二戰(zhàn)后主要國家科技創(chuàng)新發(fā)展模式比較及我國發(fā)展對策

王開陽，徐 峰

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

二戰(zhàn)結束以后，美國、英國、法國、德國、日本和韓國等主要國家政府均高度重視科學技術，根據自身經濟社會基本情況，實施了多種類型的科技創(chuàng)新發(fā)展政策，逐漸形成了不同的科技創(chuàng)新發(fā)展模式，并隨著不同歷史階段進行了相應調整。有些模式取得了良好的效果，有些則因種種原因運行效率低，甚至造成了戰(zhàn)略性損失。

政府在國家科技發(fā)展中具有重要的作用，其實施的科技發(fā)展政策將會塑形一國的科技發(fā)展模式。本文通過梳理已有的研究成果，從政府制定的科技戰(zhàn)略目標和實施的具體措施等方面比較分析了二戰(zhàn)后主要創(chuàng)新國家的科技創(chuàng)新發(fā)展模式。本文著重分析了三組發(fā)展情況相似的國家，分別是美國和英國、德國與法國、日本和韓國。分析三組國家政府在不同歷史階段采取的主要模式，并通過比較不同國家經驗，指出模式本身及模式轉換的關鍵經驗。對已有模式的經驗梳理，可以為未來科技戰(zhàn)略和政策的制定提供重要參考，能夠有效地補充各國創(chuàng)新發(fā)展政策沿革研究，對中國更好地推動科技創(chuàng)新發(fā)展、選擇更優(yōu)方向和手段具有政策意義。

1 政府在科技發(fā)展模式塑造中發(fā)揮不可替代的作用

學術界十分關注政府在創(chuàng)新活動中的角色和定位。熊彼特雖然提出了創(chuàng)新是經濟發(fā)展的重要驅動力量，但是更強調新要素、新市場、新生產方式，以及企業(yè)家精神的主要作用等，而沒有過多地論述政府的作用；尼爾森、盧卡斯等學者結合內生增長思想提出的“新熊彼特增長理論”，將制度、人才、知識積累等納入到理論范疇[1]，這些要素的配置與政府息息相關，側面反映出政府在創(chuàng)新發(fā)展中的作用。進一步地，Freeman[2]通過總結日本發(fā)展經驗提出了國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論，將政府作為創(chuàng)新體系中一個不可缺少的主體。在三螺旋理論中，政府作為一個關鍵參與者，能夠通過與大學和企業(yè)的有效互動等方式實現對創(chuàng)新生態(tài)的構建，同時能夠實施其他主體沒有的法規(guī)完善和平臺搭建等獨特功能[3]。鄭燁等[4]通過文獻計量和扎根思想分析近10年來政府在創(chuàng)新活動中的角色研究文獻，總結出政府在創(chuàng)新活動中扮演了政策企業(yè)家、政策設計者、資金支持者、網絡搭建者、服務供給者、環(huán)境規(guī)制者6類角色?？梢园l(fā)現，隨著研究的不斷深入，政府在創(chuàng)新活動中的重要地位和獨特作用已經得到了有力的證實。

政府在中長期創(chuàng)新發(fā)展的過程中還扮演了模式塑造者的獨特角色。具體來說，它能夠通過制定法律法規(guī)、制定發(fā)展戰(zhàn)略、組建新型研究機構和進行定向投資等各類手段，引導所在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展在一段時間內選擇相對穩(wěn)定的戰(zhàn)略方向和具體措施，并逐漸形塑為某種特征相對穩(wěn)定的模式。二戰(zhàn)以來，美國、英國、德國（二戰(zhàn)后聚焦聯邦德國）、法國、日本和韓國等主要創(chuàng)新型國家，由于不同政府施政形成了不同的科技創(chuàng)新發(fā)展模式。由此，本文基于已有相關文獻的研究成果，從戰(zhàn)略目標和主要政策措施兩個方面梳理和總結6個國家二戰(zhàn)后科技創(chuàng)新發(fā)展的主要特征，分析了不同模式下各國實踐的經驗教訓，并對中國當前科技創(chuàng)新發(fā)展提出了相關建議。

2 美國、英國：基于外部環(huán)境變化，從關注特定創(chuàng)新領域，到通過經濟社會需求牽引創(chuàng)新體系運轉

冷戰(zhàn)時期，美國和英國為了應對兩極對抗的外部環(huán)境，在相當長一段時間內將科技創(chuàng)新的著力點向國防研發(fā)傾斜。隨著兩次石油危機帶來的經濟危機，以及20世紀80年代末的冷戰(zhàn)結束等外部環(huán)境的改變，兩國較為迅速地調整已有的科技發(fā)展模式，將科技創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略方向逐漸轉向應對經濟社會的需求。

