qiáng)電力安全生產(chǎn)管理。，應(yīng)從《安全生產(chǎn)法》尋找權(quán)力來源，有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)管，該條規(guī)定對(duì)于行業(yè)主管部門監(jiān)管行業(yè)安全生產(chǎn)提供法律依據(jù)，因此，市縣政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門可依據(jù)《安全生產(chǎn)法》開展電力安全生產(chǎn)監(jiān)管。

3.電力安全行政執(zhí)法現(xiàn)狀

我國電力安全生產(chǎn)監(jiān)管長(zhǎng)期以來重視壓實(shí)電力企業(yè)主體責(zé)任，但比較少提及主管部門的安全監(jiān)管要求。從國家能源局網(wǎng)站獲悉，2019年1月至2020年6月的事故通報(bào)上提及的監(jiān)管要求，主要圍繞落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)各級(jí)人員責(zé)任，深化雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的“三方”安全管理義務(wù)，開展作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)安全管控，落實(shí)電力企業(yè)工作票制度和安全教育培訓(xùn)、安全文化建設(shè)等①參見國家能源局網(wǎng)站：http://www.nea.gov.cn/sjzz/aqs/index.htm，最后訪問時(shí)間：2020年9月25日。，對(duì)于安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的措施比較少提及②《國家能源局綜合司關(guān)于深刻汲取事故教訓(xùn)切實(shí)抓好電力安全生產(chǎn)工作的通知》，國能綜通安全〔2019〕34 號(hào)，2019年4月23日發(fā)布，要求齊抓共管，加大安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法力度。。

根據(jù)前述法律依據(jù)，電力行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管主體并非由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實(shí)施監(jiān)管，但在實(shí)踐中存在由屬地應(yīng)急管理局實(shí)施安全監(jiān)管職責(zé)③中國電建集團(tuán)山東電力建設(shè)第一工程有限公司二級(jí)動(dòng)火票中顯示人員未取得特種作業(yè)操作證行政處罰案，滄州市應(yīng)急管理局（冀滄）安監(jiān)罰〔2020〕02019 號(hào)，http://yjglj.cangzhou.gov.cn/zwgk/hzzfgq/shgk/hzcf/717399.shtml，最后訪問時(shí)間：2020年10月5日；北京電力設(shè)備總廠有限公司有限空間未對(duì)煤粉項(xiàng)目檢測(cè)問題隱患整改指令案，http://yjglj.cangzhou.gov.cn/zwgk/hzzfgq/shgk/hzjc/717369.shtml，最后訪問時(shí)間：2020年10月5日。的情況，對(duì)電力安全事故，亦有由應(yīng)急管理局按照《條例》進(jìn)行行政處罰的情形。

（二）電力安全生產(chǎn)執(zhí)法面臨多重困境

首先討論電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)、電力管理部門與電力行政管理（主管）部門的概念及立法授權(quán)問題。本來三個(gè)概念并不存在討論的必要性，但最高審判機(jī)關(guān)對(duì)于電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)與電力行政主管部門兩個(gè)概念作同一理解，并沒有區(qū)分其中的相異之處。④衡陽華強(qiáng)玻璃制品有限公司訴湖南省衡陽市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、衡陽市電力行政執(zhí)法支隊(duì)行政強(qiáng)制及行政賠償案，中華人民共和國最高人民法院〔2018〕最高法行申6130 號(hào)行政裁定書。工業(yè)和信息化部發(fā)布的工產(chǎn)業(yè)政策（2010）第3 號(hào)《日用玻璃行業(yè)準(zhǔn)入條件》，屬于部門規(guī)章，無權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，且該準(zhǔn)入條件第八條第（三）項(xiàng)規(guī)定“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)要監(jiān)督供電企業(yè)依法實(shí)施停、限電措施”，亦未授權(quán)電力行政主管部門作出限制用電行政強(qiáng)制措施。從立法角度看，電力管理部門是《電力法》《電力供應(yīng)與使用條例》《電力設(shè)施保護(hù)條例》規(guī)定的行政主體，包括國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上地方政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門，但《電力法》沒有規(guī)定電力管理部門安全監(jiān)管職責(zé)。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)這一概念規(guī)定在《電力監(jiān)管條例》中，并且明確了其具體負(fù)責(zé)電力安全監(jiān)督管理職責(zé)。根據(jù)體系解釋及相關(guān)文件精神⑤《國家能源局行政審批事項(xiàng)公開目錄》，2014 年2 月14 日發(fā)布，項(xiàng)目名稱：電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)，設(shè)定依據(jù)：《電力監(jiān)管條例》第十三條：電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證。審批部門：國家能源局，能源局派出機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)專指國家能源局及派出機(jī)構(gòu)，不包括其他的電力管理部門。電力行政管理（主管）部門⑥《濟(jì)南市電力管理?xiàng)l例》（2011修訂）第五條，市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)是本市電力行政主管部門，負(fù)責(zé)全市電力事業(yè)的監(jiān)督管理?？h（市、區(qū)）電力行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)電力事業(yè)的監(jiān)督管理……。一般規(guī)定在地方性法規(guī)、規(guī)章中，比如《江蘇省電力條例》《河北省電力條例》規(guī)定了縣級(jí)以上政府電力行政管理部門負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的電力建設(shè)、設(shè)施保護(hù)等工作。概念的厘清是為了判斷法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，判斷誰具有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)?！峨娏Π踩鹿蕬?yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》《監(jiān)管辦法》明確授權(quán)國家能源局及派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電力安全生產(chǎn)監(jiān)管及事故應(yīng)急處置、調(diào)查工作，排除了電力行政管理部門適用前述法規(guī)規(guī)章行使相應(yīng)的職權(quán)。這樣直接導(dǎo)致安全監(jiān)管及事故調(diào)查主體在國家、省與省級(jí)以下不一致的問題，部分地區(qū)實(shí)踐中，應(yīng)急管理局具體承擔(dān)了市級(jí)以下的電力安全生產(chǎn)監(jiān)管、事故調(diào)查①內(nèi)蒙古蒙上電力建設(shè)工程有限公司訴內(nèi)蒙古自治區(qū)西烏珠穆沁旗人民政府行政批復(fù)案，內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院〔2019〕內(nèi)行終239號(hào)行政裁定書。2018年3月21日10時(shí)，白音華東至賽音溫都日鐵路新建工程35KV輸變電線路改遷施工現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)生一起高處墜落事故，造成1人死亡。2018年5月22日，西烏珠穆沁旗安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局向西烏旗政府提交了《關(guān)于提交西烏旗白音華東至賽音溫都日鐵路新建工程35KV 輸變電線路改遷工程“3·21”高處墜落一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告的報(bào)告》。西烏旗政府作出批復(fù)，原則同意結(jié)案。等工作。

