基于農(nóng)村金融發(fā)展權(quán)的農(nóng)村金融法律制度完善

廖 丹

(湖南理工學(xué)院 政法學(xué)院,湖南 岳陽414000)

中國人民銀行發(fā)布的《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告2018》的統(tǒng)計結(jié)果表明,在中國政府推進農(nóng)村金融發(fā)展的各項政策支持下,農(nóng)村金融服務(wù)能力不斷增強,但農(nóng)村金融供需矛盾仍然很突出。相對于城市居民,農(nóng)村居民在政治、經(jīng)濟、教育等各個領(lǐng)域的發(fā)展權(quán)利被弱化。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》早就對公民發(fā)展權(quán)問題給出了界定,發(fā)展權(quán)是全體社會成員獲得各項發(fā)展的母體性權(quán)利。建立、健全農(nóng)村金融法律制度,不僅是對農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)合法地位的制度回應(yīng),也是對農(nóng)村金融體制改革的法律保障。在農(nóng)村金融發(fā)展與法律制度構(gòu)建問題上,王煜宇(2017)認為要在新農(nóng)村建設(shè)背景下推進農(nóng)村金融法律的深化完善,甘強(2014)認為農(nóng)村金融法律制度的完善要從農(nóng)村金融組織、金融服務(wù)、金融市場和金融監(jiān)管四個方面進行制度創(chuàng)新,呂志祥(2009)等人則認為明確農(nóng)村金融機構(gòu)職能定位并進行專門立法;趙博(2010)專門探討了擴大農(nóng)村金融擔(dān)保物的制度設(shè)計問題,左平良(2014)則從農(nóng)村金融調(diào)節(jié)法治視角分析了農(nóng)村金融關(guān)系中權(quán)利與權(quán)力配置問題。上述研究都側(cè)重從農(nóng)村金融法律制度中某個不足問題來提出解決方案,但卻局限于法學(xué)視角,沒有從農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)上來分析,缺少一個對解決農(nóng)村金融市場供需失衡法律保障的經(jīng)濟分析框架。

一、農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的含義及基本內(nèi)容[1]

農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在特定群體中的具化。作為金融資源配置的不利群體,金融發(fā)展權(quán)的核心在于謀求法律制度的終極正義。

(一)農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的含義

作為一種法律意義上的權(quán)利類型,農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)實質(zhì)上是金融經(jīng)濟發(fā)展背景下人與資本之間產(chǎn)生的特殊權(quán)利義務(wù)關(guān)系,它包含以下基本含義:第一,權(quán)利主體雖須具備農(nóng)村居民身份,但該權(quán)利不僅是農(nóng)村居民自我獲取金融資源的個體權(quán)利,也是對國家及其它負有義務(wù)的主體主張保障農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展所需金融資源的團體性權(quán)利。第二,金融資源是“制約公民基本權(quán)利實現(xiàn)和發(fā)展的因素”[2],認可和保障農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)就是要打破金融資源市場配置的不均衡性,保障農(nóng)村居民獲取金融資源的平等機會。第三,農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的基本義務(wù)主體是、且主要是國家。國家不僅要為其在立法上“正其名”,更要在實踐中履行金融資源傾斜供給的具體義務(wù)。第四,對農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的確認與保障就是對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需金融服務(wù)的制度路徑,期以實現(xiàn)農(nóng)村居民發(fā)展機會與發(fā)展結(jié)果的實質(zhì)正義。

(二)農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

1．獲取金融服務(wù)的權(quán)利

只有農(nóng)村居民的基本金融服務(wù)得到保證,才能提高其分享國家金融發(fā)展成果的能力,這是農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的基本人權(quán)屬性的內(nèi)在要求。一方面通過設(shè)立公共農(nóng)村金融機構(gòu),國家要向農(nóng)村居民提供基本公共金融服務(wù)項目,滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資需求;另一方面通過農(nóng)村金融制度創(chuàng)新,開放民間資本進入農(nóng)村金融市場,向農(nóng)村居民提供“定制化”的“付費”金融服務(wù),滿足農(nóng)村居民的生活消費融資需求。

