我國(guó)國(guó)資公司監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題及其對(duì)策措施探討

葉秋榮

（巨化集團(tuán)有限公司監(jiān)事審計(jì)中心，浙江 衢州 324004）

提高監(jiān)督的有效性，始終是國(guó)有企業(yè)監(jiān)事工作的一項(xiàng)重要研究課題。做好新形勢(shì)下企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作，需要緊密結(jié)合國(guó)資監(jiān)管體制改革和國(guó)企改革的發(fā)展實(shí)際，聚焦提升監(jiān)督的有效性，積極創(chuàng)新，大膽實(shí)踐，不斷提高監(jiān)事監(jiān)督的工作質(zhì)量與效率。

一、我國(guó)公司治理監(jiān)督的基本概況

我國(guó)公司治理，是以股東會(huì)主導(dǎo)的“二元制”治理模式。股東會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其下設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)兩大平行機(jī)構(gòu)；一是信任委托董事會(huì)，行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；二是委托監(jiān)事會(huì)，代理行使對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)督權(quán)。由此構(gòu)成的公司治理制衡關(guān)系：股東會(huì)擁有最終控制權(quán)，決定董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)人選；董事會(huì)作為法人代表全權(quán)負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，擁有法人財(cái)產(chǎn)支配權(quán)，以及任命、指揮和監(jiān)督經(jīng)理人員等權(quán)利；經(jīng)理受聘于董事會(huì)，委托代理日常經(jīng)營(yíng)事務(wù)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使管理決策權(quán)。監(jiān)事會(huì)，依法監(jiān)督公司一切經(jīng)營(yíng)事務(wù)，包括有會(huì)計(jì)監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督及全過(guò)程監(jiān)督等。

自《公司法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)公司的治理機(jī)制都有了長(zhǎng)足進(jìn)步。但相較于公司的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，企業(yè)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行效率偏低、成效不大。為改善公司監(jiān)督管理狀況，2001年國(guó)內(nèi)上市公司引入獨(dú)立董事制度。由于獨(dú)立董事的監(jiān)督職權(quán)與監(jiān)事會(huì)有所重疊，引入該制度一度對(duì)監(jiān)事會(huì)工作帶來(lái)沖擊，人們期待著它能由此改變公司監(jiān)督的疲弱態(tài)勢(shì)。

獨(dú)立董事，大多是由社會(huì)企業(yè)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的知名（或資深）人士兼職的；他們都有各自的事業(yè)，能抽出關(guān)心本企業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)間與精力都十分有限，因而往往很難對(duì)公司經(jīng)營(yíng)情況能及時(shí)發(fā)表比較全面、系統(tǒng)和客觀的意見(jiàn)。獨(dú)董對(duì)公司履行的監(jiān)督，實(shí)際主要還是董事會(huì)權(quán)屬范圍內(nèi)的“管理監(jiān)督”，它能對(duì)公司的決策和管理起到糾正和改善的效用，但它并不能代替監(jiān)事會(huì)，履行對(duì)公司“一切經(jīng)營(yíng)事務(wù)”進(jìn)行“全過(guò)程監(jiān)督”的治理監(jiān)督責(zé)任。

二、當(dāng)前國(guó)資公司監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制存在的主要問(wèn)題

國(guó)內(nèi)公司，大多是由國(guó)企或民企改制過(guò)來(lái)的，股權(quán)結(jié)構(gòu)高度集中，一股獨(dú)大情況比較普遍。目前，國(guó)資公司的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制相對(duì)完整，其主要存在以下幾方面問(wèn)題：

1.權(quán)力配置有所失衡，使出資人監(jiān)督被弱化

在公司股權(quán)過(guò)于集中，尤其是在董事會(huì)代行股東會(huì)職權(quán)，或者董事會(huì)成員與股東代表高度重合時(shí)，董事會(huì)就演化成股東會(huì)；若董事長(zhǎng)又兼任經(jīng)理時(shí)，權(quán)力就高度傾向給經(jīng)理人，便出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”情況。這時(shí)，董事會(huì)已被架空而失去對(duì)經(jīng)理的監(jiān)督，董事長(zhǎng)實(shí)際已成虛職，公司治理的關(guān)系出現(xiàn)混亂。監(jiān)事會(huì)淪落成一個(gè)擺設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)的出資人監(jiān)督根本無(wú)從談起。

2.監(jiān)事會(huì)體制局限，制約監(jiān)事監(jiān)督的實(shí)效

對(duì)監(jiān)事會(huì)職權(quán)，《公司法》規(guī)定得比較簡(jiǎn)單且偏于原則性；授予的權(quán)限缺少支撐條件，操作性不強(qiáng)。具體表現(xiàn)為：一是監(jiān)事人員的職級(jí)配置低于董事會(huì)，在科層制企業(yè)中天然缺少了權(quán)威性；二是大部分監(jiān)事直接任職公司，必然要受制于管理層，其缺乏獨(dú)立性而難以實(shí)際承擔(dān)對(duì)高管的監(jiān)督；三是配備的監(jiān)事人員來(lái)源較雜，且普遍缺少有公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、技術(shù)和管理等專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的積累。這些局限，再加上即時(shí)信息的不對(duì)稱性，要監(jiān)事能適時(shí)甄別高管人員的經(jīng)營(yíng)失誤或發(fā)現(xiàn)少數(shù)高管的背信行為，實(shí)際是一個(gè)勉為其難的要求。

