政府間事權與支出責任

湖南師范大學 朱亞林，張夏歌

促進基本公共服務均等化是全面建設小康社會的主要目標之一。提供公共服務并不斷滿足人民的公共服務需求是政府的重要責任。隨著現代經濟的發(fā)展以及人民生活質量的提高，公眾對公共服務的質量提出了更高的要求，越來越關注國家與地方之間提供公共服務的差異性，更加關心政府在公共服務上投入產出的效果，并且這些產出效果對自己的生活帶來了什么確切的改觀。事權與支出責任劃分是理順政府間財政關系的重要起點，是政府發(fā)揮公共財政職能的前提,也是各級政府有效提供基本公共服務的根本和保障。根據國民經濟和社會發(fā)展的實際，積極探索政府間權力和支出責任的分工，不斷明確中央和地方各級政府在一些重點領域的支出比例，對進一步提高國家公共服務和社會福利水平，不斷改善和保障民生，完善社會主義市場經濟體制，都將發(fā)揮重要作用。

本文的第一部分主要論述了政府間事權和支出責任的概念；第二部分主要闡述了關于政府間事權與財政支出責任劃分思路；第三部分主要介紹了政府間事權與支出原則；第四部分根據政府間事權與支出責任劃分思路，提出了劃分各級政府事權和財政支出責任的建議。

一、政府間事權和支出責任的概念

（一）政府間事權的概念

政府間事權是指各級政府間依據自身的地位和職能，提供公共服務和管理公共事務的職責、責任和權力。首先，政府間權力劃分是基于公共責任的劃分，以實現向公民提供更好的公共服務的目標。其次，從法治政府的角度來看，政府正在建設服務型政府，這有利于提高政府的公信力。政府職能轉變的方向是提供更高質量的政府服務，是政府間事權劃分的重要特點之一。最后，基本公共服務水平是各級政府權力劃分的基礎，不再以行政劃分為基礎。

（二）支出責任的概念

支出責任容易與事權的概念相混淆，做事方面的支出是事責，與財政相關的事責屬于支出責任。支出責任是指以滿足公共服務的需要為目標，通過財政的手段履行政府間事權的職責，該職責包括資金支付和管理責任。支出責任分為三種，首先是同級政府的專項支出責任。相應級別的政府使用直接由同級政府分配的財政收入執(zhí)行職責。第二種是共同支出責任，是指為實現政府的共同事權而制定的支出責任。第三種是委托支出責任，即中央政府將部分事權委托給地方政府，財政來源是中央政府對地方的專項轉移支付，即政府將資金撥給地方政府。

二、關于政府間事權劃分與支出責任劃分思路研究

在傳統思路下，公共產品供給事權劃分方法及劃分情況大致可分為以下四種：一是依據公共產品種類劃分政府間事權。由于不同種類的公共產品性質差別明顯，按照不同性質對公共產品進行分類可得到明確的分類結果，然后讓特定級次政府負責提供特定種類的公共產品，從形式上看，方法簡單、易于操作，且能做到政府間事權的明晰劃分。二是依據公共產品受益范圍劃分政府間事權。公共事務的內在屬性是事權劃分的基本依據。按照受益范圍不同，對公共產品進行分類，然后與不同級次政府轄區(qū)范圍對照。三是依據行政隸屬關系劃分政府間事權。這種方法嚴格說不能算是劃分政府間事權的方法，其只不過明確了一級政府財政部門需負責向該級政府的各個職能部門提供資金支持，實際僅是從橫向確定了“財政→部門→單位”這樣的資金分配程序。四是依據事權構成要素劃分政府間事權。劉尚希等提出，根據事權構成要素在政府間劃分事權的方法，把事權構成要素分解為決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權與支出權并在不同層級政府間予以劃分。

李森基于公共產品多中心供給這一基本認識，引入“功能覆蓋型競爭性轄區(qū)”理論，從公共產品的具體性質分析入手，通過設計，為選擇合適的供給主體來完成公共產品供給事權劃分提供了新思路。在既定的層級制政府架構下，把公共產品供給事權在不同層級的政府間劃分，有其有利的一面，但也存在一定局限和不足；根據既定的公共產品供給種類及受益范圍設立“FOCJ”，在納入非政府供給主體的基礎上劃分公共產品供給事權的新思路也是瑕瑜互見。最好能實現兩種思路的綜合，通過相互協調、相互配合來優(yōu)化政府間事權的劃分，從而處理、協調二者的關系。

三、政府間事權與支出責任的劃分原則

（一）公共產品的受益范圍原則

由于不同種類的公共物品具有不同的利益范圍，容易受到地理因素、空間因素等客觀因素的影響。地方公共產品的特點是，效益范圍局限于一定區(qū)域，外溢程度不高；國家公共產品的特點、利益范圍跨越區(qū)域明顯、外部效應貫穿國家公共產品。

由于不同類型的公共產品在不同地理區(qū)域的受益范圍不同，不同政府之間的支出責任劃分應體現這種差異，從而體現效率與公平的相對統一。

（二）信息處理的復雜性原則

在當今這個信息爆炸的時代，在這個時代背景下信息處理更加復雜，可能會導致信息不對稱。因此，更復雜的信息應該留給地方政府去管理，因為地方政府熟悉基層情況，復雜的信息比中央政府更容易掌握。例如，醫(yī)療保險比養(yǎng)老保險信息更為復雜。醫(yī)療保險既可以采用中央和地方合作社統一管理的模式，也可以采用地方政府統一管理的模式，而養(yǎng)老保險則可以由中央政府全面管理。