2．分享國家金融發(fā)展改革成果的權(quán)利

任何一個國家的經(jīng)濟發(fā)展,哪怕存在時間先后、地域差距,最終必然追求的是全體地區(qū)經(jīng)濟的共同發(fā)展。黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念中的共享發(fā)展理念,就是力圖實現(xiàn)“人人共建、人人共享的經(jīng)濟社會發(fā)展的理想狀態(tài)”。[3]農(nóng)村居民作為國家的成員組成,有權(quán)利分享國家經(jīng)濟發(fā)展帶來的金融改革成果,比如與城市居民享受同等的金融服務(wù)。

3．請求國家金融幫扶的權(quán)利

向“弱勢群體和弱勢個人提供縮小與強勢群體及強者間差距的機會”[4]是發(fā)展權(quán)最重要的權(quán)利內(nèi)涵。據(jù)國家統(tǒng)計局預(yù)測,到2020年我國新農(nóng)村建設(shè)新增資金需求總量將達到15萬億。這么龐大的資金需求,單靠農(nóng)村集體或農(nóng)村居民自身都無法得到全面滿足,必須通過構(gòu)筑農(nóng)村金融供需保障體系來實現(xiàn)對農(nóng)村及農(nóng)村居民獲得必要金融服務(wù)的幫扶。2016年中國人民銀行會同7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》中也指出,要“努力讓每一個需要金融服務(wù)的貧困人口都能便捷享受到現(xiàn)代化金融服務(wù)”。

二、農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)及原因

從十九大報告提出要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來,國家日愈重視資本投入對于支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅的關(guān)鍵性作用。因此只有深層次挖掘農(nóng)村金融供需失衡產(chǎn)生的原因,結(jié)合農(nóng)村金融發(fā)展的現(xiàn)實要求,才能對我國農(nóng)村金融法律制度的完善提出對應(yīng)的建議和措施。

(一)農(nóng)村金融多元供給機制發(fā)展尚不健全,金融供給與金融需求不匹配

界定“農(nóng)村金融”是研究和解決農(nóng)村金融法律制度保障問題的首要前提。鑒于本文所研究的“農(nóng)村金融供需失衡”問題,其目的是確認和保障農(nóng)村居民享有同城市居民平等的金融服務(wù)權(quán)利,因此本文所論及的“農(nóng)村金融”,主要限于農(nóng)村居民以信用手段籌集貨幣資金,以滿足自身生產(chǎn)及生活需要的資金融通活動。在此基礎(chǔ)上,農(nóng)村金融供需失衡問題是指農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展(含農(nóng)戶個體發(fā)展)所需的資金需求與所能獲得的資金供給不對稱,其實質(zhì)仍然是一個資源配置問題。羅爾斯曾說,“所有的‘社會基本善’都應(yīng)該被平等的分配”,[5]12實現(xiàn)農(nóng)村金融供需平衡,就是要實現(xiàn)金融資源的“分配正義”。

導(dǎo)致我國當(dāng)下農(nóng)村金融供給量遠遠不足需求量的原因,有金融資源供給方面的宏觀原因,也有微觀原因。宏觀層面來說,“自上而下”的農(nóng)村金融體制改革所形成的金融供給結(jié)構(gòu)不足以支撐金融支農(nóng)職能的實現(xiàn),這是導(dǎo)致農(nóng)村金融供需失衡的最根本原因。自1979年以來,我國經(jīng)歷的三次農(nóng)村金融體制改革都是由政府主導(dǎo)的,因此行政意志凌駕于市場規(guī)律之上。這種制度改革不顧農(nóng)村金融市場改革發(fā)展的現(xiàn)實需要,以行政指令之名、干預(yù)供需雙方的資金融通,嚴重損害了農(nóng)村金融供給主體的商業(yè)可持續(xù)性:農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行分別作為國家法定支農(nóng)和專業(yè)支農(nóng)的金融代表,其提供的農(nóng)村供給結(jié)構(gòu)過于單一,僅對糧棉油收購提供政策性貸款;郵政儲蓄銀行“多存少貸”,導(dǎo)致農(nóng)村金融資源大量流失,反而淪為壯大城市金融資源儲備的“貢獻者”;銀行類農(nóng)村金融供給主體中只剩下農(nóng)村信用合作社,而它無法支撐全部農(nóng)村資金供給任務(wù),金融支農(nóng)職能客觀上被淡化。微觀層面上說,農(nóng)村經(jīng)濟水平低,農(nóng)村金融市場競爭機制尚未形成,一方面銀行類金融機構(gòu)壟斷了農(nóng)村金融供給,特別是中長期農(nóng)業(yè)發(fā)展項目的融資,除了中央和地方政府財政支持外,基本上由各大國有商業(yè)銀行和農(nóng)信社所把持。畢竟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶有較長的周期性、較高的風(fēng)險性以及融通資金的規(guī)模性,農(nóng)村合作金融組織以及農(nóng)村民間金融組織即便“有心”但也“無力”參與;另一方面各農(nóng)村金融供給主體之間提供的金融服務(wù)內(nèi)容同質(zhì)性程度高,缺乏有效競爭。目前我國正規(guī)與非正規(guī)農(nóng)村金融組織都仍然以存、貸、匯等傳統(tǒng)金融服務(wù)為內(nèi)容,缺乏針對不同融資需求的“定制化”涉農(nóng)金融服務(wù),行業(yè)競爭無從談起。

