中國特色自由貿(mào)易港競爭政策制度創(chuàng)新研究*

海南大學(xué)法學(xué)院 翁小茜

強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位是當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下實(shí)現(xiàn)要素市場化配置的重要制度安排。針對自貿(mào)港公平競爭新高地的打造，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法（草案）》第二十五條明確表示，“海南自由貿(mào)易港建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競爭審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，保護(hù)市場公平競爭”。作為全國第一個強(qiáng)化競爭政策試點(diǎn)實(shí)施的省份，海南自貿(mào)港要進(jìn)一步推動競爭政策體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展，立足《反壟斷法》及《反不正當(dāng)競爭法》的立法原則和指導(dǎo)思想，使競爭機(jī)制與市場化要素實(shí)現(xiàn)合理配置，同時通過自由有序營商環(huán)境的建設(shè)，推動各類市場主體的公平競爭及其要素在海南自貿(mào)港內(nèi)的自由流動。[1]

一、我國競爭政策發(fā)展現(xiàn)狀及理論依據(jù)

競爭政策與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制緊密相關(guān)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)市場化的逐步推進(jìn)，競爭在驅(qū)動資源流動和優(yōu)化配置、提高資源利用效率、促進(jìn)技術(shù)和組織創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要的作用。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”；國務(wù)院頒布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》更是把競爭政策的地位和價值提高到新的理論和實(shí)踐高度。至此，政府的整個政策體系需要圍繞維護(hù)和促進(jìn)公平競爭展開，以此推動營商環(huán)境的優(yōu)化，加快我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的進(jìn)程?，F(xiàn)下，國際貿(mào)易規(guī)則的調(diào)整、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對我國競爭政策的制定實(shí)施帶來新的約束與挑戰(zhàn)。[2]因此，著力構(gòu)建宏觀調(diào)控有度、營商環(huán)境有序、市場主體有活力的經(jīng)濟(jì)體制，以保障競爭政策的基礎(chǔ)性地位，對改革的整體性、協(xié)同性要求更為緊迫。

在全國范圍內(nèi)強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，努力保障各類市場要素充分涌流的大背景下，2020年6月，中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)強(qiáng)化競爭政策試點(diǎn)實(shí)施和有關(guān)方案經(jīng)國家市場監(jiān)管總局批復(fù)同意，海南成為全國第一個強(qiáng)化競爭政策試點(diǎn)實(shí)施省份。此舉旨在結(jié)合習(xí)總書記4.13講話、中央12號文件的同時，在海南自由貿(mào)易港“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略目標(biāo)及《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》出臺的背景下，強(qiáng)化競爭政策的試點(diǎn)和實(shí)施，將競爭自由便利制度納入自貿(mào)港市場競爭秩序規(guī)則體系，成為自貿(mào)港優(yōu)化營商環(huán)境的重要指標(biāo)。

二、中國特色自由貿(mào)易港競爭政策發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前海南自貿(mào)港乃至我國境內(nèi)競爭政策發(fā)展過程中面臨的挑戰(zhàn)，需要在對比域外其他國家或地區(qū)競爭政策發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)驗的分析總結(jié)與借鑒。韓國公平交易委員會（KFTC）的成立是該國競爭政策落實(shí)的重要成果，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施制定或者修改市場價格標(biāo)準(zhǔn)、限制市場流動、實(shí)施不合理的卡特爾等不符合競爭秩序的規(guī)章制度或批準(zhǔn)含有不正當(dāng)競爭的措施前，應(yīng)征詢KFTC的專業(yè)意見，KFTC針對其認(rèn)為不符合競爭秩序的措施或條款，有權(quán)建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充或修改。[3]日本通過本國的《競爭政策評估法案》，對國內(nèi)涉及競爭的法律法規(guī)從政策實(shí)施效果、評估結(jié)果及政策的可替代性等方面進(jìn)行分析，以實(shí)現(xiàn)本國法律法規(guī)對市場主體及競爭行為的有效規(guī)制。[4]澳大利亞通過《競爭原則協(xié)議》的制定對相關(guān)競爭行為的指導(dǎo)原則進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，同時以《競爭原則協(xié)議》為根據(jù)，審查國內(nèi)的現(xiàn)行立法是否含有競爭限制因素，旨在規(guī)避通過立法限制競爭的風(fēng)險，維護(hù)競爭秩序的公平自由，并以相關(guān)的成果及經(jīng)驗進(jìn)行自上而下的改革，逐步推動和實(shí)現(xiàn)地區(qū)政府立法的競爭化和法治化。