安全監(jiān)管的體制亟待理順。2010年，國務(wù)院安委會(huì)曾規(guī)定成員單位的安全生產(chǎn)工作職責(zé)，原電監(jiān)會(huì)承擔(dān)電力安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，2013年機(jī)構(gòu)改革后，原電監(jiān)會(huì)與能源局重組，相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)由重組后的能源局承繼。我國電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理在橫向與縱向上均存在體制不順問題，從縱向分級(jí)監(jiān)管看，國家能源局負(fù)責(zé)電力安全生產(chǎn)監(jiān)管、可靠性管理和電力應(yīng)急工作②《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工〉的通知》，安委〔2015〕5 號(hào)，2015 年8 月27 日發(fā)布，國家能源局負(fù)責(zé)電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、可靠性管理和電力應(yīng)急工作，制定除核安全外的電力運(yùn)行安全、電力建設(shè)工程施工安全、工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法并組織監(jiān)督實(shí)施，組織實(shí)施依法設(shè)定的行政許可，負(fù)責(zé)水電站大壩的安全監(jiān)督管理。指導(dǎo)和監(jiān)督電力行業(yè)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)考核工作，組織電力安全生產(chǎn)新技術(shù)的推廣應(yīng)用。；省級(jí)政府電力管理部門落實(shí)電力安全生產(chǎn)屬地管理責(zé)任；各派出機(jī)構(gòu)依規(guī)履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。能源局曾印發(fā)通知要求，地方政府電力管理部門和派出機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)行政執(zhí)法，對(duì)不能保證安全生產(chǎn)的建設(shè)工程，予以停工整頓，對(duì)整改責(zé)任不落實(shí)或整改不徹底的，追究相關(guān)企業(yè)及人員的責(zé)任③《國家能源局綜合司關(guān)于進(jìn)一步做好電力建設(shè)工程開復(fù)工安全管理有關(guān)工作的通知》，國能綜通安全〔2020〕12號(hào)，2020年2月17日發(fā)布。。部分供電公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)負(fù)責(zé)電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作④《南通市人民政府關(guān)于印發(fā)全市各級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)暫行規(guī)定的通知》通政發(fā)〔2011〕33號(hào)，2011年4月8日發(fā)布，南通供電公司負(fù)責(zé)電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。，混淆了行業(yè)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。根據(jù)電力改革要求，省以下不設(shè)置電力專業(yè)管理部門，各級(jí)地方政府一般由發(fā)展改革部門、經(jīng)濟(jì)和信息化部門⑤《南京市人民政府關(guān)于印發(fā)全市各級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)的通知》，寧政發(fā)〔2010〕243號(hào)，2010年12月6日發(fā)布?！哆B云港市人民政府關(guān)于印發(fā)連云港市各級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定的通知》，連政規(guī)發(fā)〔2011〕1號(hào)，2011年3月25日發(fā)布。承擔(dān)電力監(jiān)管職責(zé)，以此規(guī)定了電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任⑥《徐州市人民政府關(guān)于印發(fā)全市各級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)暫行規(guī)定的通知》，徐政發(fā)〔2010〕160號(hào)，2010年12月31日。。這就導(dǎo)致了屬地管理責(zé)任和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)如何界分、日常執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)該如何開展等亟待解決的問題。從部委橫向職責(zé)劃分看，國家能源局負(fù)責(zé)水電站大壩安全的監(jiān)管⑦參見國家能源局網(wǎng)站：http://www.nea.gov.cn/gjnyj/index.htm，最后訪問時(shí)間：2020年9月25日?！秶夷茉淳志C合司關(guān)于印發(fā)2020 年電力安全監(jiān)管重點(diǎn)任務(wù)的通知》要求，加強(qiáng)水電站大壩安全監(jiān)管。提高大壩安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)水平，增強(qiáng)大壩災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)能力，做好水電站大壩安全注冊(cè)、定期檢查等工作。發(fā)揮大壩安全監(jiān)察平臺(tái)作用，加強(qiáng)大壩安全監(jiān)測(cè)監(jiān)控和信息報(bào)送。開展重大工程缺陷和事故隱患治理。，水利部負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)水電站大壩、農(nóng)村水電站及其配套電網(wǎng)的安全監(jiān)管⑧《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工〉的通知》，安委〔2015〕5 號(hào)，2015 年8 月27 日發(fā)布，水利部負(fù)責(zé)水利行業(yè)安全生產(chǎn)工作，組織、指導(dǎo)水庫、水電站大壩、農(nóng)村水電站及其配套電網(wǎng)的安全監(jiān)督管理。，也就是說涉及水電廠（站）大壩安全的有兩個(gè)主管部門，但并未作出相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)的劃分。國家能源局要求各派出機(jī)構(gòu)要依規(guī)履行對(duì)電力企業(yè)安全儲(chǔ)存使用?；返男袠I(yè)監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)排查行業(yè)內(nèi)液氨、氫氣、油氣等罐區(qū)管網(wǎng)及其相關(guān)設(shè)備安全狀況①《國家能源局綜合司關(guān)于加強(qiáng)電力行業(yè)危化品儲(chǔ)存等安全防范工作的通知》，國能綜通安全〔2020〕85號(hào)，2020年8月7日發(fā)布，要求開展?；穬?chǔ)存安全排查工作。各電力企業(yè)要把?；穬?chǔ)存使用安全作為當(dāng)前電力安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作來抓，重點(diǎn)排查行業(yè)內(nèi)液氨、氫氣、氯氣、燃油、燃?xì)獾裙迏^(qū)管網(wǎng)及其相關(guān)設(shè)備安全狀況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的缺陷隱患建檔立冊(cè)，制定落實(shí)整治管控和搶險(xiǎn)救援措施，實(shí)行“一企一策”精準(zhǔn)治理、閉環(huán)管理。……各省級(jí)政府電力管理有關(guān)部門要嚴(yán)格落實(shí)電力安全生產(chǎn)屬地管理責(zé)任，各派出機(jī)構(gòu)要依規(guī)履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，各電力企業(yè)要切實(shí)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。，此監(jiān)管職責(zé)是否與應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)?；钒踩a(chǎn)監(jiān)管職責(zé)相重合，也并無監(jiān)管責(zé)任落實(shí)的規(guī)定。