(二)農(nóng)村金融需求主體融資能力不足,金融需求抑制嚴重

不同于農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)的“自上而下”的發(fā)展軌跡,農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)是伴隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟改革、“自下而上”自發(fā)形成的。美國經(jīng)濟學(xué)家休·T·帕特里提出,發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展初期,一般由金融供給占據(jù)主導(dǎo)地位,然而一旦經(jīng)濟發(fā)展趨于成熟,“金融需求就成為金融服務(wù)引導(dǎo)的方向”[6]。同時不少學(xué)者的研究也表明,農(nóng)村金融需求與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)戶收入水平呈正比關(guān)系,即經(jīng)濟越發(fā)達的農(nóng)村地區(qū),其金融需求總量要超過經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū);收入越高的農(nóng)戶,其對金融的需求也大于收入低的農(nóng)戶。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,新型農(nóng)村融資需求主體的出現(xiàn)不僅使農(nóng)村金融需求從以往生存性金融需求向發(fā)展性金融需求轉(zhuǎn)變,而且融資需求也從單一生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)、供、銷以及管理各環(huán)節(jié),但是農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)的變化并沒有改變農(nóng)村金融供需失衡的狀態(tài)。因為雖然農(nóng)村金融需求總量因農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村居民收入水平提高而逐步增加,但增加農(nóng)村金融需求總量無法全部轉(zhuǎn)化為農(nóng)村金融供給量的對應(yīng)增加。第一,農(nóng)村金融需求主體的還貸能力沒有對應(yīng)增強,限制了金融需求的轉(zhuǎn)化。農(nóng)村金融需求主體的融資周期一般都比較長,且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盈利狀況的不確定性讓其承諾的收入期待有很大的不確定性,缺乏足值抵押物或擔(dān)保更讓農(nóng)村金融供給主體怠于發(fā)放融資,所以農(nóng)村金融需求主體能實現(xiàn)的融資需求是低于其真實需求量的。第二,農(nóng)村金融需求主體的非農(nóng)融資需求受到抑制。長期以來出于金融助農(nóng)的政策壓力,農(nóng)村金融供給主體主要承擔(dān)涉農(nóng)融資供給保障,所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資需求之外的住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等提高生活質(zhì)量的農(nóng)村金融需求受到抑制。

三、農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)實現(xiàn)之農(nóng)村金融法律缺陷分析

2018年中央一號文件中明確提出要“充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和促進作用”,習(xí)總書記也提出了“健全符合中國國情的金融法治體系”[7]的要求。近年來,我國農(nóng)村金融體系在提高金融服務(wù)水平、創(chuàng)新農(nóng)村金融組織機構(gòu)、滿足多樣化農(nóng)村金融需求等方面已經(jīng)取得一些成績,但農(nóng)村金融供需失衡問題仍然存在,農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)還無法得到真正保障。究其原因在于農(nóng)村金融法律制度還存在立法缺失與制度缺陷。