3.現(xiàn)有監(jiān)事的能力缺陷，影響對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)的甄別

市場(chǎng)的不確定，使公司經(jīng)營(yíng)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有的。對(duì)一些潛在風(fēng)險(xiǎn)，即使浸潤(rùn)其中的企業(yè)高管也難以及時(shí)而準(zhǔn)確地識(shí)別或發(fā)現(xiàn)。因此，在公司治理層面需要一個(gè)提示或監(jiān)督的制度安排，監(jiān)事會(huì)是“二元制”治理模式的內(nèi)生要求。

股東對(duì)資本價(jià)值追求是直白的，但對(duì)具體公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)設(shè)定的合理性、經(jīng)濟(jì)性多是茫然的，對(duì)經(jīng)營(yíng)結(jié)果只能被動(dòng)接受。經(jīng)營(yíng)目標(biāo)主要由高管層制訂，通常會(huì)更有利于其自身利益，所以經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的制訂實(shí)際也是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。

甄別目標(biāo)的合理性，與要準(zhǔn)確識(shí)別經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一樣都是涉及經(jīng)營(yíng)的專業(yè)事務(wù)，需要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)營(yíng)邏輯和相對(duì)精湛的管理技能作支撐，才能做出正確可靠的辨析與判斷。而目前配備監(jiān)事的能力素質(zhì)，距此要求還相去甚遠(yuǎn)。沒(méi)有與公司高管層有相齊平的素質(zhì)作支撐，監(jiān)事監(jiān)督便無(wú)從落地生根。

三、提高監(jiān)事監(jiān)督效能的措施

1.發(fā)揮國(guó)企獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，依托章程理順治理秩序

國(guó)務(wù)院2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用，將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，使黨組織成為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。同時(shí)明確，監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層的職務(wù)行為實(shí)施監(jiān)督，要提高專職監(jiān)事比例，增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，并對(duì)國(guó)資企業(yè)實(shí)行“外派監(jiān)事會(huì)制度”。

當(dāng)前，國(guó)資企業(yè)已基本完成將黨建納入公司章程的要求，國(guó)企黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位已經(jīng)明確。通過(guò)前置討論參與公司重大經(jīng)營(yíng)決策，保證黨組織發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用。國(guó)資公司股權(quán)集中，通常是由上級(jí)出資人機(jī)構(gòu)的代表來(lái)行使股東會(huì)職權(quán)，其“外派監(jiān)事”實(shí)際就肩負(fù)代理上級(jí)出資人機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督的職責(zé)，其主要任務(wù)就是要在正確的方向道路上對(duì)公司經(jīng)營(yíng)進(jìn)行糾偏或反正。

受委托，是監(jiān)事發(fā)揮監(jiān)督作用的前提。股東會(huì)的缺位或公司被“內(nèi)部人控制”，都會(huì)使監(jiān)事監(jiān)督失去存在的基礎(chǔ)，必須按“二元制”理順公司的治理關(guān)系，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督履職才可能發(fā)揮出實(shí)際的價(jià)值。國(guó)資公司黨組織與監(jiān)事會(huì)，同是相對(duì)“外部化”的公司制衡力量，治理上可以各司其職、各負(fù)其責(zé)，發(fā)揮同心共向、各有側(cè)重的協(xié)同監(jiān)督作用。

2.規(guī)范厘定監(jiān)事技能，拓展盤活監(jiān)督人才活力

按法定職權(quán)，監(jiān)事會(huì)要負(fù)責(zé)檢查公司財(cái)務(wù)，監(jiān)督企業(yè)重大決策和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及董事會(huì)、經(jīng)理層履職情況。要履行好這些職責(zé)，監(jiān)事既要有過(guò)硬財(cái)務(wù)功底，能準(zhǔn)確解讀和辨析會(huì)計(jì)信息；同時(shí)，還要能深諳公司業(yè)務(wù)管理特性，在“不參與、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)”情況下能快速、準(zhǔn)確捕捉信息，識(shí)別經(jīng)營(yíng)存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并提出解決或改善的方案。這樣全面又富有深度和廣度的技能要求，絕對(duì)超過(guò)一般高管的素質(zhì)水準(zhǔn)。實(shí)踐中少有企業(yè)對(duì)監(jiān)事能力要求能提到這種高度，配置監(jiān)事的能力往往不足以勝任崗位工作要求，這也是影響監(jiān)督效率的重要因素。

