國(guó)土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃的基本思路

深圳市新城市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)股份有限公司成都分公司 劉飛甫

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施后，“三農(nóng)”問題受到了更多的關(guān)注和重視，鄉(xiāng)村規(guī)劃工作亦是如此。鄉(xiāng)村規(guī)劃不單單是國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，同時(shí)也是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要前提。在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，必須要始終堅(jiān)持以人為本的鄉(xiāng)村規(guī)劃工作原則，致力于優(yōu)化改善農(nóng)民群眾的生活環(huán)境，解決過去鄉(xiāng)村規(guī)劃工作中暴露出的問題，要實(shí)事求是、因地制宜地開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵與要求

首先，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境下城鄉(xiāng)資源的雙向流動(dòng)。因?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村人口朝著城市的轉(zhuǎn)移，從某種角度上來說也讓鄉(xiāng)村人居空間資源閑置。近年來，中央政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入日益增加，資金和技術(shù)等資源開始逐漸朝著鄉(xiāng)村地區(qū)流動(dòng)。另外，隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地權(quán)利制度壁壘慢慢被打破，鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展也開始從過去資源單向供給的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)資源雙向流動(dòng)的態(tài)勢(shì)。同時(shí)能夠預(yù)見到，在未來的很長(zhǎng)一段時(shí)間，鄉(xiāng)村地區(qū)整體收縮與資源回流必然會(huì)演變?yōu)橐粋€(gè)非常突出的特點(diǎn)。越來越多資金、技術(shù)和人口朝著鄉(xiāng)村流動(dòng)，鄉(xiāng)村人居空間的發(fā)展也會(huì)獲得“自下而上”的內(nèi)生動(dòng)力，這是鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的基本背景[1]。

其次，從單一生產(chǎn)功能到具備消費(fèi)功能的角度過渡。因?yàn)檫^去一直以來都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平來判斷生產(chǎn)關(guān)系，這也在很大程度上影響到鄉(xiāng)村空間布局，在以糧食生產(chǎn)為重心的農(nóng)耕時(shí)代，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村地區(qū)的封閉性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村聚落空間長(zhǎng)時(shí)間處在一種自發(fā)性的演變交替中。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，鄉(xiāng)村角色逐漸變得更加豐富，慢慢從過去的糧食生產(chǎn)功能朝著兼具消費(fèi)功能的方向過渡，鄉(xiāng)村地區(qū)因?yàn)榫邆淞己玫纳鷳B(tài)環(huán)境、獨(dú)有的特色文化，也持續(xù)推動(dòng)了觀光農(nóng)業(yè)、休閑度假等旅游項(xiàng)目的發(fā)展。鄉(xiāng)村的角色過渡也有效推動(dòng)了城市資源的回流，為鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展提供了更多保障，能夠充分開發(fā)利用好過去處于閑置狀態(tài)的鄉(xiāng)村資產(chǎn)，對(duì)鄉(xiāng)村特色文化資源予以轉(zhuǎn)化弘揚(yáng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)生命力的增強(qiáng)。

最后，因?yàn)橐恢币詠沓青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)始終處在政府規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)以外，造成目前國(guó)內(nèi)很多地區(qū)的村莊都沒有進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者的空間布局較為混亂，在很大程度上制約了鄉(xiāng)村的持續(xù)健康發(fā)展。另外，對(duì)于目前已順利完成的鄉(xiāng)村規(guī)劃來說，一些規(guī)劃人員依舊秉承著城市規(guī)劃思想，但因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃在自身性質(zhì)、具體內(nèi)容和規(guī)劃方法等各個(gè)方面都表現(xiàn)出很大差異，造成鄉(xiāng)村規(guī)劃不合理，沒有充分結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際條件。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)落實(shí)和國(guó)土空間規(guī)劃格局的形成，鄉(xiāng)村規(guī)劃必須要著力處理好生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化、空間、設(shè)施等具體問題。

二、國(guó)土空間規(guī)劃視閾下鄉(xiāng)村規(guī)劃的變革

國(guó)土空間規(guī)劃格局的創(chuàng)新與變革對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃理論和方法都給出了更高更新的要求。鄉(xiāng)村規(guī)劃理念從過去的發(fā)展規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)文明保護(hù)為主的規(guī)劃，更加注重鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和資源節(jié)約。鄉(xiāng)村規(guī)劃的具體內(nèi)容也從過去的鄉(xiāng)村聚落空間過渡為國(guó)土空間規(guī)劃，積極研究探尋鄉(xiāng)村科學(xué)規(guī)劃與持續(xù)發(fā)展的新模式。鄉(xiāng)村規(guī)劃主體從城市規(guī)劃人員為主朝著多學(xué)科結(jié)合下的鄉(xiāng)村規(guī)劃參與演變。鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的基本內(nèi)涵從過去僅僅注重空間布局轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村權(quán)屬視角下的空間規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃的最終目標(biāo)也開始朝著實(shí)用化轉(zhuǎn)變。借助于科學(xué)合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃，充分發(fā)揮出鄉(xiāng)村地區(qū)的多樣化功能，為鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展帶來更多動(dòng)力支持，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村資源的有效流動(dòng)，建立更加良好和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系[2]。