(一)農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的上層法律保障制度缺位

《發(fā)展權(quán)利宣言》中說“人是發(fā)展的主體”,這是農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)立法保障的法理基礎(chǔ)。汪習(xí)根教授說,確認和保障公民發(fā)展權(quán),必將使憲法“關(guān)注于經(jīng)濟、社會發(fā)展道路和機制的理性構(gòu)造”[8]。農(nóng)村金融供需失衡的現(xiàn)實表明,一方面,我們對發(fā)展權(quán)基本人權(quán)的本質(zhì)挖掘還不透,發(fā)展權(quán)的確認要求保障處于社會最不利地位的公民能夠盡可能大地獲取利益。所以解決農(nóng)村金融供需失衡,確認和保障農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的憲法淵源是第一位的。從我國現(xiàn)有法律體系層級來說,發(fā)展權(quán)入憲是農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)落實的頂層法律設(shè)計,然而我們尚沒有完成這一步。于是,從其他基本人權(quán)逆推出得出的金融發(fā)展權(quán)就仍然停留在理論中,缺乏與其他公民基本人權(quán)的同等效力基礎(chǔ)。另一方面,大量農(nóng)村金融立法還停留在法規(guī)、政策層面,而缺乏專門立法。立法層級過低,自然無法達到落實農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的效果,并且造成了我國農(nóng)村金融市場機制發(fā)展緩慢、農(nóng)村居民獲得的金融服務(wù)水平不高等問題。農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的上層制度設(shè)計空缺,就會使得權(quán)利保障和實現(xiàn)過程中,法律本身的指引、預(yù)測、強制等作用無法有效顯現(xiàn)出來,從而“應(yīng)然權(quán)利”無法轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩嵢粰?quán)利”。

(二)農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的專門農(nóng)村金融立法缺陷

不論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略還是中央布置的脫貧攻堅工作都離不開金融助農(nóng)支持,雖然目前我國農(nóng)村金融供小于求的問題很突出,但農(nóng)村金融供需平衡絕不是單靠增加金融供給就能實現(xiàn),我們必須充分考慮農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)的特殊性。

1．農(nóng)村金融多元供給主體結(jié)構(gòu)雖已建立,但其支農(nóng)功能弱化,缺乏金融供給義務(wù)的法律依據(jù)

農(nóng)村金融供給主體廣義上包括所有向農(nóng)村金融需求主體提供金融服務(wù)的金融組織,既包括各種銀行類金融機構(gòu);也包括非銀行類金融機構(gòu),如農(nóng)村資金互助社。因此從農(nóng)村金融供給渠道上看,農(nóng)村金融多元供給主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成,但供需失衡矛盾仍然突出。

根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《中國農(nóng)村金融服務(wù)報告(2018)》中的數(shù)據(jù),2018年全國銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)貸款余額達到32.7萬億元[9],其中農(nóng)村信用社占比超過三成;而以銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)為據(jù),截至2018年末農(nóng)村地區(qū)銀行網(wǎng)點數(shù)量12.66萬個,平均1.31個/萬人;同期城市銀行網(wǎng)點的數(shù)量達到22.86萬個,平均6.72/萬人。前一份數(shù)據(jù)說明農(nóng)村金融供給資金缺口大,農(nóng)村金融供給主體的支農(nóng)功能得不到落實。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)意見》中盡管把落實“支農(nóng)性義務(wù)”作為政府支持農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的前提,但現(xiàn)實情況令人尷尬。追根溯源是因為農(nóng)村金融供給主體大部分都是營利性組織,效益導(dǎo)向的管理模式必然影響金融支農(nóng)功能的實現(xiàn)。后一份數(shù)據(jù)說明農(nóng)村金融供給主體因逐利而壓縮網(wǎng)點建設(shè),農(nóng)村金融供給出現(xiàn)嚴重的地區(qū)供需失衡問題。為此人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會出臺了多項措施,有條件地放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入限制,支持、鼓勵農(nóng)村合作性金融機構(gòu)和農(nóng)村民間金融機構(gòu)地有序發(fā)展。農(nóng)村金融資源供給總量不足以及金融供給主體支農(nóng)功能的弱化,都凸顯了農(nóng)村金融供給法律保障的不足:一是未能打破城鄉(xiāng)二元的金融資源配置結(jié)構(gòu),農(nóng)村金融排斥問題無法得到根本解決,大量金融機構(gòu)及其網(wǎng)點撤離農(nóng)村,資金流出農(nóng)村;二是各農(nóng)村金融供給主體之間發(fā)展不均衡,金融支農(nóng)的權(quán)利義務(wù)不配套,并且缺乏法律的明確規(guī)定。