監(jiān)事監(jiān)督，是以旁觀者角度對(duì)高管履職行為進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估的。經(jīng)營(yíng)是個(gè)持續(xù)進(jìn)行、不斷變化過(guò)程，讓一個(gè)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)積累的監(jiān)事去挖掘潛在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，本身就是不合邏輯的非分要求。能力是干事的基礎(chǔ)，只有當(dāng)監(jiān)事具備與高管大致對(duì)等的素質(zhì)，監(jiān)督才能有現(xiàn)實(shí)的作用?？陀^需要有權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)監(jiān)事的“技能標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)定，以使企業(yè)在對(duì)監(jiān)事的選聘、評(píng)價(jià)、考核等過(guò)程有一個(gè)規(guī)范的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

法律上監(jiān)事任職與公司高管是不能兼容的，但從崗位屬性看相互間完全可以互通相融。疏通之間職業(yè)交流，理論上是可行的，關(guān)鍵在操作要有平等的職業(yè)待遇。若打通監(jiān)事與高管間的職業(yè)通道，一是能夠解決監(jiān)事人才的來(lái)源以及“動(dòng)力”問(wèn)題，二是能夠融合企業(yè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督人才的培養(yǎng)和使用，進(jìn)而拓展形成一個(gè)兼有經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督“雙重技能”的企業(yè)家隊(duì)伍，為企業(yè)發(fā)展增添強(qiáng)盛活力。

3.運(yùn)用數(shù)字化監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)督效能的有效提高

人的健康能通過(guò)體溫、血壓等一組指標(biāo)反映，同樣用一列有序的數(shù)字指標(biāo)，也能反映一個(gè)公司的經(jīng)營(yíng)好孬與優(yōu)劣。監(jiān)事可以數(shù)字為抓手，通過(guò)對(duì)關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的正確把握，對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。抓住了數(shù)字這個(gè)牛鼻子，就能從病態(tài)的數(shù)字信息中找到端倪，循跡找出存在問(wèn)題和原因，以及化解風(fēng)險(xiǎn)的方案。

利用數(shù)據(jù)信息，對(duì)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)進(jìn)行有規(guī)劃的“數(shù)字化監(jiān)督”，是一種事半功倍的有效手段，它能極大提高監(jiān)督的質(zhì)量與效率。起始于2012年的巨化集團(tuán)國(guó)資監(jiān)管實(shí)踐，積累了許多成功案例，有效實(shí)證了“到位的監(jiān)督也是生產(chǎn)力”的論斷。例如，2017年初發(fā)現(xiàn)LZ公司A產(chǎn)品毛利率出現(xiàn)連年下滑情況，到年底跌至3.18%的低點(diǎn)，比2015年10.74%有大幅度下挫，問(wèn)題旋即被列入“年度風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管清單”。經(jīng)過(guò)兩年多的持續(xù)監(jiān)督跟蹤與管理溝通，LZ經(jīng)營(yíng)層從一開(kāi)始的排斥與回避，逐漸轉(zhuǎn)變到認(rèn)知趨同并接受建議，進(jìn)而采取行動(dòng)。在2019年底情況得到根本改變，產(chǎn)品毛利率升至13.35%，即使疫情沖擊的2020年也仍穩(wěn)定在10.96%；當(dāng)年利潤(rùn)達(dá)1956萬(wàn)元，是2017年425萬(wàn)元的4.6倍，取得了顯著的協(xié)同監(jiān)督成效。

4.創(chuàng)新“外派內(nèi)設(shè)”機(jī)制，打造國(guó)資監(jiān)督新模式

2020年，浙江省國(guó)資系統(tǒng)深化“外派監(jiān)事會(huì)制度”的國(guó)資監(jiān)督機(jī)制改革，創(chuàng)新出了“外派內(nèi)設(shè)”的監(jiān)事會(huì)運(yùn)行新機(jī)制，引領(lǐng)省域國(guó)資企業(yè)監(jiān)事會(huì)體制的升級(jí)。下屬的巨化集團(tuán)，承接省國(guó)資監(jiān)督機(jī)制改革，內(nèi)部試行“委派內(nèi)設(shè)”的監(jiān)事管理實(shí)踐，并延伸到集團(tuán)二三級(jí)公司，完整構(gòu)筑了“三級(jí)國(guó)資監(jiān)督”新模式。

分級(jí)“外派內(nèi)設(shè)”的監(jiān)督，逐級(jí)落實(shí)了國(guó)資公司監(jiān)事會(huì)的權(quán)責(zé)，連續(xù)構(gòu)建了國(guó)有資本的監(jiān)督鏈。既化解了省域“領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督遠(yuǎn)、外部監(jiān)督晚”的困擾，又舒緩了大集團(tuán)“內(nèi)部監(jiān)督難、外部監(jiān)督淺”的疑慮。這是國(guó)資系統(tǒng)在完善有中國(guó)特色的監(jiān)事會(huì)機(jī)制改革的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)監(jiān)督的質(zhì)量和效率具有重要的作用。