（三）行動原則和技術規(guī)模原則

所謂行為原則，是指根據政府公共行為的活動范圍，將政府權力和支出責任分別劃分到中央政府、省級政府和縣級政府中。所謂技術規(guī)模原則，即根據政府事權和項目的技術水平要求、設計范圍的大小，分別將事權和支出責任劃分給中央政府、省級政府、縣級政府。

（四）事權和支出責任劃分的法定原則

明確各級政府之間的權力，才能更好地確定其支出責任。政府權力的劃分也是分級財政制度設計的出發(fā)點和目標，并且應以法律的形式確定，形成相對穩(wěn)定的框架，并在此基礎上不斷完善和調整，最大限度地減少人為的干預，為各級政府有效行使這些權力和責任創(chuàng)造有利條件。

四、地方政府間事權力和財政支出責任的建議

（一）需要精簡政府層級

我國政府之間的層級過多，分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、城市（州）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個等級，導致政府間的事權嚴重重疊。隨著現代信息技術的發(fā)展和交通運輸逐漸便捷，政府進行社會管理的距離也大大縮短，擴展了行政管理的范圍，因此應適當壓縮行政層級。壓縮行政層級的方式，可以在一些有條件的地方建立減少行政層級的試點，在不適宜壓縮行政層級的地方，應將其本級政府的事權逐漸上移，各級政府間事權交叉重疊會逐漸減少。在我國著力構建簡政放權改革的背景下，簡化政府層級符合了簡政放權的指導思想，也能解決各級公共產品的有效問題。

（二）科學界定政府事權范圍

政府權力劃分的法制化、規(guī)范化是一個發(fā)展趨勢。按照依法治國的原則，逐步規(guī)范各級政府、企業(yè)、社會各自的職能范圍，合理界定各級政府間的權力范圍。在我國《憲法》和《預算法》的框架下，明確了政府權力的范圍，并以“肯定清單”的形式對政府進行限制。在此背景下，政府應該是“法不允許”，而“法不禁止”是市場主體行為的行政權范圍。對于新治理和權力劃分不明確，應逐步建立動態(tài)調整的治理機制，根據客觀條件的變化調整治理范圍，即根據客觀條件的變化動態(tài)調整治理范圍，其中由企業(yè)市場和社會力量或市場和社會承擔，各層級政府之間合理進行權力分配。

（三）科學界定各級政府間的事權

對于界定各級政府間的事權范圍，應遵循公共產品供給受益范圍和公共管理相結合的原則。例如涉及全國統一市場以及市場經濟穩(wěn)定等問題，對于全國性的公共產品應該實行集中管理；某些特定的、便于管理的產品，應由地方政府統一承擔。關于允許地方政府立法的事項，應將省級以下政府間事權予以明確劃分，盡量減少上級政府決策、地方政府執(zhí)行的事項；關于跨區(qū)域事務應由中央和地方政府共同承擔。為了解決中央政府與地方政府權力重疊的問題，避免各級政府互相推卸責任，國務院可以根據憲法明確劃分各級政府的權力，并以法律或者其他規(guī)范的形式確定各級政府支出的責任和事權。中央政府應起到引領作用，帶頭示范明確自己的事權范圍，承擔應有的支出責任，依據法律制度行使職權。在執(zhí)行的過程中優(yōu)化財政支出環(huán)節(jié)，對地方政府起到模范示范作用。確定各級政府事權與支出責任之后，還應給予地方政府相應的財力保障，適當增加中央支出以分擔地方財政負擔，并且劃分部分地方事權，增加地方政府財政獲取的途徑。

（四）加快推進政府間事權劃分的立法進程

要解決法律上權力劃分不清的問題，必須推進權責法治化的立法進程。勞動分工應該在法律層面上進行。政府間權力劃分的原則和范疇由基本法規(guī)定，政府間權力劃分的具體類型和范圍由部門法規(guī)定。憲法、國務院組織法、各級人民代表大會組織法、人民政府組織法等有關行政職權劃分的法律逐步納入立法程序，通過立法逐步完善了關于具體行政權力劃分的財政法和財政轉移支付法。為了解決政府權力越位和缺位的問題，有必要通過立法界定政府與市場的界限。為了明確各級政府的職責，有必要通過立法來明確政府權力的范圍。為了使轉移支付更加規(guī)范、公開和民主，確保政府間權力和財政資源與法律約束相匹配，有必要通過立法明確轉移支付的分配方式和決策程序。

（五）完善政府間縱向轉移支付制度

為了形成正確規(guī)范的各級政府間的財政管理體系，必須解決財政支出責任與財政收入之間的不平衡，使全體居民平等享受基本公共服務，有必要通過立法使轉移支付制度更加科學合理、透明規(guī)范。第一，為了使轉移支付更加合理、透明和民主，確保政府間權力和財政資源的法律約束相匹配，有必要通過立法明確轉移支付的分配方式和決策過程，以規(guī)范財政支付程序。第二，完善轉移支付制度監(jiān)督機制。由于沒有規(guī)定特定的用途，需要地方通過對地方政府財政的預算、決算的審查和預算的執(zhí)行進行監(jiān)督，對專項轉移支付、項目評審、項目跟蹤監(jiān)督、項目驗收評價等全過程進行監(jiān)督管理，建立轉移支付制度績效評價機制。為了確保政策效應的財政轉移支付制度,有必要定義政策目標、資金來源和分配程序的財政轉移支付制度,通過法律、法規(guī)和相關系統,以合法化和規(guī)范財政轉移支付制度。依據法律法規(guī)明確財政支付程序，界定財政制度范圍，并且完善財政轉移支付制度。