安全監(jiān)管的程序性規(guī)定缺失?！侗O(jiān)管辦法》以專章規(guī)定了電力安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，對(duì)職責(zé)分工、宣傳教育、安全檢查、信息報(bào)送方面做了條目式規(guī)定，但未對(duì)如何開展安全生產(chǎn)監(jiān)管，亦未對(duì)安全生產(chǎn)行政處罰程序作出相應(yīng)規(guī)定。2017年，國家能源局出臺(tái)了《國家能源局行政處罰程序規(guī)定》，對(duì)違反能源領(lǐng)域法律法規(guī)行為的行政處罰程序作出規(guī)定，電力安全事項(xiàng)的調(diào)查處理按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。該條款排除電力安全事項(xiàng)的調(diào)查處理，主要指電力安全事件監(jiān)管、電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理，因?yàn)榍笆鰞蓚€(gè)事項(xiàng)均有相應(yīng)的程序規(guī)定②《國家能源局關(guān)于印發(fā)〈電力安全事件監(jiān)督管理規(guī)定〉的通知》，國能安全〔2014〕205號(hào)，2014年5月10日?！峨娏Π踩鹿蕬?yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令第599號(hào)）。，但對(duì)于電力生產(chǎn)的安全監(jiān)管工作如何調(diào)查處理卻沒有作出規(guī)定。關(guān)于行政檢查的規(guī)則，對(duì)電力安全生產(chǎn)檢查作出了“法律、法規(guī)、規(guī)章等另有規(guī)定的，從其規(guī)定”③《國家能源局關(guān)于印發(fā)〈國家能源局行政檢查工作規(guī)定〉的通知》，國能發(fā)監(jiān)管〔2020〕4 號(hào)，2020 年1 月17 日發(fā)布，第二條第二款規(guī)定，對(duì)電力事故調(diào)查、電力安全生產(chǎn)檢查，對(duì)涉嫌違法行為的立案調(diào)查等情形，法律、法規(guī)、規(guī)章等另有規(guī)定的，從其規(guī)定。的范式，但法律、法規(guī)、規(guī)章并未作出規(guī)定，是否直接適用該規(guī)定則不無疑問。前述規(guī)定還均為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)適用的規(guī)則，電力行政管理部門開展電力安全生產(chǎn)檢查則更是無章可循。

安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管意識(shí)有待提高。由于電力安全生產(chǎn)屬于相對(duì)比較專業(yè)的領(lǐng)域，涉及技術(shù)、管理、法律等層面的問題，市級(jí)以下經(jīng)濟(jì)綜合管理部門缺乏專業(yè)人員的配備，多為一般行政管理人員，在部門的法治意識(shí)中缺乏對(duì)于電力安全生產(chǎn)監(jiān)管的意識(shí)。在市縣兩級(jí)，鮮有主管部門主動(dòng)介入電力行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管，基本所有的省份均未將電力安全生產(chǎn)行政執(zhí)法事項(xiàng)納入相應(yīng)部門的權(quán)力清單內(nèi)，意識(shí)的缺失、程序的空白使得基層電力安全生產(chǎn)監(jiān)管基本流于形式，停留在規(guī)范階段。由于專業(yè)人員的缺失、第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后等原因，地方主管部門對(duì)電力安全生產(chǎn)相對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管有畏難情緒，處于管制效率低下的實(shí)際情況。

三、電力安全生產(chǎn)執(zhí)法需處理的幾組權(quán)力關(guān)系

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化……根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，合理配置執(zhí)法力量。分權(quán)導(dǎo)向的職能結(jié)構(gòu)關(guān)系強(qiáng)調(diào)將權(quán)責(zé)分解到不同層級(jí)的具體部門中，明確橫向部門間、縱向?qū)蛹?jí)間的職責(zé)體系，一方面實(shí)現(xiàn)“以權(quán)力制約權(quán)力”，另一方面通過合理分工避免職責(zé)交叉、職責(zé)過重等問題，推進(jìn)有效的協(xié)同治理。④朱光磊：《全面深化改革進(jìn)程中的中國新治理觀》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。根據(jù)決定精神，需要理順應(yīng)急管理部門與電力管理部門關(guān)于電力安全生產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)分工，協(xié)調(diào)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)與電力行政管理部門之間的隸屬、管理關(guān)系，發(fā)揮國資委對(duì)于電力國企、央企落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任監(jiān)管的積極性，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的電力安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制。

（一）行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管的關(guān)系

公權(quán)力之間界限的淡化、公權(quán)力之間的協(xié)同運(yùn)作，需要我們改變以某一種權(quán)力為中心構(gòu)建部門公法的局面，取而代之的是以整體的視野審視、規(guī)范公權(quán)力。①袁曙宏：《論建立統(tǒng)一的公法學(xué)》，《中國法學(xué)》2003年第5期。目前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體系分為綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管，綜合監(jiān)管權(quán)由應(yīng)急管理局行使，行業(yè)監(jiān)管則是行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第十條的規(guī)定，有行業(yè)主管部門的，由其行使安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營單位都由行業(yè)主管部門進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管，無行業(yè)主管部門的，則由應(yīng)急管理部門依據(jù)《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的規(guī)定》對(duì)相關(guān)單位實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)管，例如危化品、煙花爆竹等。應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關(guān)部門依法履職，監(jiān)督考核安全生產(chǎn)控制指標(biāo)執(zhí)行情況，監(jiān)督事故查處和責(zé)任追究情況。行業(yè)主管部門則發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任，從健全機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)、充實(shí)力量等方面，加強(qiáng)本行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，預(yù)防控制事故，健全本行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)責(zé)任體系②《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工〉的通知》，安委〔2015〕5號(hào)，2015年8月27日發(fā)布。。電力安全生產(chǎn)監(jiān)管由電力管理部門組織實(shí)施，包括日常檢查、行政處罰等，應(yīng)急管理部門不應(yīng)直接代行職責(zé)。