通過域外競爭政策制度的比較及立足國內(nèi)營商環(huán)境發(fā)展的實(shí)踐，海南自貿(mào)港在競爭政策發(fā)展的過程中，競爭審查不到位、產(chǎn)業(yè)政策與競爭秩序發(fā)展不協(xié)調(diào)、行政性壟斷等限制競爭的現(xiàn)象仍然存在。在大力提倡人員進(jìn)出自由、競爭自由、信息自由，發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)、“數(shù)字海南”的背景下，市場化不充分不同步的弊端仍然阻礙著海南競爭秩序和營商環(huán)境的優(yōu)化。當(dāng)前，自貿(mào)港內(nèi)市場主體不充分，市場客體的流通性不足，市場交易信息仍然存在不透明不對等的現(xiàn)象；其次，行政性壟斷現(xiàn)象依然存在對“市場繁榮”景象的認(rèn)知失真，；再者，市場機(jī)制規(guī)制與規(guī)制科學(xué)性實(shí)效性仍有待完善，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展不協(xié)調(diào)。針對自貿(mào)港競爭環(huán)境發(fā)展面臨的不足，創(chuàng)新競爭體制，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)性地位，保障競爭自由便利以優(yōu)化營商環(huán)境，是海南自貿(mào)港競爭政策制度創(chuàng)新要求下亟待解決的問題。

三、中國特色自由貿(mào)易港競爭政策制度創(chuàng)新

（一）完善公平競爭的審查制度

強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)地位，意味著政府政策體系的建立需要立足競爭政策的健全，政府政策的出臺需要經(jīng)過公平競爭審查。在我國，作為競爭工具之一的公平競爭審查制度，應(yīng)與《反壟斷法》等其他競爭工具有機(jī)結(jié)合，旨在進(jìn)一步完善和細(xì)化反不正當(dāng)競爭法律制度。海南建設(shè)自貿(mào)港亟須創(chuàng)設(shè)行政體制新優(yōu)勢，構(gòu)建公平競爭審查新制度，引入國際化的評估模式，以發(fā)揮公平競爭審查制度對營商環(huán)境的優(yōu)化作用。首先，構(gòu)建第三方評估模式，細(xì)化糾錯機(jī)制。對于在自貿(mào)港內(nèi)進(jìn)行的競爭活動，制定符合公平競爭要求的考核標(biāo)準(zhǔn)，并針對競爭結(jié)果展開定期評估?？赏ㄟ^與國際專業(yè)評估機(jī)構(gòu)合作等方式來保障評估結(jié)果的公正性及專業(yè)性，對積極的評估結(jié)果予以肯定，對不符合規(guī)范的評估結(jié)果以清單方式列明并附上詳細(xì)的、有針對性的整改計劃。[5]其次，建立公平競爭監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制。經(jīng)濟(jì)活動中的任何單位和個人可針對出臺的政策措施中未進(jìn)行公平競爭審查或違反審查標(biāo)準(zhǔn)的情況向政策制定機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反映，對于嚴(yán)重違反競爭審查要求的主管人員和其他直接責(zé)任人員，要依法依規(guī)地追究責(zé)任并給予處分。最后，完善公平競爭信息公開交流機(jī)制，合理利用海南自貿(mào)港競爭政策成果，發(fā)揮競爭政策試點(diǎn)省份的作用和優(yōu)勢，公開競爭評估結(jié)果及相關(guān)實(shí)踐成果信息，為國內(nèi)其他省份競爭制度的推行提供可復(fù)制可粘貼的經(jīng)驗。[6]公平競爭審查制度的創(chuàng)新是落實(shí)自貿(mào)港競爭政策的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)市場競爭要素的充分涌流，維護(hù)公平自由市場秩序的應(yīng)有之義，通過公平競爭審查以規(guī)范政府相關(guān)行為，保障市場對于社會資源配置的決定性作用，全面優(yōu)化營商環(huán)境。