2.1 美國：從傾向國防的線性發(fā)展模式，到市場推動的多主體協同模式

從二戰(zhàn)結束到20世紀70年代，美國政府為了應對冷戰(zhàn)對抗的巨大挑戰(zhàn)，按照線性創(chuàng)新模式的理念，大量投資包括基礎研究在內的科技創(chuàng)新活動，并向國防軍事等領域傾斜。

美國政府在二戰(zhàn)后高度重視科技創(chuàng)新發(fā)展，同時隨著冷戰(zhàn)的開啟，美國也迫切希望能夠通過科技提升自身實力。萬尼瓦爾·布什在1945年完成的《科學：無盡的前沿》報告中提出，要“通過加強基礎研究推動美國進步”，這奠定了二戰(zhàn)后早期美國科技發(fā)展模式的思想基礎。美國在二戰(zhàn)后至20世紀70年代提出這一發(fā)展思想，圍繞科技創(chuàng)新實施了一系列政策措施。第一是新建機構。根據布什報告的思想，美國在1950年成立了美國國家科學基金會，加強對科技創(chuàng)新基礎研發(fā)領域的直接投資。第二，加強直接投資，特別是圍繞國防領域，美國政府采用研發(fā)合同、合約等方式資助知名大學和大型企業(yè)研發(fā)。二戰(zhàn)后一直到1977年前后，聯邦投入占到美國總體研發(fā)投入的50%以上[5]。而且其中美國政府在國防研究和開發(fā)中投入了大量資金，投資總額逐年增長，由1961年的73億美元增至1967年的77億美元，遠遠超過當時聯邦德國、英國、法國和日本的科技創(chuàng)新經費總量，同時國防研發(fā)投入經費占據政府研發(fā)投入比例在1961年達到了70.7%的高峰[6]。

20世紀70年代末開始，美蘇關系暫時緩和，兩次石油危機等外部環(huán)境因素驅使美國政府開始轉變傳統(tǒng)的科技發(fā)展模式，轉向基于市場推動的多主體協同創(chuàng)新模式。越戰(zhàn)泥潭和石油危機等都對美國經濟社會造成較大沖擊。美國急切需要快速提振經濟，開始推動科技創(chuàng)新朝著拉動經濟社會發(fā)展的方向發(fā)展。具體措施包括：第一，采取市場化手段，鼓勵不同規(guī)模企業(yè)、大學等通過市場化模式參與科技創(chuàng)新，并提供一系列的優(yōu)惠政策，如1980年《大學和小企業(yè)專利程序法》推動了大學與企業(yè)的創(chuàng)新合作；1984年《聯合研究開發(fā)法》鼓勵企業(yè)參與到科技研發(fā)過程中，減少了對于聯合工業(yè)研究的反壟斷障礙等。這些政策產生了良好效果，根據美國科學與工程指標（2000年）數據，美國聯邦研發(fā)投入比重從1970年前后持續(xù)降低，在1987年前后企業(yè)研發(fā)投入超過聯邦投入。第二，逐步調低國防研發(fā)投入。到了20世紀90年代的克林頓政府時期，美國已經將國防領域的聯邦研發(fā)投入比例壓縮至1980年代中期的1/2至1/3，90年代的五年增長率為0或者減少[5]。第三，投資具有潛力的高新技術產業(yè)，克林頓政府著力建設“信息高速公路”，搭建了覆蓋全美的通信基礎設施，支撐了信息技術革命在美國的快速展開和發(fā)展。

進入新千年后，美國政府對科技創(chuàng)新的關注與日俱增。小布什政府、奧巴馬政府等都將提升整體科技創(chuàng)新能力作為重點。其間，小布什政府為了應對“9-11”事件和伊拉克戰(zhàn)爭等加大了國防投入，但是投入比例仍然沒有高過冷戰(zhàn)時期，沒有從根本上改變美國科技發(fā)展的方式。奧巴馬在任8年間連續(xù)發(fā)布了3份國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略報告，對美國科技創(chuàng)新作了全面戰(zhàn)略部署，加大創(chuàng)新投入，強化科學、技術、工程和數學（STEM）教育，實施金融財稅優(yōu)惠和瞄準先進制造等關鍵領域。