2．農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)中涉農(nóng)金融需求增長慢,非農(nóng)金融需求增長快,但都缺乏現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的法律保障

目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)的金融供需結(jié)構(gòu)調(diào)整都是供給主導(dǎo),即以通過增加金融供給總量或新增農(nóng)村金融機構(gòu)及其網(wǎng)點來保障農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的金融需求。但農(nóng)村金融供給量的增加是否匹配農(nóng)村金融需求呢?張林(2019)等人整理、比較了中國人行發(fā)布的2013－2017年涉農(nóng)貸款余額的有關(guān)數(shù)據(jù)[10],數(shù)據(jù)顯示2013－2016年涉農(nóng)貸款余額和農(nóng)村貸款余額雖然總量有所增加,但它們占金融機構(gòu)總貸款的比重卻在逐年下降,這說明農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)中涉農(nóng)金融需求不是農(nóng)村金融供給主體的主要服務(wù)內(nèi)容。解決農(nóng)村金融供需失衡,還應(yīng)考察農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)的特殊性。

從融資主體來說,農(nóng)村金融需求主體主要是農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)企業(yè);從融資目的來說,農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資需求主要是生產(chǎn)融資,農(nóng)村居民的融資需求早期主要是初級生產(chǎn)融資(比如種子、化肥以及農(nóng)機設(shè)備),現(xiàn)在則是生產(chǎn)和生活融資需求兼有。張紅宇(2015)等人的實證調(diào)查研究表明,農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得的金融供給中80%貸款都是短期貸款,且貸款期限在3年左右[11],這與農(nóng)業(yè)企業(yè)中長期生產(chǎn)發(fā)展所需要的金融支持是不相符;而農(nóng)村居民金融需求方面,除了具有同樣期限短,金額小的問題外,涉農(nóng)和非農(nóng)金融需求融資難,融資貴問題更直接影響了農(nóng)村居民金融需求的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化。農(nóng)村金融需求與金融供給之間的錯位充分說明我國農(nóng)村金融需求的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化還缺乏法律保障。第一,現(xiàn)有金融法律制度中沒有專門的農(nóng)村金融立法保障農(nóng)村金融需求實現(xiàn);第二,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和土地抵押擔(dān)保法律制度不健全,降低了農(nóng)村金融需求者實現(xiàn)融資的能力和機會;第三,正規(guī)金融機構(gòu)對涉農(nóng)金融的排斥,促使農(nóng)村民間金融組織的發(fā)展,但農(nóng)村民間金融組織立法缺失,客觀上加深農(nóng)村金融需求現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的難度。

四、農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)實現(xiàn)下的農(nóng)村金融法律制度之完善

落實農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán),就要深化農(nóng)村金融供給側(cè)、需求側(cè)改革,以政策和法律引導(dǎo)金融資源在城鄉(xiāng)的公平配置,解決農(nóng)村金融供需失衡問題。

(一)構(gòu)建金融發(fā)展權(quán)法律體系,打造農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的上層法律依據(jù)

金融資源作為社會公共資源的一部分,理應(yīng)由全體社會成員共同享有,這是發(fā)展權(quán)人權(quán)屬性的內(nèi)在要求。農(nóng)村金融體系是國家金融體系中的一部分,作為資源配置活動中相對弱勢的存在,農(nóng)村居民金融發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)必須構(gòu)建以憲法為核心的金融發(fā)展權(quán)法律保障體系。首先在憲法層面上明確公民發(fā)展權(quán),并將平等作為此權(quán)利實現(xiàn)的基本要求,為農(nóng)村居民享有金融發(fā)展權(quán)益提供最高法律依據(jù);其次,在憲法之下制定農(nóng)村金融基本法,通過立法一是要明確其在國家法制體系中的重要地位和作用;二是要確立我國金融發(fā)展權(quán)立法的基本原則,明確農(nóng)村金融供給主體、農(nóng)村金融需求主體和政府三方在保障農(nóng)村金融供需平衡方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,明確三者在農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)中的不同定位;三是圍繞憲法和農(nóng)村金融基本法,就農(nóng)村金融供、需主體的組織形式、業(yè)務(wù)規(guī)則和行業(yè)監(jiān)管制定專門性法律、法規(guī)。