（二）安全生產(chǎn)執(zhí)法的央地關(guān)系

民航、鐵路、電力等行業(yè)跨區(qū)域監(jiān)管體制未理順，行業(yè)監(jiān)管與屬地監(jiān)管職責(zé)分工不明晰。③全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告——2016 年12月21 日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201612/d3a14734ca7d4c29869bc1ba24b6fb5c.shtml，最后訪問時(shí)間：2021年10月30日。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，履行電力行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，開展電力安全生產(chǎn)督查，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，查處違法行為，指導(dǎo)電力行政管理部門加強(qiáng)電力安全生產(chǎn)管理工作。然而根據(jù)《電力監(jiān)管條例》的授權(quán)，一個(gè)不可回避的問題是，全國僅有一個(gè)中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在區(qū)域、省級(jí)設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，但這樣如何兼顧全國范圍內(nèi)的電力安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為。面對(duì)這一問題，按照“管行業(yè)必須管安全”的原則，應(yīng)授予電力行政管理部門履行屬地電力安全管理責(zé)任，將安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)管理的重要內(nèi)容，督促指導(dǎo)電力企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，加強(qiáng)電力安全生產(chǎn)管理。國家能源局與電力行政管理部門的關(guān)系，應(yīng)該屬于在電力領(lǐng)域的監(jiān)督與被監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基于兩點(diǎn)判斷，其一，國家能源局是負(fù)責(zé)國家能源方面工作的行政管理機(jī)關(guān)，具有相對(duì)的獨(dú)立性，在能源領(lǐng)域制定部門規(guī)章、作出指示，經(jīng)主管部委審議通過后發(fā)布④《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局與主管部委關(guān)系問題的通知》，國發(fā)〔1998〕12號(hào)，1998年4月29日發(fā)布。。國家能源局向省級(jí)發(fā)改委下發(fā)通知，部署相關(guān)工作⑤《國家能源局綜合司關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理防范電力安全生產(chǎn)人身傷亡事故的通知》，國能綜通安全〔2017〕38號(hào)，2017年6月8日發(fā)布，2019年11月8日廢止。。其二，在法律救濟(jì)途徑方面，對(duì)國家能源局的行政行為不服提起的行政復(fù)議申請(qǐng)，由國家能源局受理⑥《國務(wù)院法制辦關(guān)于國務(wù)院部委管理的國家局的具體行政行為行政復(fù)議機(jī)關(guān)問題的復(fù)函》，國法函〔2001〕245號(hào)，2001年10月24日發(fā)布。，也就是說在能源領(lǐng)域，對(duì)省級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合主管部門作出的相關(guān)行政行為不服，國家能源局是復(fù)議機(jī)關(guān)之一①魏明麗等9 人訴國家能源局行政復(fù)議案，中華人民共和國最高人民法院〔2016〕最高法行申4975 號(hào)行政裁定書。復(fù)議機(jī)關(guān)為國家能源局，涉訴行為浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)向浙江省電力公司作出《關(guān)于諸暨市220千伏楓橋等輸變電工程項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》。。在省級(jí)層面有電力行政管理部門，也有電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如相互之間沒有安全生產(chǎn)監(jiān)管之間的職能分工，將會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管流于形式，實(shí)踐中，江蘇、云南、遼寧、福建、海南等省份規(guī)定由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電力安全生產(chǎn)監(jiān)管工作②《江蘇省政府關(guān)于印發(fā)省政府有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定的通知》，蘇政發(fā)〔2016〕114 號(hào)，2016 年8月19日發(fā)布；《云南省安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步明確省級(jí)有關(guān)單位安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的通知》，云安〔2015〕17 號(hào)，2015 年11 月12 日發(fā)布；《遼寧省人民政府關(guān)于印發(fā)〈遼寧省各級(jí)政府及部門安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定〉的通知》，遼政發(fā)〔2013〕37 號(hào)，2013 年11 月1 日發(fā)布；《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)〈政府及有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)暫行規(guī)定〉的通知》，閩政文〔2009〕33 號(hào)，2009 年1 月21 日發(fā)布；《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)海南省各級(jí)政府及有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定的通知》，瓊府〔2009〕6號(hào)，2009年2月16日發(fā)布。，四川、山西等省份則分別規(guī)定了經(jīng)濟(jì)和信息化部門、電力監(jiān)督管理部門不同的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)③《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省各級(jí)人民政府及有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定的通知》，川辦發(fā)〔2011〕20 號(hào)，2011 年4 月11 日發(fā)布；《山西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確部分行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的通知》，晉政辦發(fā)〔2013〕83號(hào)，2013年7月25日發(fā)布。，極少數(shù)省份規(guī)定由省發(fā)改委、省經(jīng)信委共同負(fù)責(zé)電力行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作④《青海省人民政府關(guān)于印發(fā)各級(jí)政府及有關(guān)部門安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定的通知》，青政〔2014〕51號(hào)，2014年7月31日發(fā)布。。不必要的分權(quán)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管效率的損失，在存在多個(gè)監(jiān)管者的監(jiān)管結(jié)構(gòu)中，每個(gè)監(jiān)管者的決定都會(huì)給其他監(jiān)管者帶來外部性影響，同時(shí)也會(huì)降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)⑤唐松林、任玉瓏：《電力行業(yè)政府監(jiān)管體制改革：國外經(jīng)驗(yàn)與中國對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2008年第8期?！，F(xiàn)行行政執(zhí)法體制作為行政體制的重要組成部分，其改革的原則和要求，與現(xiàn)行行政體制改革的原則和要求始終是一致的。⑥汪永清：《對(duì)改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的幾點(diǎn)思考》，《中國法學(xué)》2000年第1期。

要調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，重點(diǎn)解決地方事權(quán)過少問題，要發(fā)揮電力行政管理部門貼近基層就近監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)要著力解決能源局及派出機(jī)構(gòu)是否管得過多的問題。因此，市縣兩級(jí)電力行政管理部門履行地方電力安全管理職責(zé)，具體負(fù)責(zé)相關(guān)的執(zhí)法檢查、數(shù)據(jù)的收集上報(bào)，接受國家能源局的指導(dǎo)，配合派出機(jī)構(gòu)開展行政執(zhí)法，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、無縫對(duì)接的電力安全監(jiān)管體系。

（三）監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系

現(xiàn)階段，電力行業(yè)的央企、國企占據(jù)很大份額，呈現(xiàn)弱監(jiān)管下的壟斷經(jīng)營狀態(tài)，這樣的監(jiān)管體系，面對(duì)強(qiáng)大的監(jiān)管對(duì)象（主要是電網(wǎng)公司、發(fā)電公司），電力行政管理部門監(jiān)管可能有些力不從心。因此，應(yīng)采取有效方法，減少或避免電力行業(yè)公司對(duì)電力安全監(jiān)管的影響，使得電力安全監(jiān)管達(dá)到預(yù)期的效果。⑦王侃、李漢鈴：《電力監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制的新思路》，《自然辯證法研究》2006年第5期。從監(jiān)管方面講，企業(yè)安全主體責(zé)任的落實(shí)，應(yīng)完全置于電力管理部門監(jiān)管之下。除此之外，在電力企業(yè)內(nèi)部還有安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，其既是被監(jiān)管者，也是監(jiān)管者?！峨娏υO(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》第四條規(guī)定，電力企業(yè)必須加強(qiáng)電力設(shè)施保護(hù)。對(duì)危害電力設(shè)施安全的行為，電力企業(yè)有權(quán)制止并可以責(zé)令改正、恢復(fù)原狀、強(qiáng)行排除妨害、責(zé)令賠償損失以及采取法律法規(guī)或政府授權(quán)的其他必要手段，在實(shí)踐中可解釋為電力企業(yè)對(duì)于本企業(yè)工作人員或第三方檢修公司的違規(guī)操作也具有相應(yīng)制止權(quán)。對(duì)于該種權(quán)力，我們也應(yīng)該作為執(zhí)法監(jiān)管的對(duì)象予以關(guān)注。《電力法》確立電力安全供應(yīng)的原則，對(duì)于消費(fèi)者、危及電力設(shè)施的第三人，電力企業(yè)有保障電力系統(tǒng)穩(wěn)定義務(wù)，包括對(duì)危害供用電安全、電力設(shè)施安全和擾亂供用電秩序的制止權(quán)，保證監(jiān)管合理透明、市場(chǎng)穩(wěn)定健康，提高能源利用效率等①李艷芳、吳倩：《論我國〈電力法〉的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》，《中州學(xué)刊》2020年第7期。。

