濟(jì)南高品質(zhì)城市空間治理規(guī)劃策略與實(shí)踐——以濟(jì)南市“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”規(guī)劃為例

濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 李硯芬，朱昕虹

一、引言

城市治理是國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展，提升城市空間品質(zhì)的重要路徑?！俺鞘须p修”即生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)，是存量規(guī)劃時(shí)代空間治理的新方法、城市更新的新模式，不僅是一項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的有效實(shí)踐，更是全面提升城市綜合治理能力，推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)的有力實(shí)踐，主要也是基于我國追趕期快速發(fā)展階段出現(xiàn)的無序生長、粗放開發(fā)、環(huán)境惡化等城市問題而提出的。

“生態(tài)修復(fù)”指用再自然化的理念，修復(fù)重建城市中被破壞的山水、濕地、植被等自然環(huán)境，逐步恢復(fù)和提升城市生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)功能，改善生態(tài)系統(tǒng)功能和人居環(huán)境質(zhì)量；“城市修補(bǔ)”用更新和織補(bǔ)的理念，以系統(tǒng)的、漸進(jìn)的、有針對(duì)性的方式，修補(bǔ)完善城市功能設(shè)施、空間環(huán)境、景觀風(fēng)貌等，提升城市宜居環(huán)境和品質(zhì)活力。

2017年7月，濟(jì)南市被列入國家第三批“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”試點(diǎn)城市，通過生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)，著力解決城市病等突出問題，完善城市治理體系，提高城市治理能力，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷提升城市發(fā)展的持續(xù)性和宜居性。本文將從濟(jì)南市地域特色和面臨的主要問題入手，構(gòu)建濟(jì)南市“城市雙修”的規(guī)劃策略和體系，在此基礎(chǔ)上，提出市高品質(zhì)城市空間治理的規(guī)劃策略與行動(dòng)。

二、濟(jì)南市地域特色及主要問題

（一）地域特色

濟(jì)南北跨黃河，南依泰山，是國家歷史文化名城和著名的“泉城”。濟(jì)南市因泉而生、泉城共生、古城與商埠東西并舉，中心城范圍內(nèi)擁有山體150余座、河流100余條，“南山、中城、北水”的城市形態(tài)和“山、泉、湖、河、城”有機(jī)融合的城市風(fēng)貌極具特色。城內(nèi)泉水串流于街巷與民居之間，構(gòu)成泉城獨(dú)具特色的“家家泉水，戶戶垂楊”的生活環(huán)境，是獨(dú)一無二的“山水泉城”。

（二）主要問題

1.生態(tài)資源方面

（1）南山北水，邊緣及總量退化。南部山區(qū)及黃河沿岸地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀優(yōu)良，但主要生態(tài)功能區(qū)邊緣生態(tài)資源退化現(xiàn)象依然存在，林地、草地、水域、濕地等自然生態(tài)資源總量近五年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且禁建區(qū)、限建區(qū)內(nèi)仍存在部分村莊、違建和裸土等待治理情況。

（2）“點(diǎn)、面、廊”，隔離作用及節(jié)點(diǎn)環(huán)境有待提升。南部群山為“面”，梳狀河網(wǎng)為“廊”，獨(dú)立山體及湖泊濕地為分散的“點(diǎn)”。主要梳狀河流廊道整體生態(tài)現(xiàn)狀優(yōu)良，局部出現(xiàn)沿岸植被帶小于30米的瓶頸區(qū)段與卡口節(jié)點(diǎn)，河流生態(tài)效益與生態(tài)隔離作用難以發(fā)揮；中心城12處重要郊野公園中，4處節(jié)點(diǎn)生態(tài)品質(zhì)亟待修復(fù)。

（3）公共綠地系統(tǒng)性及人性化有待加強(qiáng)。中心城范圍拆違建綠成效顯著，但區(qū)域間綠地配置存在不平衡現(xiàn)狀；城市綠道、綠廊建設(shè)有待推進(jìn)，綠地系統(tǒng)性不足；社區(qū)公園數(shù)量、游憩健身等人性化設(shè)施缺乏。

（4）泉水重點(diǎn)滲透帶受城市建設(shè)影響。泉水是濟(jì)南最具特色的生態(tài)資源。目前來看，泉水保護(hù)體系逐步完善，但直接補(bǔ)給區(qū)受建設(shè)硬化影響，泉水入滲能力逐年下降；重點(diǎn)滲透帶中有5條已完全被城市建設(shè)所覆蓋，剩余19條滲透帶內(nèi)已建已批面積占比30.6%，現(xiàn)已啟動(dòng)搶救性保護(hù)措施。