2.2 英國：從國防需求驅動模式，到社會挑戰(zhàn)應對模式

英國在冷戰(zhàn)時期將自身視為美國重要的歐洲盟友，同時也面臨著冷戰(zhàn)對抗的壓力。和美國的情況非常類似，英國政府雖然在冷戰(zhàn)結束以前持續(xù)增加科技投入，但很大一部分研發(fā)費用在很長一段時間內都流入到國防部門。從總量上，英國科研經費在二戰(zhàn)后一段時間內在不斷地增加，雖然與其他西方國家相比增長幅度不算突出，但是其中國防投入占比居高不下：1961—1971年期間美國和英國的政府研發(fā)費用占總量比例超過50%，而其中英國政府投入的研發(fā)費用中用于國防的比例在1961年是64.7%，1967年是46.7%，1971年是43.1%，遠遠高于其他西歐國家，僅次于當時美國[6]。1980年代撒切爾政府時期，英國研究與開發(fā)預算雖然有所減少，但是軍事研究與開發(fā)的比例卻重新增長。1983年，英國的研究與開發(fā)經費中用于軍事項目的開支比例高達50%，而法國只有33%，聯邦德國只有9%。直到1990年國防研發(fā)投入才低于民用部門研發(fā)投入[7]。

冷戰(zhàn)結束后，英國再次調整科技發(fā)展的方向，力圖提升科技對經濟發(fā)展的拉動。第一是持續(xù)降低國防領域研發(fā)投入。從90年代初略低于民用領域投資到1999年兩者差距拉大至約12億英鎊；第二，強化總體科技管理。從1993年到2002年，英國政府發(fā)表了《發(fā)掘我們的潛力科學、工程和技術》等9個白皮書，以及兩個《10年框架》等，形成了一個較為完善的科技創(chuàng)新政策體系，同時設立了國家科技顧問機構，并對已有科技管理組織進行了重組；第三，持續(xù)使用財政手段資助企業(yè)，利用減免稅等方式激勵企業(yè)創(chuàng)新活動[7]。新千年以來，英國政府更多地以社會重大挑戰(zhàn)作為發(fā)展目標驅動科技發(fā)展。英國政府在2008年以后發(fā)布了《可持續(xù)增長戰(zhàn)略》等重要戰(zhàn)略規(guī)劃，關注低碳技術和低碳產業(yè)、生命科學和生物技術產業(yè)、新材料技術、空間和海洋技術。第一，優(yōu)化創(chuàng)新制度環(huán)境，在法律法規(guī)方面引入“一進一出”，即在新頒布若干法規(guī)的同時廢除相應數量的舊規(guī)則；第二，加強研發(fā)投入，英國即便是在2008年金融危機后也要確保英國民用領域有1.9%的研發(fā)強度，同時針對中小企業(yè)和企業(yè)主降低稅率；第三，利用金融手段，英國政府先后啟動了區(qū)域風險資本基金、高技術基金、早期成長基金等，著力解決中小企業(yè)融資難問題[8]。

2.3 兩國經驗比較：建立軍民融合和產研融合是模式轉換成功的關鍵

美英兩國的科技創(chuàng)新發(fā)展在二戰(zhàn)后都因為外部挑戰(zhàn)存在一段高度投入國防領域的時期，并在外部環(huán)境緩和之后進行模式轉換。相比之下，美國取得了較好的經濟增長，英國經濟則幾乎處于停滯狀態(tài)。英國1950—1970年年均經濟增長率是2.75%，20年時間里英國的科學研究和開發(fā)經費一直都呈直線上升趨勢，占國民生產總值的2%以上[7]。英國雖然與美國有著相似的發(fā)展模式，轉換的方向也大致類似，但是卻沒有收到良好的效果，主要原因包括：

第一，軍民發(fā)展未能形成協同。英國長期存在軍民發(fā)展分離的問題。1989年英國科學咨詢委員會認為，英國國防技術的開發(fā)與民用科學技術開發(fā)的分離已達到了驚人的地步，建議國防部的研究開發(fā)及生產合同安排應有更加廣闊的技術層面，而不是僅限于裝備和其他軍事領域的發(fā)展[7]。相比之下，美國在冷戰(zhàn)后持續(xù)不斷地對企業(yè)（最初主要是大型企業(yè)）、知名大學等進行資助，同時后者能夠利用掌握的技術、獲取的專利等持續(xù)改進自身的后續(xù)研發(fā)和生產。