（四）行業(yè)監(jiān)管與出資人監(jiān)管

各級(jí)國資委按照出資人的職責(zé)，負(fù)責(zé)檢查督促國企貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等，指導(dǎo)督促企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理和落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。國資委作為國有企業(yè)出資人，一是根據(jù)公司法的規(guī)定，享有參與重大決策、選擇管理者等權(quán)利，對(duì)于公司安全生產(chǎn)相關(guān)重大事項(xiàng)作出決策，并監(jiān)督公司貫徹落實(shí)。二是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用相關(guān)規(guī)定，國資委對(duì)國企相關(guān)人員有任免權(quán)，督促其將安全生產(chǎn)工作納入對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核，并與企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬掛鉤。建立安全生產(chǎn)工作與履職評(píng)定、職務(wù)晉升、考核獎(jiǎng)懲掛鉤制度，落實(shí)國有電力企業(yè)安全生產(chǎn)的“一票否決”制。尤其是堅(jiān)持黨管干部原則，上級(jí)黨組織及其組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的日常管理、考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)②《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》，2018年5月11日中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過。，確保安全生產(chǎn)責(zé)任制得到有效落實(shí)。

四、電力安全生產(chǎn)行政執(zhí)法權(quán)力配置的法治化路徑

法治導(dǎo)向的職責(zé)配置強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序履職，并監(jiān)督職責(zé)履行效果。③孫濤、張怡夢(mèng)：《從轉(zhuǎn)變政府職能到績(jī)效導(dǎo)向的服務(wù)型政府——基于改革開放以來機(jī)構(gòu)改革文本的分析》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期。法無授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)必須遵循法定程序成立，按照組織法授予的職權(quán)和行政程序法規(guī)定的程序行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任④應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學(xué)》2013年第2期。，無授權(quán)則無行政。

《電力法》立法目的之一是保障電力安全運(yùn)行，主要是通過建立電力企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的工作格局，從政府監(jiān)管層面講就是有效實(shí)施電力安全生產(chǎn)監(jiān)管。國家在創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)時(shí)，一般會(huì)先明確機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)，再對(duì)數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行整合，組建新的機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力分支，再進(jìn)行具體職權(quán)的配置。⑤宋華琳：《政府職能配置的合理化與法律化》，《中國法律評(píng)論》2017年第3期。在保障電力安全方面，電力執(zhí)法強(qiáng)調(diào)建電、產(chǎn)電、運(yùn)電、用電等的安全，涉及電力行業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在法律責(zé)任中更多規(guī)定對(duì)于危害供用電安全行為的處罰⑥劉宇暉：《對(duì)我國電力法體系的構(gòu)想——以構(gòu)建和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)為價(jià)值目標(biāo)》，《河北法學(xué)》2008年第7期。。從《安全生產(chǎn)法》《電力法》《電力監(jiān)管條例》的角度，需要我們系統(tǒng)關(guān)注電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域的諸多問題，用行政法的視角對(duì)其監(jiān)管缺失作權(quán)力來源分析，對(duì)電力管理部門行政權(quán)力進(jìn)行功能性分配，從行政權(quán)力本源屬性進(jìn)行歸類分置。

（一）行政立法：標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的激勵(lì)監(jiān)管

從現(xiàn)行憲法和法律的配置情況來看，幾乎每種權(quán)力都在不同的層級(jí)被分配給不同的國家機(jī)構(gòu)，由此形成一種職權(quán)配置的網(wǎng)狀混合結(jié)構(gòu)。我國國家權(quán)力的分工與再組合不僅存在于最高層級(jí)的國家機(jī)構(gòu)之間，各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間也存在這種權(quán)力的再組合。⑦陳明輝：《論我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，《法商研究》2020年第2期。完全依靠最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定規(guī)范約束電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)行為顯得力有不逮，日益受重視的功能性權(quán)力構(gòu)造對(duì)于行政主體制定貼近實(shí)務(wù)的監(jiān)管方式提供合憲性基礎(chǔ)，因此，行政主體制定具有立法意義的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)成為權(quán)力配置的首要考慮因素。

電力是一個(gè)特殊的行業(yè)，體現(xiàn)在其中一些重要環(huán)節(jié)（電網(wǎng)、發(fā)電）因網(wǎng)絡(luò)特征而具有的自然壟斷屬性。這一特性不同于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，即使是最理想的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的設(shè)計(jì)，也無法克服電力行業(yè)在某些環(huán)節(jié)中固有的自然壟斷屬性，而這些壟斷問題必須通過加強(qiáng)監(jiān)管來克服。①劉謙：《電力行業(yè)的監(jiān)管及其法律問題》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》（雙月刊）2002年第6期。目前，我國還沒有真正建立起對(duì)電力企業(yè)安全生產(chǎn)有效的監(jiān)管、評(píng)價(jià)體系，致使這些企業(yè)在價(jià)值取向和行為方式上與典型的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體具有明顯的差異，它們更喜歡追求規(guī)模而不是效率。為了彌補(bǔ)這些企業(yè)公司治理上的不足、限制它們的非理性行為，管理部門需要采用強(qiáng)制性的行政手段對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行干預(yù)。隨著近年來體制改革的深入，傳統(tǒng)的行政管理方式也在發(fā)生變革，監(jiān)管機(jī)關(guān)與監(jiān)管對(duì)象之間的關(guān)系越來越從傳統(tǒng)的命令控制式發(fā)展到經(jīng)濟(jì)誘因式，更多強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)象的參與，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管過程的公開性、公正性，強(qiáng)調(diào)合作式管制、自我監(jiān)管，重視監(jiān)管的實(shí)際效果。②周漢華：《行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政程序研究：以電力行業(yè)為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》（雙月刊）2004年第2期。國家電網(wǎng)公司等為了落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，制定重大安全生產(chǎn)事故預(yù)防與應(yīng)急處理的相關(guān)規(guī)定③《國家電網(wǎng)公司關(guān)于印發(fā)〈國家電網(wǎng)公司電力建設(shè)工程重大安全生產(chǎn)事故預(yù)防與應(yīng)急處理暫行規(guī)定〉的通知》，國家電網(wǎng)工〔2004〕264號(hào)，2004年6月1日發(fā)布。，有企業(yè)完備的自制體制，發(fā)揮著自我監(jiān)管的重要作用。