2.城市建設(shè)方面

（1）街道級(jí)設(shè)施配置不足，新舊城區(qū)分布不均。城市養(yǎng)老設(shè)施短板明顯，基礎(chǔ)教育設(shè)施大班額、用地標(biāo)準(zhǔn)化等問題突出；街道、鄰里兩級(jí)設(shè)施亟須加快配建；雨污水老舊管網(wǎng)、電力電信架空線路存在一定安全隱患。

（2）交通時(shí)段性擁堵，公交、慢行系統(tǒng)有待提升。舊城區(qū)內(nèi)仍舊存在高峰期常發(fā)性擁堵；中心城現(xiàn)狀路網(wǎng)密度4.88km/km2，公交線網(wǎng)密度約0.92km/km2仍舊偏低，站點(diǎn)500m覆蓋率和公交服務(wù)水平有待提升；現(xiàn)狀機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車隔離不足，慢行環(huán)境亟須提升；老舊小區(qū)停車設(shè)施缺乏，管理有待加強(qiáng)。

（3）城市形象與景觀風(fēng)貌有待提升。泉城特色風(fēng)貌帶、沿高鐵、高速、高架等重要廊道空間秩序及濱水空間活力有待進(jìn)一步提升與塑造。

（4）歷史文脈與特色資源有待凸顯。商埠區(qū)、古城核心區(qū)的文脈與特色挖掘不足，業(yè)態(tài)指引及立法保護(hù)亟須加強(qiáng)，風(fēng)貌特色有待彰顯。歷史城區(qū)功能有待提升，現(xiàn)狀功能以居住為主，與形象定位不符。古城內(nèi)道路狹窄，市政設(shè)施配套較為困難。歷史城區(qū)的人口密度較大，仍需疏解。

三、規(guī)劃策略與體系

基于目標(biāo)與問題雙導(dǎo)向，以“外修風(fēng)貌、內(nèi)修民生”為總體規(guī)劃方向，構(gòu)建“上顯特色、中修品質(zhì)、下解問題”全方位的修復(fù)與修補(bǔ)策略，統(tǒng)籌“生態(tài)環(huán)境、城市功能、景觀風(fēng)貌”三個(gè)系統(tǒng)。

（1）生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。遵循獨(dú)特自然稟賦條件，劃定生態(tài)控制線，構(gòu)建生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草的系統(tǒng)治理，大力推進(jìn)山體、河流、濕地、林地、工業(yè)廢棄地的生態(tài)修復(fù)，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)基底，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，促進(jìn)人與自然的和諧共生。

（2）城市功能系統(tǒng)。重點(diǎn)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，填補(bǔ)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施欠賬，提高城市綜合承載能力和群眾生活舒適度。實(shí)施治堵攻堅(jiān)，推進(jìn)城市高快速路網(wǎng)、城市道路、公共交通、慢行系統(tǒng)建設(shè)，提高綠色出行比例，有效緩解城市交通擁堵問題。

（3）景觀風(fēng)貌系統(tǒng)。突出“中疏”戰(zhàn)略，推進(jìn)城市更新，全面加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，大力開展違法建設(shè)、廣告牌匾、老舊小區(qū)、街景和路口通道整治，實(shí)施特色街區(qū)綜合更新、見縫插綠、裸土覆綠工程，促進(jìn)千年古城、百年商埠復(fù)興，塑造山、泉、湖、河、城有機(jī)融合的城市風(fēng)貌特色，提高“現(xiàn)代泉城”美譽(yù)度。

四、生態(tài)修復(fù)策略與實(shí)踐

生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)以保護(hù)生態(tài)本底為基礎(chǔ)，實(shí)施山體、水體等重點(diǎn)實(shí)施兩大修復(fù)行動(dòng)，突出地域特色藍(lán)綠空間的結(jié)構(gòu)。

（1）山體生態(tài)修復(fù)行動(dòng)。以“山體復(fù)綠、青山入城”為總體目標(biāo)，實(shí)施山體保護(hù)線、建立保護(hù)名錄劃定、破損山體治理與山體植被修復(fù)、城區(qū)山體公園及環(huán)山綠道建設(shè)等山體生態(tài)修復(fù)行動(dòng)。