第二，基礎研發(fā)和產業(yè)應用的相對分離。英國有著悠久的自然科學傳統(tǒng)，但是長期以來形成了“重探索、輕應用”的特征[9]。英國大學中理工科學生的數量也長期低于文科學生。這造成了英國在產業(yè)應用方面實力的不足。同時，英國在戰(zhàn)后還存在“霍爾丹原則”，強調基礎研究學者的自由探索性，而非接受政府的戰(zhàn)略引導[10]，霍爾丹原則至今仍然是英國科技體制設計和改革思路的重要依托[11]。這兩個重要因素推動了英國基礎研究與產業(yè)應用的分割現象，使得英國的創(chuàng)新鏈條存在著明顯的斷裂，也是導致英國沒有在轉變發(fā)展模式之后快速進入科技創(chuàng)新快車道的原因。

3 德國、法國：從重建已有創(chuàng)新基礎，到…支撐創(chuàng)新體系運轉

德國和法國在二戰(zhàn)期間都遭受了較大的損失，在二戰(zhàn)后的首要任務都是恢復科技創(chuàng)新的各項基礎；同時兩國政府在二戰(zhàn)后的科技發(fā)展都大致從重建科技創(chuàng)新基礎的關鍵行動者轉變?yōu)榭萍紕?chuàng)新生態(tài)維持者，所以兩國科技創(chuàng)新模式存在相似性。

3.1 德國：從政府直接引領模式，到重點領域引領模式

德國（二戰(zhàn)后聚焦聯邦德國）政府在二戰(zhàn)后至20世紀80年代，以政府為主導進行研發(fā)體系恢復、科技創(chuàng)新效益提升等。黃群[12]研究發(fā)現，二戰(zhàn)后德國政府以恢復科技基礎為主，主要措施包括：第一，陸續(xù)恢復和重建國立研究機構，建立統(tǒng)一管理部門。德國在1956年恢復了馬克斯·普朗克學會等研究組織，新建立了卡爾斯魯厄核研究中心等核能研究機構，快速恢復了國家研究機構、大學、工業(yè)企業(yè)和私人研究機構等三級科研結構；在1962年將聯邦原子能部改組為聯邦科學研究部，負責確定科研方向及重點、制定科技政策、管理科研經費。第二，維持高水平研發(fā)投入，建立多元化資助方式。20世紀70年代開始，德國政府持續(xù)保持著高位的研發(fā)投入，研發(fā)支出占國民生產總值（GNP）的比例與美國相差不大。美國在1985年比例為2.7%，而德國為2.6%，其中德國在基礎領域的總投入比例甚至超過美國[13]。另外從1969到1980年，德國實施多個科技政策大力資助民品生產應用技術方面的科研工作，并開始加強對中小企業(yè)的資助；同時，德國政府在對科研給予資助時，由以往的支持部門研究計劃轉向更多地支持跨部門、跨行業(yè)的綜合性的聯合研究計劃。第三，引導軍用技術民用化，德國政府為了合理化國民經濟結構和服務德國當時的出口導向經濟，主動引導軍用技術服務于民用產業(yè)開發(fā)。

在20世紀80年代后，德國政府持續(xù)完善科技創(chuàng)新體系，引導科技界聚焦重點發(fā)展方向。第一，加強投入協調性。1982年起，德國政府開始增加對基礎研究的直接資助，并適當減少了對工業(yè)應用科技的直接資助，并要求基礎研究與應用研究協調發(fā)展。第二，建設基礎設施。政府投資35億馬克興建了十大基礎研究設施，制定了一項促進創(chuàng)建新技術企業(yè)的規(guī)劃，并在美國硅谷影響下積極支持大學和工業(yè)企業(yè)合作，建立技術、工業(yè)和貿易三者相結合的技術園區(qū)。第三，強化針對性資助。德國政府增加了對中小企業(yè)創(chuàng)新和技術應用的資助，在總資助額中的比例由12%增至30%；增加了對企業(yè)和科學機構聯合研究的資助，1986年政府資助的聯合研究項目由1984年的179個增加到333個。第四，加強國際合作，德國政府在80年代加強了國際間的科技合作。首先是加強同歐共體成員國之間的科技合作，其次，同中國等發(fā)展中國家保持良好的合作關系。