(二)建立農(nóng)村政策性、商業(yè)性、合作性金融機構(gòu)分工協(xié)作的農(nóng)村金融供給體系,明確農(nóng)村金融機構(gòu)金融供給的法定責(zé)任

深化供給側(cè)農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)改革,必須建立分工協(xié)作的農(nóng)村金融供給體系,即農(nóng)村金融供給主體結(jié)構(gòu)中以農(nóng)村合作性金融機構(gòu)金融供給為主,商業(yè)性金融機構(gòu)金融供給為輔,政策性金融機構(gòu)金融供給為補充,并對三者涉農(nóng)金融供給的社會責(zé)任上升為法律義務(wù)。

1．大力發(fā)展農(nóng)村合作性金融機構(gòu),推進農(nóng)村合作金融立法,構(gòu)建農(nóng)村金融公平競爭機制

我國以農(nóng)村信用合作社為主要組織形式的農(nóng)村合作性金融組織因其成員參與的廣泛性、金融服務(wù)獲取的便利性而成為農(nóng)村金融供給的主力軍。除農(nóng)信社外,農(nóng)村合作性金融機構(gòu)一般立足于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村,能及時掌握當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融供需的動態(tài)變化,為農(nóng)村金融需求者提供更多樣化的金融服務(wù),所以大力發(fā)展農(nóng)村合作金融機構(gòu)是解決農(nóng)村金融供給不足問題的關(guān)鍵之一。但我國農(nóng)村合作金融立法嚴重滯后,只在國務(wù)院規(guī)章和地方性法規(guī)層面上頒布了有關(guān)文件,這樣不利于維護農(nóng)村合作性金融機構(gòu)的合法權(quán)益。構(gòu)建農(nóng)村金融供給保障法律制度的第一步就是要盡快制定《農(nóng)村合作金融法》,在堅持合作金融組織產(chǎn)權(quán)合作制的前提下,突破服務(wù)社員的業(yè)務(wù)限制,允許多種農(nóng)村合作金融形式創(chuàng)新,破解農(nóng)信社金融供給“被壟斷”的局面;借鑒《公司法》中的董事會－理事會－監(jiān)事會的法人管理結(jié)構(gòu),并增加社員大會在法人管理中的職能。各級政府也要積極引導(dǎo)各類合作性金融機構(gòu)開展良性競爭,加大農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新供給力度,以契合新農(nóng)村建設(shè)的融資需求。

2．堅持市場導(dǎo)向的農(nóng)村商業(yè)性金融機構(gòu)改革,在追求效益的基礎(chǔ)上兼顧服務(wù)“三農(nóng)”的法定義務(wù)

農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)與非農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)都是經(jīng)濟組織,都以追求利潤最大化為目標(biāo),區(qū)別在于農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)在追求商業(yè)目標(biāo)的同時還兼具服務(wù)“三農(nóng)”的社會責(zé)任。雙重責(zé)任(經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任)必然帶來經(jīng)營的雙重壓力,現(xiàn)實中農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)很難同時實現(xiàn)兩個責(zé)任,加之服務(wù)“三農(nóng)”的社會責(zé)任來源主要表現(xiàn)為政策,缺乏法律強制力,因此客觀上造成農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)重效益輕助農(nóng)的結(jié)果,對農(nóng)村金融供給量不足。因此構(gòu)建農(nóng)村金融供給法律保障體系的第二步就是要堅持農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)的市場化改革,創(chuàng)新績效評價指標(biāo),實現(xiàn)農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展;同時要將其服務(wù)“三農(nóng)”的社會責(zé)任法定化,通過量化服務(wù)“三農(nóng)”的考核標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)立考核獎勵辦法,比如經(jīng)考核完成服務(wù)“三農(nóng)”責(zé)任的農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu),可以享受來年的政府財政補貼以及各項稅收優(yōu)惠,以此提高農(nóng)村商業(yè)金融機構(gòu)增加農(nóng)村金融供給量。