電力行業(yè)是具有較高專業(yè)度的行業(yè)，生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要科學(xué)技術(shù)予以保障，而在技術(shù)領(lǐng)域，規(guī)制效率較高是標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過多年在電力安全生產(chǎn)各領(lǐng)域已形成了較為完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，在原先的基礎(chǔ)上不斷革新標(biāo)準(zhǔn)的體系和機(jī)制，適應(yīng)電力行業(yè)安全生產(chǎn)的新態(tài)勢(shì)，也是《安全生產(chǎn)法》的新要求。2011年，原電監(jiān)會(huì)推進(jìn)電力安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo)評(píng)級(jí)工作，發(fā)電、電網(wǎng)企業(yè)，電力工程建設(shè)項(xiàng)目和電力勘測(cè)設(shè)計(jì)、建設(shè)施工企業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范和達(dá)標(biāo)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為完善的標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評(píng)級(jí)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。國家能源局派出機(jī)構(gòu)對(duì)未開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的電力企業(yè)，責(zé)令其限期完成；對(duì)拒不開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和弄虛作假的，應(yīng)將其列入安全生產(chǎn)不良信用記錄。應(yīng)加強(qiáng)出臺(tái)電力安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)制定，對(duì)于電力行業(yè)大量存在的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，例如線路保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)安全措施標(biāo)準(zhǔn)、事故損失計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，等等。

（二）執(zhí)法主體：構(gòu)建多元安全監(jiān)管主體體系

行政主體理論來源于憲法和組織法意義上的分權(quán)原則，而非部門法規(guī)定的業(yè)務(wù)分工。分權(quán)不同于分工，分權(quán)原則是政治原則，經(jīng)由憲法和組織法，將行政權(quán)在不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配。因?yàn)閷I(yè)領(lǐng)域差異，職能部門之間確有分工，這種分工既可以基于行業(yè)管理的領(lǐng)域進(jìn)行，如自然資源和環(huán)境保護(hù)、人力和社會(huì)保障等，也可以按照行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等進(jìn)行劃分。④王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。電力行業(yè)表現(xiàn)出的是按照行業(yè)領(lǐng)域來劃分，但其建設(shè)環(huán)節(jié)與建設(shè)行政主管部門的安全監(jiān)管責(zé)任、?；穬?chǔ)存與安監(jiān)部門的安全監(jiān)管責(zé)任等還是有模糊和交叉的情形，可通過主管部門對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的前置審批或事中事后的聯(lián)合監(jiān)管來解決都不想管的問題，安全監(jiān)管需要涉及部門都向前邁一步，減少監(jiān)管盲區(qū)。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求我們不斷豐富社會(huì)治理的形式，擴(kuò)大治理的主體范圍?，F(xiàn)階段，政府并不是治理的“唯一”主體。公共治理強(qiáng)調(diào)通過整合全社會(huì)的力量來管理公共事務(wù)，在公共治理的理念之下，并非任何事務(wù)均需由政府進(jìn)行監(jiān)管，公共治理的要旨在于充分發(fā)揮社會(huì)的自我治理功能，只要是公民、社會(huì)組織能夠自治的事務(wù)，政府都不應(yīng)當(dāng)插手，政府更多的應(yīng)是承擔(dān)“補(bǔ)位者”的角色。只有在社會(huì)、市場(chǎng)失靈的情況下，才由政府發(fā)揮查漏補(bǔ)缺的作用。①王青斌：《公共治理背景下的行政執(zhí)法權(quán)配置——以控?zé)焾?zhí)法為例》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第4期。目前，有效監(jiān)管可能包括，企業(yè)的自我監(jiān)管、社會(huì)組織的技術(shù)監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制以及政府監(jiān)管與自律機(jī)制相結(jié)合的混合式監(jiān)管等。②周漢華：《行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政程序研究：以電力行業(yè)為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》（雙月刊）2004年第2期。公私合作規(guī)制要求政府廣泛吸收包括規(guī)制對(duì)象在內(nèi)的所有利益相關(guān)方參與社會(huì)性規(guī)制的過程。③陳軍：《公私合作背景下行政法發(fā)展動(dòng)向分析》，《河北法學(xué)》2013年第3期。

廣義上的法既可以由國家制定、以強(qiáng)制力保障執(zhí)行，也可以由社會(huì)制定、由公民自覺來實(shí)施。對(duì)于公民來說，法不再是外在的、強(qiáng)制性的約束與管制，而是內(nèi)在的、自治性的規(guī)則和指示，依法行為不會(huì)被強(qiáng)制、怕處罰，是實(shí)現(xiàn)和保障正當(dāng)權(quán)益的客觀需要，是作為社會(huì)成員的應(yīng)盡義務(wù)。自覺才能自治，自治才能自由。④參見張偉國：《公法學(xué)視野中的行政執(zhí)法》，《行政法學(xué)研究》2009年第1期。壟斷性產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組改革后，壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)相分離，由不同企業(yè)經(jīng)營不同類型的業(yè)務(wù)。行政機(jī)關(guān)對(duì)不同類型的業(yè)務(wù)和相應(yīng)的經(jīng)營企業(yè)應(yīng)采取分類管制政策。這就在客觀上要求行政機(jī)關(guān)適度分權(quán)、合理授權(quán)，擴(kuò)大治理主體，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主性，同時(shí)需要重視第三部門、企業(yè)以及公民的共同參與，在堅(jiān)持集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型多元化的安全監(jiān)管體系。全國電力安委會(huì)將電力行業(yè)的央企和較大國企作為成員單位，通過會(huì)議部署、規(guī)范性文件制發(fā)等形式，強(qiáng)化企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。要切實(shí)發(fā)揮全國電力安委會(huì)和地方電力安委會(huì)、專委會(huì)等平臺(tái)作用，為監(jiān)管者與被監(jiān)管者在某個(gè)安全技術(shù)連接點(diǎn)達(dá)成監(jiān)管共識(shí)，促進(jìn)派出機(jī)構(gòu)和地方政府有關(guān)部門的密切協(xié)作，形成工作合力，推動(dòng)理順電力安全監(jiān)管體制。利用中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)參與電力行業(yè)立法、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制訂和體制改革工作的優(yōu)勢(shì)地位，開展電力標(biāo)準(zhǔn)化管理的制定、電力可靠性管理、電力工程質(zhì)量監(jiān)督管理等工作⑤參見中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)網(wǎng)站：https://cec.org.cn/menu/index.html?154，最后訪問時(shí)間：2020年10月2日。，協(xié)助能源局加強(qiáng)行業(yè)管理，建立行業(yè)自律機(jī)制，推動(dòng)誠信建設(shè)、協(xié)調(diào)會(huì)員關(guān)系、維護(hù)行業(yè)秩序，引導(dǎo)成員企業(yè)安全生產(chǎn)。