進入新世紀，除了繼續(xù)完善和提升科技創(chuàng)新體系運轉能力，德國還頒布了多個高技術戰(zhàn)略全方位引導創(chuàng)新發(fā)展。2006年，德國頒布《德國高技術戰(zhàn)略（2006—2009年）》，重點在健康和安全生活、通信和移動生活、技術跨界三方面投入大量經費；2010年頒布《德國高技術戰(zhàn)略2020》，明確氣候與能源、保健與營養(yǎng)、物流與交通、安全、通信等5個優(yōu)先發(fā)展的領域。2014年德國政府推出《新高技術戰(zhàn)略——創(chuàng)新為德國》，2018年德國政府《高技術戰(zhàn)略2025》明確了德國未來7年研究和創(chuàng)新政策的跨部門任務、標志性目標和重點領域。

3.2 法國：從政府直接引領模式，轉為創(chuàng)新生態(tài)營造模式

法國政府從20世紀60年代以后深度介入科技發(fā)展過程，通過多種措施恢復法國科技能力。20世紀60年代戴高樂建立了法蘭西第五共和國，強調在外交軍事方面的獨立自主。法國政府在這一階段加快推動科技發(fā)展，具體措施包括：第一，組建專門性國立科研機構，如聚焦核技術的法國原子能委員會（CEA）、聚焦農業(yè)技術的法國農業(yè)科學研究院（INRA），并將科研機構劃分為“科技型”和“工貿型”，實行分類管理；第二，持續(xù)優(yōu)化政府部門，拆分和重組了科學研究高等理事會、研究與技術高等理事會等決策咨詢機構，重組了科學研究部等決策管理部門；第三，完善成果轉化機制，法國政府牽頭推動科研機構和大型企業(yè)之間形成完整機制，推動技術成果推廣和實現轉化[14]。

20世紀80年代以后，法國政府出現科技創(chuàng)新發(fā)展政策選擇上的失誤。1982年初，法國密特朗政府調整了已有科學技術政策措施，在某些特殊領域之外的大部分科學研究領域放棄政府主導，改為自由探索式發(fā)展。但是這種科技創(chuàng)新發(fā)展的方式沒有促使法國科技創(chuàng)新能力的快速提升，反而造成了不良的后果，包括：第一，科學研究無法形成合力。研究人員純粹按照自己的興趣進行研究，導致研究方向過于分散，研究存在追逐熱點等問題。第二，產學研脫節(jié)。過于自由的基礎研究，無法有效引領應用研究提升，由此支撐產業(yè)發(fā)展的能力不斷下降。特別是法國喪失了信息技術研發(fā)和產業(yè)發(fā)展的最佳時機，造成了巨大的戰(zhàn)略性落后[15]。

2000年以后法國改變了以往的管理思路，恢復對創(chuàng)新發(fā)展的全面引領，具體措施包括：第一，強化戰(zhàn)略引導。法國經濟部在2002年12月宣布了法國“企業(yè)科技創(chuàng)新計劃”，全力推動企業(yè)提升科技創(chuàng)新能力，同時又在2010年實施了投資總額超過470億歐元的“未來投資計劃”（PIA），聚焦公共研究項目、私營部門和地方團體共同投資的長期項目中的創(chuàng)新類型活動。第二，建立全新統(tǒng)籌機構。法國政府在2005年2月成立了“國家科研署”（ANR），其在2007年成為政府公共行政管理機構，面向公共科研機構和企業(yè)，擴大所資助科學研究項目的數量，通過競爭和同行評議予以資助[14]。第三，實施財稅激勵。法國為了完善促進創(chuàng)新的稅收政策體系，建立“有關競爭性和就業(yè)的稅收抵免”（CICE）和“政策和創(chuàng)新稅收抵免”（CII）政策，并改進了已有的科研稅收抵免（CIR）政策；建立公共投資銀行（BPi），支持以中小型企業(yè)為主的企業(yè)開展創(chuàng)新活動，并著力構建創(chuàng)新的“公共生態(tài)系統(tǒng)”[16]。

3.3 兩國經驗比較：持續(xù)保持政府在基礎和應用領域的全面引領是模式轉換成功的關鍵

二戰(zhàn)后德國和法國政府均在推動基礎研究和應用研究中發(fā)揮了引領性作用，同時兩個國家也都在二戰(zhàn)后相對短的時間內獲得了科技實力的恢復。通過兩國的實踐經驗可以得出結論：一是在國家重建時期，政府在重建研發(fā)機構、加大研發(fā)投資等方面起到了不可替代的作用，這是德法兩國能夠短期內重新獲得科技創(chuàng)新實力的重要基礎；二是政府需要對科技創(chuàng)新發(fā)展保持足夠引領。考慮到法國在20世紀80年代的政策實踐，兩國歷史經驗證明政府需要對科技創(chuàng)新發(fā)展方向保持足夠的引領度，即在科技保持足夠的自由探索空間，同時要遵循科技發(fā)展趨勢、保持較為穩(wěn)定研究方向和資源投入等，而不能出現完全的“天馬行空”的狀態(tài)。