（二）深化行政性壟斷排斥制度

消除行政性壟斷的本質(zhì)就是要處理好政府與市場的關(guān)系。探明《反壟斷法》的立法宗旨可以發(fā)現(xiàn)，在判斷行政壟斷時，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行政行為是否產(chǎn)生排除、限制競爭的效果，是否破壞了市場的公平競爭秩序，是否損害了消費(fèi)者及社會公共利益，并阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。[7]海南建設(shè)自由貿(mào)易港，堅持和深化行政性壟斷排查制度，是維持市場競爭秩序平穩(wěn)有序運(yùn)行的關(guān)鍵。第一，實(shí)現(xiàn)行政性壟斷排斥制度與公平競爭審查制度的有機(jī)結(jié)合。確定和細(xì)化公平競爭審查的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確海南在針對行政性壟斷行為進(jìn)行審查的過程中所應(yīng)遵循的法律依據(jù)和審查的具體對象。同時建立行政壟斷的“事前預(yù)防”機(jī)制，以彌補(bǔ)當(dāng)前《反壟斷法》僅對行政壟斷進(jìn)行“事后規(guī)制”的不足。通過建立行政壟斷的“事前預(yù)防”機(jī)制，對國家機(jī)關(guān)制定中的政策措施進(jìn)行公平競爭審查，從源頭防范行政壟斷行為的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)公平競爭審查制度“事前預(yù)防”與《反壟斷法》“事后規(guī)制”的有機(jī)結(jié)合，最大限度地減少政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)。第二，完善行政壟斷懲罰性賠償機(jī)制。通過適用對象、案件范圍、賠償數(shù)額等具體規(guī)則的明確以實(shí)現(xiàn)對行政性壟斷行為的規(guī)制，提高行政性壟斷受害者的維權(quán)積極性，抑制潛在性的行政性壟斷行為的同時維護(hù)市場公平競爭秩序[8]。發(fā)揮行政壟斷懲罰性賠償機(jī)制對行政性壟斷受害者的救濟(jì)作用，使受侵害主體的損失能得到有效彌補(bǔ)。[9]此外，結(jié)合公平競爭審查制度的實(shí)施效果及第三方評估結(jié)果，科學(xué)評價在海南自貿(mào)港內(nèi)發(fā)生不合理排除、限制競爭的階段情況及其防治力度后，以評價結(jié)果作為參考，形成可復(fù)制可推廣的行政性壟斷排斥經(jīng)驗，發(fā)揮海南作為競爭政策試點(diǎn)的作用。

（三）建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制

確立競爭政策的基礎(chǔ)地位，需要海南調(diào)整競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，以競爭政策為基礎(chǔ)加快推動自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。設(shè)立海南自由貿(mào)易港產(chǎn)業(yè)政策委員會，以產(chǎn)業(yè)政策的制定輔助相關(guān)行政部門產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)政策委員會成員應(yīng)由反壟斷委員會專家擔(dān)任，保障相關(guān)人員的專業(yè)性，避免行政部門出于個人利益制定有違公平競爭原則的政策。把公平競爭作為政策制訂的基本理念，在立足《反壟斷法》立法原則的基礎(chǔ)上推動選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，逐步在海南自貿(mào)港內(nèi)形成競爭為本、公平至上、兼顧效率的市場秩序及營商環(huán)境。將公平競爭審查嵌入到產(chǎn)業(yè)政策制定的程序與機(jī)制中，有利于產(chǎn)業(yè)政策遵循公平競爭的基本原則，有利于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的互補(bǔ)與協(xié)同，有利于產(chǎn)業(yè)政策制定者與競爭政策當(dāng)局更為深入地交換意見及溝通。相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的制定者在政策構(gòu)建與探討的過程中，應(yīng)與相關(guān)利益群體或其他政策參與者對政策的制定出臺進(jìn)行全面充分的論證，保障論證結(jié)果的廣泛性與專業(yè)性，為海南自貿(mào)港競爭政策的制定與實(shí)施提供更為準(zhǔn)確的判斷依據(jù)，以此推動公平競爭新秩序。在建立產(chǎn)業(yè)政策委員會的基礎(chǔ)上，推行海南自貿(mào)港審議會制度，由反壟斷委員會的專家或代表擔(dān)任審議會委員，產(chǎn)業(yè)政策草案提交產(chǎn)業(yè)政策委員會表決之前，須經(jīng)由產(chǎn)業(yè)政策審議會這一前置程序先行審議，取得較為一致的意見后再提交委員會。產(chǎn)業(yè)政策審議會議應(yīng)秉承公正透明的原則，開辟公眾線上線下的參與模式，將所有評議意見記錄在案，防范和化解政策制定過程中扭曲與限制競爭的風(fēng)險，以符合競爭原則的產(chǎn)業(yè)政策為保障，推動海南自貿(mào)港競爭有序、公平自由營商環(huán)境的建設(shè)。

四、結(jié)語

競爭政策體制創(chuàng)新，不僅是確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的基本要求，也是市場體制機(jī)制改革的重要依托。自由貿(mào)易港深化競爭政策試點(diǎn)，要立足相關(guān)法規(guī)制度的立法精神與指導(dǎo)思想，充分認(rèn)知海南當(dāng)前在營商環(huán)境尚未優(yōu)化、行政性壟斷依然存在、競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展不協(xié)調(diào)等方面面臨的挑戰(zhàn)。完善公平競爭審查制度，探索創(chuàng)新型自由貿(mào)易港市場競爭狀況評估機(jī)制、行政性壟斷排斥制度及競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮海南強(qiáng)化競爭政策試點(diǎn)省份的作用，著力優(yōu)化營商環(huán)境，保障公平有序的競爭秩序，以創(chuàng)新型體制機(jī)制改革為我國競爭政策的發(fā)展提供可復(fù)制、可參考的經(jīng)驗。