（三）權(quán)力來源：立法授權(quán)抑或行政委托

行政權(quán)是國家權(quán)力體系中重要的權(quán)力，具有法定性、強(qiáng)制性、不可處分性等特征。行政主體的權(quán)力來源于法律法規(guī)的授權(quán)，并受其控制與支配，需要遵循實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)范?！笆跈?quán)-委托”模式解決不同監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分問題。由法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定在根據(jù)監(jiān)管需要下實(shí)施行政委托，但必須對(duì)委托權(quán)限進(jìn)行合法限制，尤其在行政權(quán)限與行政委托主體范圍之間予以合法限制，使行政委托在合法的原則下運(yùn)行。⑥楊平：《行政委托相關(guān)問題芻議》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2001年第6期。電力行業(yè)分布范圍廣，專業(yè)性強(qiáng)，監(jiān)管事務(wù)繁雜，行政主體沒有能力全面行使監(jiān)管職權(quán)，需要委托行為主體來完成行政管理任務(wù)。

行政機(jī)關(guān)的職權(quán)并非天生所擁有的權(quán)力，而是主權(quán)者或其代表通過憲法、法律、法規(guī)的方式授予的。行政權(quán)作為一種權(quán)力是基于憲法制定權(quán)而產(chǎn)生的一種受委托的權(quán)力。未經(jīng)同意或許可，此種權(quán)力不得“轉(zhuǎn)授”。⑦耿寶建：《行政授權(quán)新論——走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試》，《法學(xué)》2006年第4期。遵循前述原則，將《電力監(jiān)管條例》《監(jiān)管辦法》關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)管的主體從電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)擴(kuò)充至電力管理部門，有利于與《電力法》監(jiān)管主體的銜接，解決基層無法對(duì)電力安全生產(chǎn)實(shí)施有效的地方監(jiān)管困境，發(fā)改部門行使該項(xiàng)行政職權(quán)有較之能源派出機(jī)構(gòu)更為有利的條件。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的電力安全事故調(diào)查、處置權(quán)則通過必要的形式委托給地方電力行政管理部門，委托的法律規(guī)范必須具有行政職權(quán)的設(shè)定權(quán)、分配權(quán)或者調(diào)整權(quán)，最終還是由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出事故調(diào)查的行政決定。建立自上而下的監(jiān)管體系，有助于落實(shí)同類情形同等對(duì)待，其意義在于從橫向上保障著行政執(zhí)法的公平性。對(duì)于案情相類似的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以同樣對(duì)待。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)同樣的情況沒有進(jìn)行同樣的對(duì)待，或?qū)Σ煌闆r給予同樣對(duì)待，行政機(jī)關(guān)必須解釋這樣做的理由，否則，將構(gòu)成對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用。①肖金明、馬明生：《關(guān)于行政執(zhí)法方式與規(guī)則的思考》，《中國行政管理》2002年12期。

（四）行政執(zhí)法：法律適用沖突解決

現(xiàn)代行政活動(dòng)方式在總體上呈現(xiàn)權(quán)力性色彩減弱、非權(quán)力性色彩增強(qiáng)的趨勢(shì)。體現(xiàn)“剛性”的行政處罰等類型行政行為的作用相對(duì)下降，體現(xiàn)“柔性”的行政合同、行政指導(dǎo)等類型正受到廣泛的關(guān)注，作為“剛?cè)嵯酀?jì)”的行政檢查的作用日益凸顯②朱維究、劉永林：《論行政檢查與行政法實(shí)施——以確保行政規(guī)范性文件得到真正落實(shí)為視角》，《政治與法律》2012年第7期。。行政檢查的重要作用就是有效監(jiān)測(cè)行政法上義務(wù)執(zhí)行情況，管理部門通過檢查相應(yīng)作業(yè)場(chǎng)所預(yù)防和處理安全生產(chǎn)違法行為。行政檢查散見于電力實(shí)體性規(guī)范中，有的則是衍生于行政處罰等行為，如進(jìn)入電力企業(yè)等場(chǎng)所、詢問工作人員、查閱資料等是安全生產(chǎn)法律明確授權(quán)，有利于相關(guān)安全生產(chǎn)執(zhí)法的開展。電力管理部門行使安全生產(chǎn)行政職權(quán)，采取有關(guān)的行政措施時(shí)應(yīng)當(dāng)依照行政強(qiáng)制法、行政處罰法等有關(guān)法律及法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。例如，采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施時(shí)，必須遵守行政強(qiáng)制法的有關(guān)規(guī)定，要有足夠的根據(jù)，認(rèn)為查封、扣押的物品確屬不符合保障安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于電力工程質(zhì)量安全的專業(yè)部分，獨(dú)立行使職權(quán)不能實(shí)現(xiàn)行政目的，可以根據(jù)各省的行政程序規(guī)定，書面請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)提供協(xié)助。

行政處罰，是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對(duì)違反行政管理秩序的，依法應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人法律制裁。按照規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律，規(guī)定的安全生產(chǎn)，不僅包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的礦山安全、危險(xiǎn)物品安全等，也包括各行業(yè)的安全生產(chǎn)管理等。因此，電力管理部門可以按照《安全生產(chǎn)法》規(guī)定對(duì)電力領(lǐng)域的安全生產(chǎn)違法行為實(shí)施行政處罰，包括依據(jù)本法第六十五條規(guī)定采取相應(yīng)行政措施，有利于加強(qiáng)對(duì)電力行業(yè)安全生產(chǎn)的管理，規(guī)范和統(tǒng)一執(zhí)法尺度。

《電力監(jiān)管條例》及相關(guān)規(guī)章只規(guī)定了電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電力安全監(jiān)督管理工作，但僅靠電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能做到安全監(jiān)管的廣覆蓋、常檢查。據(jù)查詢，以江蘇省為例，江蘇作為我國電力企業(yè)較為齊備的地區(qū)之一，自《電力法》《安全生產(chǎn)法》實(shí)施以來，市縣電力管理部門卻鮮有安全生產(chǎn)執(zhí)法案件。由于缺乏執(zhí)法的威懾力，電力行業(yè)基本屬于上級(jí)企業(yè)管理、自我監(jiān)管的狀態(tài)。《電力法》的立法目的之一即保障電力安全運(yùn)行，并將安全原則作為電力生產(chǎn)與電網(wǎng)運(yùn)行的首要原則，但僅規(guī)定了危害供用電、擾亂供電、用電秩序及危及電力設(shè)施安全等禁止性條款及相應(yīng)罰則，這屬于電力系統(tǒng)安全方面的問題。對(duì)于企業(yè)負(fù)責(zé)人不依照本法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所必須的資金投入，未履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，隱患未整改等安全生產(chǎn)違法行為則應(yīng)適用《安全生產(chǎn)法》予以規(guī)制。