4 日本、韓國：從產業(yè)發(fā)展導向的應用技…術引進吸收，到持續(xù)完善創(chuàng)新體系

日本和韓國的科技發(fā)展模式類似，政府都將科技創(chuàng)新作為產業(yè)發(fā)展的重要推動力。兩國在二戰(zhàn)后很長一段時間都是以產業(yè)發(fā)展為最終目的，持續(xù)引進和吸收應用技術。但是兩國由于各自不同的原因，在進入新千年前后發(fā)展遭遇了瓶頸，兩國政府都開始從傳統(tǒng)的產業(yè)規(guī)劃和服務者，努力轉向科技創(chuàng)新規(guī)劃和服務者。

4.1 日本：從企業(yè)研發(fā)牽引模式，到官產學研協同模式

20世紀50年代至80年代，日本從直接進口技術逐漸轉向技術引進、吸收和產業(yè)轉化的應用端研究。二戰(zhàn)結束后，百廢待興的日本為了快速進行國家重建，直接引進國外技術專利和設備，同時為了進一步提升科技創(chuàng)新實力，也提出了相應的政策。具體措施包括：第一，頒布相關法律法規(guī)。1952年日本頒布了《企業(yè)合理化促進法》，1953年推出《預扣賦稅率制度》規(guī)定了對引進設備和技術的企業(yè)予以減免稅，1960年《國民收入倍增計劃》中強調增加科技方面的投入。第二，強化技術引進和吸收。日本在50年代共引進了1 029項技術，其中包含了機械、電力、化工、鋼鐵、有色金屬等重化工業(yè)技術，70年代日本的技術引進費用超過10億美元并持續(xù)增加。第三，形成了企業(yè)研發(fā)主導體制。1961年前后日本各地出現了企業(yè)自辦“中央研究所”的熱潮，與此同時，日本民間企業(yè)用于研究開發(fā)的資金逐漸超過依靠政府預算支出的研究開發(fā)資金，由此購置更好的研究設施，吸引更多的研究人才，到20世紀70年代，日本民間企業(yè)的研究人員數已經達到大學科技部門研究人員數的兩倍[17]。第四，強化人才培養(yǎng)。1960年以后，日本政府擴大了高等院校理工科專業(yè)招生規(guī)模，盡可能培養(yǎng)科技相關人才[18]。

但是這一階段內日本科技創(chuàng)新體系建設存在問題，未能形成政府、大學和企業(yè)協同研發(fā)的制度性安排。首先，1960—1968年的大學紛爭事件，導致了研究型大學不愿意主動和產業(yè)界進行合作，造成日本產學雙方的研發(fā)長期分散進行；其次，1968年日本政府沒有通過《科學技術基本法案》，導致政府部門、大學、企業(yè)的合作長期缺失制度性安排[19]。這些因素導致日本政府、大學和企業(yè)沒有形成有效的協同式創(chuàng)新，創(chuàng)新鏈條長期處于斷裂狀態(tài)。

日本政府在20世紀80年代確立技術立國思想，并逐漸形成了特有的科技發(fā)展模式。第一，企業(yè)投資遠大于政府和大學投入。盡管根據2005年《日本科學技術白皮書》數據，日本的總研發(fā)支出在整個80和90年代不低于美、德、法等主要國家，但政府研發(fā)投入比重沒有超過30%，和以上列舉國家相比偏低5~10個百分點；其中，企業(yè)占據了60%~70%的研發(fā)費用，同時這些費用的70%以上都投入到了新產品開發(fā)性活動，基礎和應用技術研究占據不到30%。第二，整體仍然以技術引進為主，日本在20世紀80和90年代一直處于技術貿易額出超的狀態(tài)，同時技術貿易輸入額度持續(xù)高于美、英、德、法等國家，技術輸出/輸入額比值在80年代相對最低。