3．鞏固和強化農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的金融支農(nóng)職能,確保農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)性金融資源供給充足

農(nóng)村金融資源市場配置的失靈決定了需要政府通過政策性金融供給來實現(xiàn)農(nóng)村金融供需平衡。作為國家級支農(nóng)金融機構(gòu),農(nóng)村政策性銀行應(yīng)該主要承擔(dān)農(nóng)村金融需求中基礎(chǔ)性、公益性的資金供給任務(wù),包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大農(nóng)業(yè)發(fā)展項目等;同時以國家信用為基礎(chǔ),適度引導(dǎo)社會資金進入,緩解農(nóng)村金融供給不足問題。可是農(nóng)村政策性金融機構(gòu)金融供給力度也在逐漸減弱,不斷擴大的盈利性業(yè)務(wù)擠占了原本用于政策性供給的金融資源,政府對政策性金融機構(gòu)的財政支持不足增加了政策性金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險,這些都使得農(nóng)村政策性金融機構(gòu)難以實現(xiàn)對農(nóng)村金融供給資金缺口的補充。所以構(gòu)建農(nóng)村金融供給保障法律體系的第三步就是要設(shè)立專門的《政策性銀行法》,從法律層面上明確政策性銀行以社會效益最大化為運營目標(biāo),避免與商業(yè)金融機構(gòu)發(fā)生過度競爭,有序促進與商業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)合作,以法之名規(guī)范、約束和保護政策性金融機構(gòu)對農(nóng)村金融供給的保障作用。

(三)加快農(nóng)村金融市場培育,拉動農(nóng)村金融需求增長,構(gòu)建農(nóng)村金融需求保障的法律體系

農(nóng)村金融法律制度的完善路徑,不應(yīng)再走過去政府強制性制度變遷的老路,而應(yīng)以農(nóng)村現(xiàn)實金融需求為依據(jù)進行制度建設(shè)。由于我國農(nóng)村金融市場機制孕育不完善,金融機構(gòu)對農(nóng)“難放貸”導(dǎo)致農(nóng)村金融需求主體“貸款難”,農(nóng)村金融需求抑制嚴重。構(gòu)建農(nóng)村金融需求保障法律體系,就是要讓農(nóng)村金融需求者由“不敢貸”到可以“放心貸”的制度安排。

1．深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地流轉(zhuǎn)制度改革,推進農(nóng)地抵押擔(dān)保和農(nóng)村征信制度立法,增強農(nóng)村金融需求者融資能力