對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的創(chuàng)新與變革來說，鄉(xiāng)村地區(qū)得到了更為豐富的發(fā)展契機(jī)，但在這一過程中也暴露出了一些問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)地域空間發(fā)展秩序不協(xié)調(diào)，所以必須要真正從實(shí)際情況著手，因地制宜地開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與方法展開深入探討，為鄉(xiāng)村規(guī)劃工作提供正確科學(xué)的指導(dǎo)。

三、國(guó)土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃的基本思路

（一）明確鄉(xiāng)村規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃中的作用

可以從縣域?qū)用娉霭l(fā)把鄉(xiāng)村規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系中來，將鄉(xiāng)村規(guī)劃當(dāng)作是現(xiàn)階段的重要研究課題。鄉(xiāng)村規(guī)劃從本質(zhì)上來說屬于結(jié)構(gòu)型規(guī)劃，基于宏觀來看，其具備明確鄉(xiāng)村發(fā)展方向、確保資源合理配置、有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、確定村莊類型布局的重要價(jià)值；基于微觀來看，能夠?yàn)猷l(xiāng)村建設(shè)發(fā)展帶來科學(xué)指導(dǎo)，借助于空間管制措施來保障鄉(xiāng)村的有序建設(shè)。鄉(xiāng)村規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，這是新形勢(shì)下科學(xué)規(guī)劃體系建立的必然趨勢(shì)和客觀要求。首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及環(huán)境規(guī)劃的充分整合，統(tǒng)籌落實(shí)城鄉(xiāng)居民生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的一體化構(gòu)建；其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃的空間統(tǒng)籌作用能夠確保城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系的不斷完善，真正貫徹落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的目標(biāo)。

（二）對(duì)村莊土地實(shí)施科學(xué)合理的規(guī)劃布局

第一，應(yīng)當(dāng)建立健全管理機(jī)制，把村莊規(guī)劃和土地規(guī)劃統(tǒng)一整合，這是確保鄉(xiāng)村規(guī)劃科學(xué)開展的關(guān)鍵所在。進(jìn)一步提升監(jiān)管工作力度，積極加強(qiáng)和農(nóng)民群眾的溝通交流，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，把一戶一個(gè)宅基地政策貫徹執(zhí)行，推動(dòng)土地規(guī)劃的有序?qū)嵤?，避免鄉(xiāng)村土地資源的浪費(fèi)。第二，應(yīng)當(dāng)不斷規(guī)范技術(shù)圖紙。鄉(xiāng)村規(guī)劃需要落實(shí)科學(xué)指導(dǎo)的原則，對(duì)農(nóng)村土地當(dāng)前分類予以優(yōu)化，真正處理好工作底圖差異化的現(xiàn)象，更好地貼合國(guó)土空間規(guī)劃所提出的要求。對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)來說，第三次國(guó)土資源所收集到的調(diào)查數(shù)據(jù)無法有效支持對(duì)居民點(diǎn)的具體規(guī)劃布局，而鄉(xiāng)村規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性、細(xì)致性的規(guī)劃工作，因?yàn)猷l(xiāng)村空間尺度不大，因此對(duì)精準(zhǔn)度也提出了更加嚴(yán)格的要求，所以需要真正執(zhí)行多規(guī)合一的要求，做到一張藍(lán)圖，打破過去空間規(guī)劃的壁壘，實(shí)現(xiàn)技術(shù)底圖的統(tǒng)一。第三，對(duì)鄉(xiāng)村土地實(shí)施準(zhǔn)確分類。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照三區(qū)三線的劃定，避免鄉(xiāng)村土地資源浪費(fèi)，貫徹落實(shí)農(nóng)村留白制度，保證鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化保護(hù)的土地需求充分滿足，促進(jìn)鄉(xiāng)村空間利用效率的提升，對(duì)鄉(xiāng)村土地予以合理布局[3]。