90年代泡沫經濟破滅之后，日本經濟社會發(fā)展進入了長期的蕭條期。同時也因為長期以來技術引進、基礎研究投入不足產生了科技創(chuàng)新發(fā)展后勁不足的問題，與西方其他國家的差距越來越大[20]。為了扭轉這一局面，日本政府開始推動科技創(chuàng)新體系的完善工作，并在1995年頒布《科學技術基本法》，具體措施包括：第一，進行機構改革。在2001年建立具有最高決策職責的綜合科學技術會議，同時將日本科技廳和文部省合并為文部科學省，強化主體管理職責，以及將橫跨各個省廳的科技政策由內閣府接管[21]。第二，加強科技規(guī)劃，加大研發(fā)投入。日本每五年發(fā)布一次科學技術基本計劃，對未來五年內科技發(fā)展的目標、任務和部署等做出詳細規(guī)劃。第三，加強產學研合作。日本主管部門明確了大學、研究機構與民營企業(yè)之間開展產學合作的必要性，并在2002年在京都舉行了旨在推進產學官合作的專題會議[22]。

4.2 韓國：從政府全面主導發(fā)展模式，到企業(yè)需求驅動發(fā)展模式

根據韓國專家閔京基等[23]整理的資料，韓國在20世紀60至80年代將科技服務產業(yè)轉變?yōu)榭萍家I產業(yè)。在經過了60年代的國家重建之后，韓國開始推動科技創(chuàng)新發(fā)展。首先是建立科技創(chuàng)新相關機構，包括成立專門的“科學技術處”以及綜合產業(yè)研究所、韓國科學技術研究所等；其次是制定了包括科學技術振興五年計劃等規(guī)劃；最后是推動大德研究開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新區(qū)域的建設。進入70年代后，韓國建立了國家最高科技管理機構“綜合科學技術審議會”，不斷完善科技創(chuàng)新相關法律法規(guī)，并且新增了“韓國科學財團”等一批研究機構。

20世紀80年代，為了提升企業(yè)創(chuàng)新能力，韓國政府開始進行政策調整，包括：第一，科技體制改革。1982年成立了“國家科學技術振興擴大會議”和各領域的“技術振興審議會”，并將已有的16個研究機構進行合并或廢除。第二，加大對企業(yè)的支持。政府負責進行通用技術和基礎研究，并用收稅、金融等方法牽引企業(yè)加大研發(fā)投入。第三，強化產學研聯合。1986年制定“產業(yè)技術研究組合培養(yǎng)法”，在“科學技術團體總聯合會”設立“產學合同委員會”，支持產學研之間建立合作等。

韓國從20世紀90年代開始，充分調動企業(yè)力量進行關鍵技術和前沿技術研發(fā)。第一，修訂法律。1997年將《科學技術振興法》修正為《科學技術革新特別法》，試圖解決科技產出效率不高的問題。第二，進行科技規(guī)劃。1992年6月提出“先導技術事業(yè)領域”計劃，針對5~10年的中長期計劃主動承擔30%~60%的研究費，激發(fā)了企業(yè)參與國家研發(fā)計劃的積極性。第三，完善創(chuàng)新設施。1996年在全國各地設立“科技園區(qū)”，1997年在韓國科學技術院內設立“新技術創(chuàng)業(yè)支援中心”。

4.3 兩國經驗比較：政府要確保直接創(chuàng)新投入，特別是要聚焦基礎研究領域

日本從二戰(zhàn)一直到20世紀90年代的科技政策是為了實現產業(yè)目標，使企業(yè)研發(fā)及技術應用研究占據主導地位。韓國的狀況類似，雖然很早就有了科技主管部門和相關法律，但是一直以技術引進和應用研究為主，推動科技發(fā)展的目的長期看來是為了產業(yè)發(fā)展。同時，兩國在基礎研發(fā)的投入和應用研究相比長期偏低，制約了兩國科技原創(chuàng)能力的提升。

日本和韓國的經濟建設雖然在二戰(zhàn)后取得了重大成就，但是科技創(chuàng)新模式長期存在著比較明顯的問題，具體包括：第一，政府以產業(yè)政策牽引科技發(fā)展，為了取得短期內的經濟效益和產業(yè)結構轉型，將產品開發(fā)類研究放置在較高的位置，沒有給予基礎研究足夠的重視，導致了重應用研究而輕基礎研究，造成了技術原創(chuàng)能力不足。第二，政府研發(fā)投入不足。政府投入長期處于較低比例，過度依賴企業(yè)研發(fā)活動，這導致了政府對于整個創(chuàng)新體系的引領能力不足，無法對具有戰(zhàn)略意義的中長期技術研發(fā)提供支持，研發(fā)資源容易被配置到偏向應用和產品開發(fā)的方面。第三，創(chuàng)新體系運轉存在缺陷。日本長期以來存在著大學與企業(yè)不直接進行合作的現象，這造成了“產學研”之間不能形成協同效應；韓國則存在大企業(yè)過度壟斷現象，壓制了包括初創(chuàng)企業(yè)在內的中小企業(yè)的創(chuàng)新活力。