程郁(2019)在對種田大戶、家庭農(nóng)場和普通農(nóng)戶的信貸融資狀況調(diào)查中發(fā)現(xiàn),2016－2017年間有近63%的受訪者不同程度地存在資金短缺問題,“缺乏信貸支持讓農(nóng)村金融需求者難以實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)和進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”[12]。農(nóng)村金融需求者的融資需求之所以難以滿足根本在于沒有有效的抵押資產(chǎn),所以農(nóng)村金融需求的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化要建立在增強農(nóng)村金融需求者的還貸能力上。增強農(nóng)村金融需求者的融資能力,首先要通過制度安排賦予農(nóng)村宅基地及地上房屋之產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以金融功能,提高農(nóng)村金融需求者的資產(chǎn)抵押價值和資產(chǎn)變現(xiàn)能力。2016年《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》、2019年《農(nóng)村土地承包法》在農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資問題上都進行了較大的突破,立法層面上已經(jīng)允許農(nóng)村金融需求者創(chuàng)新融資途徑,但現(xiàn)實如何操作還有待立法進一步完善,特別是相關(guān)配套制度之間的銜接。農(nóng)村土地抵押融資先要完成對農(nóng)村宅基地及地上房屋的產(chǎn)權(quán)價值、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟價值的確權(quán),同時制定配套的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評估與交易機制。因為不精準(zhǔn)確權(quán),就無法確定融資主體的融資資格;不準(zhǔn)確定價,就無法實現(xiàn)權(quán)利融資。增強農(nóng)村金融需求者的融資能力,其次要廣泛搜集農(nóng)村金融需求者的融資活動記錄(包括但不限于融資規(guī)模、融資用途、資金使用情況、融資收益以及按期還貸情況等),并依據(jù)此對農(nóng)村金融需求者進行信用評級。好的信用評級有利于提高農(nóng)村金融需求者獲得融資的概率。農(nóng)村地區(qū)過去一直是我國失信高發(fā)地區(qū),這是因為農(nóng)村居民普遍法制知識匱乏,守信意識不強,違約成本較低。這在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村金融機構(gòu)金融供給動力不足,同時也抑制了農(nóng)村金融需求者的金融需求。由于實施精準(zhǔn)扶貧政策,截至2019年12月,我國已經(jīng)為1.84億農(nóng)戶建立了信用檔案(其中絕大部分是貧困戶的信用檔案),這為進一步推進農(nóng)村地區(qū)征信制度立法奠定了良好的政策基礎(chǔ)。但僅靠人民銀行的征信系統(tǒng)不足以覆蓋全部農(nóng)村金融需求者,特別是在涉及金融需求者有關(guān)誠信方面的記錄還存在不少空白。要實現(xiàn)農(nóng)村金融需求者的信用數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作的完整性、全面性還必須整合政府財政部門、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社,甚至是農(nóng)村民間金融機構(gòu)的信用數(shù)據(jù)。

2．推動農(nóng)村民間金融機構(gòu)運營立法,規(guī)范農(nóng)村民間金融機構(gòu)運營,滿足農(nóng)村金融小微需求

農(nóng)村民間金融機構(gòu)具有的融資手續(xù)簡便且無需等值抵押品等特點更易獲得農(nóng)村融資需求者的青睞,因此農(nóng)村金融需求者在“滿足信貸需求過程中具有明顯的民間渠道融資偏好”[13]。特別是在市場經(jīng)濟體制改革進程中,一些原本由國家承擔(dān)的開支轉(zhuǎn)由私人承擔(dān),如醫(yī)療、教育等,因而基于親緣、地緣基礎(chǔ)產(chǎn)生的農(nóng)村民間金融機構(gòu)幾乎完美地滿足了農(nóng)村金融需求者的小微融資需求。然而我國絕大多數(shù)農(nóng)村民間金融組織結(jié)構(gòu)松散、管理混亂,且不受國家利率政策監(jiān)管,如果不加以立法規(guī)制,極易產(chǎn)生金融風(fēng)險,危害國家金融安全。所以應(yīng)在法律上明確農(nóng)村民間金融的合法經(jīng)營主體資格條件,取締非法,保護合法民間金融機構(gòu)的發(fā)展并引導(dǎo)其依法開展金融服務(wù),同時將其納入正規(guī)金融監(jiān)管體系。

3．加大政府支農(nóng)財政投入,加快農(nóng)村社會保障立法,為激發(fā)農(nóng)村金融需求提供法律保障

在農(nóng)村金融市場上,農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村居民的金融需求既有相似性也有相異性。相似之處在于因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率低,農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動大,兩者的抗風(fēng)險能力都不強,抑制了其真實金融需求;相異之處在于農(nóng)村居民不僅有生產(chǎn)性金融需求,還有生活性金融需求,并且農(nóng)村居民金融需求直接受收入水平的制約。拉動農(nóng)村金融需求增長,對于農(nóng)業(yè)企業(yè)而言必須加大政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)性融資需求的財政投入,為涉農(nóng)融資需求提供必要的財政擔(dān)保,適度分擔(dān)農(nóng)村金融機構(gòu)的融資風(fēng)險,降低農(nóng)業(yè)企業(yè)融資成本和還貸壓力;對于農(nóng)村居民而言政府要積極調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),拓展農(nóng)民增收渠道,完善農(nóng)村社會保障立法,提高農(nóng)村居民抗風(fēng)險能力,解除農(nóng)村金融需求者的后顧之憂,激發(fā)農(nóng)村金融需求活力。