（三）堅(jiān)持以推動(dòng)四項(xiàng)基本功能發(fā)展為目的

第一是生產(chǎn)功能。尤其要注重基本農(nóng)田的保護(hù)工作，牢牢守好耕地面積紅線，這不單單直接影響到鄉(xiāng)村生產(chǎn)力水平和農(nóng)民群眾的幸福指數(shù)，同時(shí)也是基于國(guó)家糧食安全的考慮。與此同時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，必須要真正做到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、生產(chǎn)資料利用集約化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、管理工作精細(xì)化、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷市場(chǎng)化以及生產(chǎn)模式持續(xù)化之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更新轉(zhuǎn)型，增加農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)收入。

第二是生活功能。鄉(xiāng)村規(guī)劃必須要堅(jiān)持以宜居宜養(yǎng)為基本要求，不單單要服務(wù)農(nóng)民群眾，還需要對(duì)暫居鄉(xiāng)村地區(qū)的相關(guān)從業(yè)者、旅游度假者和觀光體驗(yàn)鄉(xiāng)村生活的城市居民帶來更加優(yōu)質(zhì)的空間環(huán)境，開展好鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)范化管理，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)效率的持續(xù)提升。

第三是生態(tài)功能。對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)保護(hù)來說，必須要做到時(shí)間與空間的統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于國(guó)土空間規(guī)劃視閾下鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的核心一環(huán)，在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循綠色理念和低碳生活的要求，對(duì)鄉(xiāng)村林地、濕地、水網(wǎng)以及郊野等國(guó)土空間予以合理布局規(guī)劃。按照各個(gè)地區(qū)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，有針對(duì)性地實(shí)施規(guī)劃，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展[4]。

第四是文化功能。鄉(xiāng)村地區(qū)是傳承和保護(hù)優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)的關(guān)鍵載體，這些都是珍貴的不可再生資源，在農(nóng)耕文化朝著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)文化逐漸過渡時(shí)，很多鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)有的文化遺產(chǎn)都遭到了一定程度的損壞，反映出鄉(xiāng)村規(guī)劃同質(zhì)化、審美趨同化等突出問題，造成鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)不協(xié)調(diào)?？茖W(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃必須要遵循傳承與保護(hù)好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基本原則，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村規(guī)劃體系中明確國(guó)土空間層面的文化保護(hù)紅線。

（四）盡快建立鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系

一方面是建立以雙評(píng)價(jià)結(jié)果為參考的鄉(xiāng)村發(fā)展和保護(hù)評(píng)價(jià)體系。雙評(píng)價(jià)對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃所發(fā)揮出的作用包含了基礎(chǔ)性和非基礎(chǔ)性兩個(gè)層面。基礎(chǔ)性作用即是評(píng)價(jià)結(jié)果能夠直觀呈現(xiàn)出實(shí)際情況，比如說國(guó)土空間的自然環(huán)境和鄉(xiāng)村宜居程度；非基礎(chǔ)性作用即是傾向于以發(fā)展適宜性和環(huán)境承載力為重點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的鄉(xiāng)村格局優(yōu)化、國(guó)土空間發(fā)展保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)管控、鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展前景探討等。與此同時(shí)，從雙評(píng)價(jià)的角度出發(fā)還能夠研究構(gòu)建“雙評(píng)價(jià)+”的決策體系，比如說雙評(píng)價(jià)+鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等評(píng)價(jià)體系?；卩l(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村保護(hù)的雙評(píng)價(jià)體系屬于鄉(xiāng)村規(guī)劃工作中了解掌握鄉(xiāng)村基本情況的重要輔助性工具。

另一方面是建立鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展記錄和反饋糾偏評(píng)價(jià)體系。需要把鄉(xiāng)村空間具體劃分成偏向發(fā)展型、偏向保護(hù)型以及其他類型這等空間類型，隨后構(gòu)建一個(gè)囊括各要素的全面綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，其中涉及鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、耕地情況、特色文化以及鄉(xiāng)村活力等，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的實(shí)際情況予以全面調(diào)研評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠真正反映出客觀情況且評(píng)價(jià)體系具有靈活性與操作性，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施定期“體檢”，更好地發(fā)現(xiàn)可能存在的問題與偏差。

四、結(jié)語

總而言之，隨著近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷提速，城鄉(xiāng)資源要素已經(jīng)表現(xiàn)出雙向流動(dòng)的突出特點(diǎn)，新形勢(shì)下的鄉(xiāng)村規(guī)劃必須要基于國(guó)土空間規(guī)劃體系，堅(jiān)持從城鄉(xiāng)融合的角度出發(fā)，不但應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際需求，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用現(xiàn)代化的規(guī)劃理念，借助于科學(xué)合理的規(guī)劃編制，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境有保障、傳統(tǒng)文化有保護(hù)、人居環(huán)境有改善”的目標(biāo)。