5 中國優(yōu)化科技發(fā)展模式的思考

當前中國高度重視科技創(chuàng)新發(fā)展，并將其擺在發(fā)展全局的重要地位。黨的十九屆五中全會指出，“堅持創(chuàng)新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。為了未來在“十四五”及中長期內實現科技創(chuàng)新更好更快發(fā)展，應當注意吸取主要創(chuàng)新型國家發(fā)展經驗，規(guī)避已有國家發(fā)展中出現的問題。綜合三組國家戰(zhàn)后科技創(chuàng)新發(fā)展模式的分析，推動我國科技創(chuàng)新發(fā)展過程中，應注重以下三個方面：

（1）持續(xù)深入完善創(chuàng)新體系。

按照歷史經驗，創(chuàng)新體系的短板問題可能在某一階段被經濟發(fā)展、已采用創(chuàng)新模式等掩蓋，但是終究會在經濟下行、模式轉換等情況下爆發(fā)。正處于科技創(chuàng)新實力躍升關鍵階段的中國應當高度重視此類潛在風險。未來體系完善的重點應當包括：一是創(chuàng)新鏈融合?；A研究、應用研究和產業(yè)轉化能夠形成協同，科技創(chuàng)新能夠隨著融通鏈條發(fā)揮巨大的產業(yè)效益，避免研發(fā)部門與產業(yè)部門的脫節(jié)或者低效鏈接。二是軍民融合。國防領域創(chuàng)新和民用領域創(chuàng)新能夠協同，確保國家科研投入資源的高效利用，調動軍民雙領域力量推動創(chuàng)新發(fā)展，避免軍民研發(fā)“兩條線”和相互隔離。三是技術引進和自主創(chuàng)新的良性互動。以提高自主創(chuàng)新能力為目標，國內創(chuàng)新力量能夠有效吸收國外創(chuàng)新資源。只有持續(xù)補短板才能確保創(chuàng)新體系始終保持高效運作，避免單純依賴技術引進造成的對外依賴和自主創(chuàng)新能力低下。

（2）持續(xù)提升政府全面引領能力。

政府在整個創(chuàng)新體系中不僅僅是管理者，更應當起到戰(zhàn)略引領的作用，對任何創(chuàng)新活動的引領不足都會造成不良后果。未來完善的具體措施包括：一是關注經濟社會的重大需求，確?？萍紕?chuàng)新的發(fā)展方向能夠持續(xù)服務于當下所處的發(fā)展階段，防止過度自由的以及與經濟社會發(fā)展完全脫節(jié)的創(chuàng)新投資和研發(fā)行為；二是保持足夠的政府研發(fā)投入，彌補企業(yè)研發(fā)容易傾向于產品開發(fā)等短期效益的不足，確?；A學科研究、戰(zhàn)略性技術研究等具有長期性、基礎性效益的研究能夠持續(xù)進行，同時通過政府資金配置的方式對企業(yè)研發(fā)的方向起到足夠引導作用；三是充分利用各類政策工具，通過科技戰(zhàn)略、財稅金融引導、科學基金、研發(fā)指南等各種手段，保證政府引領能夠覆蓋各類科技活動，對各類創(chuàng)新主體能夠進行足夠的輔助。

（3）及時進行自我調整。

當技術發(fā)展趨勢、國際秩序等科技創(chuàng)新發(fā)展外部環(huán)境發(fā)生變化時，科技發(fā)展模式應當也隨之進行調整。黨的十九屆五中全會公報指出，“當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展”，這更需要科技發(fā)展模式順應重大歷史形勢，及時自我革新。未來完善的具體包括：一是及時修訂各類法律法規(guī)，在制度層面確保體系內主體的行為規(guī)范化和合理化，保護個人和機構的創(chuàng)新積極性，特別是要在研發(fā)和應用的各個環(huán)節(jié)排除各類障礙，實現科技創(chuàng)新的加速進行；二是靈活進行機構改革和調整，隨著科技創(chuàng)新發(fā)展到不同階段，可能存在一些機構設置不再適應當前階段的管理需求，所以應當進行政府機構調整，通過對科技研發(fā)部門、科技管理部門等進行統(tǒng)一性機構重組，優(yōu)化科技研發(fā)資源投入和配置，最終提升總體科技創(chuàng)新效率?！?/p>