（2）水體生態(tài)修復(fù)行動(dòng)。以“拓展生態(tài)走廊，重塑生態(tài)水岸，實(shí)現(xiàn)水體功能的全面修復(fù)與提升”為總體目標(biāo)，實(shí)施緊扣北跨戰(zhàn)略、構(gòu)筑沿黃生態(tài)走廊，提質(zhì)拓展梳狀濱河生態(tài)走廊、打造層次分明的生態(tài)隔離體系，提升湖庫濕地等生態(tài)節(jié)點(diǎn)、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境等水體生態(tài)修復(fù)行動(dòng)。

五、城市修補(bǔ)策略與實(shí)踐

重點(diǎn)針對(duì)問題較為集中的老城區(qū)，圍繞公共服務(wù)設(shè)施、交通出行、風(fēng)貌提升、特色塑造、核心區(qū)域等方面，實(shí)施五大行動(dòng)，讓“疏”與“補(bǔ)”動(dòng)態(tài)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新。

（1）完善公共服務(wù)設(shè)施行動(dòng)。以“統(tǒng)籌民生設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目落地，構(gòu)筑十五分鐘生活圈”為總體目標(biāo)，實(shí)施優(yōu)化提升城市服務(wù)功能、推進(jìn)齊魯醫(yī)科大學(xué)等具有區(qū)域輻射力和影響力的大型公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌民生設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，完善街道及鄰里設(shè)施配置、打造居民方便快捷生活圈等公共服務(wù)設(shè)施完善行動(dòng)。

（2）提升出行便利度行動(dòng)。以“完善路網(wǎng)體系，緩解交通擁堵，提高運(yùn)行效率”為總體目標(biāo)，實(shí)施結(jié)構(gòu)性路網(wǎng)完善、打通城市斷頭路、改善交通微循環(huán)，完善城市公共交通規(guī)劃、推進(jìn)軌道R1線建設(shè)，完善慢行系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、提升停車服務(wù)管理水平等出行便利度提升行動(dòng)。

（3）提升城市形象風(fēng)貌行動(dòng)。以“彰顯城市特色、打造精品廊道、塑造泉城風(fēng)貌”為總體目標(biāo)，實(shí)施沿“高速、高鐵、高架”等重要廊道、泉城特色風(fēng)貌帶及千佛山景區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)貌提升工程，華山—白泉等水系景觀塑造工程等城市形象風(fēng)貌提升行動(dòng)。以“打造幸福街巷，共享宜人空間，提升市容市貌”為總體目標(biāo)，開展1+5特色街區(qū)等街道景觀提升工程，加快老舊小區(qū)改造及開敞空間形象塑造，提升市容市貌。

（4）塑造歷史文化和泉水特色行動(dòng)。以“挖掘古城、商埠文化底蘊(yùn)，凸顯泉水獨(dú)特風(fēng)貌，全面復(fù)興歷史城區(qū)”為總體目標(biāo)，實(shí)施古城歷史文化街區(qū)、商埠區(qū)保護(hù)與更新等歷史文化復(fù)興工程，泉水申遺及泉水街巷、民居修繕，強(qiáng)化重點(diǎn)泉池及特色節(jié)點(diǎn)塑造，打造具有獨(dú)特品質(zhì)的中央泉水區(qū)，凸顯泉水特色風(fēng)貌等特色風(fēng)貌塑造行動(dòng)。

（5）提升“一湖一環(huán)”核心區(qū)及城市重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)貌行動(dòng)。以“點(diǎn)亮一湖一環(huán)，激發(fā)重點(diǎn)區(qū)域活力，體現(xiàn)獨(dú)特歷史韻味和文化特色”為總體目標(biāo)，實(shí)施打造“泉城夜宴”及“明湖秀”水景表演，解放閣、百花洲等標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)風(fēng)貌提升和文旅融合工程，突出泉水生態(tài)特色，加強(qiáng)業(yè)態(tài)指引，營造豐富多元的城市活力中心等重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)貌提升行動(dòng)。

六、結(jié)語

在當(dāng)前城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)不僅是一項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的有效實(shí)踐，更是全面提升城市綜合治理能力、推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)的有力實(shí)踐。濟(jì)南通過制定“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”規(guī)劃探索高品質(zhì)城市空間治理策略和實(shí)踐，并提出了具體實(shí)施保障機(jī)制，有效指導(dǎo)了全市的空間建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展品質(zhì)的提升。