同樣，在電力建設(shè)工程安全監(jiān)督管理方面，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定了建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、施工及其他有關(guān)單位安全責(zé)任，并對(duì)違反行為的法律責(zé)任進(jìn)行明確，該條例相對(duì)于《安全生產(chǎn)法》屬于規(guī)定另有規(guī)定的領(lǐng)域，另外，按照國務(wù)院規(guī)定職責(zé)分工，電力管理部門負(fù)責(zé)該行業(yè)的建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?！峨娏ㄔO(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》作為部門規(guī)章，對(duì)于相關(guān)要求進(jìn)行了特別規(guī)定，因其授權(quán)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)，導(dǎo)致很多條款并不具有強(qiáng)有力的可操作性，如該辦法對(duì)有關(guān)工程施工時(shí)無專（兼）職安全生產(chǎn)管理人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的罰則，因派出機(jī)構(gòu)對(duì)于所監(jiān)管的對(duì)象物理距離可能較遠(yuǎn)，在工程建設(shè)完工是否能夠組織一次現(xiàn)場(chǎng)檢查尚屬疑問。建議修改相關(guān)規(guī)章，將電力建設(shè)工程施工安全、工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理授權(quán)至縣級(jí)電力行政管理部門，滿足日常監(jiān)管需求，也便于電力管理部門與屬地住建部門協(xié)力負(fù)責(zé)工程質(zhì)量安全。

（五）應(yīng)急處理：隱患處置及事故調(diào)查

電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，有權(quán)當(dāng)場(chǎng)予以糾正或者要求限期改正，為解決看得見、管不著的尷尬局面，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，電力行政管理部門也應(yīng)具有相應(yīng)的制止權(quán)。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，電力管理部門有權(quán)責(zé)令被檢查單位采取有效措施，立即予以排除。建立健全電力管理部門與企業(yè)隱患排查治理聯(lián)網(wǎng)的信息平臺(tái)，強(qiáng)化重大隱患報(bào)告制度，向電力管理部門、應(yīng)急管理部門報(bào)送隱患名稱，隱患現(xiàn)狀、程度以及協(xié)調(diào)整改的需求。如果檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患屬于重大隱患，在隱患排除前或者排除過程中不能保證人員安全的，電力管理部門應(yīng)有權(quán)責(zé)令暫時(shí)停工停產(chǎn)。只有在重大事故隱患被排除后，經(jīng)過電力管理部門審查同意，電力企業(yè)才能恢復(fù)生產(chǎn)。

建立重大隱患公示制度，重大隱患評(píng)級(jí)在能源局的文件中規(guī)定，是按照隱患的危害程度進(jìn)行定級(jí)的。電力行業(yè)影響千家萬戶，這種隱患必須要讓社會(huì)公眾以及企業(yè)員工享有充分的知情權(quán)，以便于選擇相應(yīng)的應(yīng)急措施，這也是政府信息公開的一般理念，如公開、服務(wù)、便民、準(zhǔn)確、保障公共利益等①莫于川、雷振：《中國的行政執(zhí)法信息公開制度實(shí)踐考察——一項(xiàng)基于知情權(quán)保護(hù)視角的實(shí)證研究》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。?！墩畔⒐_條例》規(guī)定了供電等與人民群眾利益相關(guān)的公共企事業(yè)單位，公開在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息，依照相關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行。無論是管理部門還是企業(yè)公開隱患情況，減少社會(huì)各界在生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的信息不對(duì)稱，也是一種借助外部力量加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督的信息手段。

電力生產(chǎn)和電網(wǎng)運(yùn)行中發(fā)生的影響電力系統(tǒng)正常運(yùn)行或者影響社會(huì)正常供電的安全事故，具有網(wǎng)絡(luò)性、系統(tǒng)性等特點(diǎn)，影響面、波及面比較大，不同于一般的工礦商貿(mào)企業(yè)所發(fā)生的生產(chǎn)安全事故。電力安全事故在應(yīng)急處置、救援以及調(diào)查處理方面也具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。②法制辦就電力安全事故應(yīng)急救援和處理?xiàng)l例征意見，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c219/200901/c4a49e8ea4e0432388eb5fb7b0f3ea20.shtml，最后訪問時(shí)間：2021年10月30日。電力生產(chǎn)和電網(wǎng)運(yùn)行過程中發(fā)生的影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行或者影響電力正常供應(yīng)的事故，在事故等級(jí)劃分、事故應(yīng)急處置、事故調(diào)查處理等方面，與一般安全事故有較大不同，因此，需要適用《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》處置。對(duì)于電力安全事故，根據(jù)電力生產(chǎn)和電網(wǎng)運(yùn)行的特點(diǎn)，明確將該條例的適用范圍界定為電力生產(chǎn)或者電網(wǎng)運(yùn)行過程中發(fā)生的影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行或者影響電力正常供應(yīng)的事故，不影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行或者電力正常供應(yīng)的事故，屬于一般生產(chǎn)安全事故，由應(yīng)急管理部門牽頭調(diào)查處置，并將電力行政管理部門相關(guān)人員納入事故調(diào)查組。

事故影響電力系統(tǒng)正常運(yùn)行和社會(huì)正常供電的嚴(yán)重程度在前文成為電力安全事故，并分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故，對(duì)每一等級(jí)事故的標(biāo)準(zhǔn)作了明確、具體的規(guī)定，對(duì)應(yīng)一般意義上的安全生產(chǎn)事故的等級(jí)，這個(gè)等級(jí)是按照人員傷亡的數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額確定的。對(duì)于電力安全事故，基于電力事故的實(shí)際情況和特點(diǎn)、電力安全監(jiān)管體制以及當(dāng)前的實(shí)際做法，應(yīng)由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置和按照事故等級(jí)牽頭調(diào)查。因?yàn)榇祟惏踩鹿剩ㄊ录┬枰u(píng)估減供負(fù)荷或減少出力數(shù)值、停運(yùn)發(fā)電機(jī)組數(shù)量、停電區(qū)域范圍、停電用戶數(shù)、重要電力用戶供電受影響情況等，并包括對(duì)事故原因的判斷、應(yīng)急處置措施、事故控制，這并非是市縣電力行政管理部門所能夠勝任的。

功能適當(dāng)保證權(quán)力配置的靈活和高效，充分利用標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)電力安全生產(chǎn)的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，通過立法授權(quán)和委托等權(quán)力來源方式解決相關(guān)執(zhí)法權(quán)限問題，對(duì)遇到的違法行為進(jìn)行分類規(guī)制，精準(zhǔn)適用法律法規(guī)，理順垂直、橫向監(jiān)管體系，兼容并蓄吸收更多監(jiān)管主體對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行規(guī)制，以期通過權(quán)力的有效配置實(shí)現(xiàn)事故、事件的不斷壓減，使電力行業(yè)得以更加安全平穩(wěn)地發(fā)展。