小產(chǎn)權(quán)房法律制度的改革路徑研究*

江南大學(xué)法學(xué)院 張禾昕

住房是現(xiàn)代人類生存的基本物質(zhì)條件之一，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要保障。黨的十九大報(bào)告明確“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”，要求“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。小產(chǎn)權(quán)房原本是我國(guó)農(nóng)村居民的專用住房，但近年來(lái)大量城鎮(zhèn)居民爭(zhēng)相購(gòu)買，市場(chǎng)混亂、問(wèn)題頻出。究其原因，一方面是現(xiàn)今房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，城市房?jī)r(jià)接連攀升，不少城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)而考慮小產(chǎn)權(quán)房；另一方面則是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地法律制度不允許使用農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目，小產(chǎn)權(quán)房的買賣存在風(fēng)險(xiǎn)。2020年施行的新《土地管理法》改革了宅基地管理制度并允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，被稱為“農(nóng)村土地制度的重大突破”，為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決提供了根本性出路。

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念與現(xiàn)狀

“小產(chǎn)權(quán)房”一詞并非法律用語(yǔ)，而是民間約定俗成的稱呼，因國(guó)家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證，稱此種房屋為“小產(chǎn)權(quán)房”。住建部出臺(tái)的《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》將其定義為：“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃，未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)”[1]。學(xué)界通常將其定義為：“建設(shè)在集體土地上的房屋，包括村民宅基地上的自建房和村集體統(tǒng)一在集體土地上修建的房屋?！本C合建設(shè)進(jìn)度、房屋用途、所有權(quán)歸屬等因素，筆者擬將小產(chǎn)權(quán)房分為“未建將建”“已建自用”“已建已售”三個(gè)類型。在此合理分類的基礎(chǔ)上，本文將探討相應(yīng)的準(zhǔn)入、退出、管理機(jī)制，構(gòu)建一套體系化的法律制度。

小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模龐大，據(jù)不完全測(cè)算，1995年到2010年全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%[2]。小產(chǎn)權(quán)房類型不斷變化，從最初出現(xiàn)的建立在村民自家宅基地上的類型，到逐漸涌現(xiàn)的村民出資集中統(tǒng)一建造、村民轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合伙開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等類型。小產(chǎn)權(quán)房包含多個(gè)利益主體，建造、出售過(guò)程中存在著地方政府利益、集體經(jīng)濟(jì)組織利益、農(nóng)民個(gè)人利益、購(gòu)房者利益和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利益等多種主體利益，利益交錯(cuò)復(fù)雜。小產(chǎn)權(quán)房法律性質(zhì)徘徊不定，《土地管理法》的幾次更改可以看出法律對(duì)于農(nóng)村集體土地的用途及轉(zhuǎn)讓方式的規(guī)定并不連續(xù)，十幾年間小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)由合法轉(zhuǎn)為違法，又變?yōu)橛袟l件的合法。

二、國(guó)內(nèi)研究綜述

在我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，學(xué)界也對(duì)小產(chǎn)權(quán)房做出了大量研究，學(xué)者持有地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的態(tài)度、解決途徑主要?dú)w納為以下三種觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一：主張承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房以及小產(chǎn)權(quán)房買賣行為的合法性，允許其商品化流通。如，賴大臣、王曉瑩認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的買賣屬于合法的自由買賣行為，是正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系，在不侵占耕地的情況下，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)并入市流轉(zhuǎn)應(yīng)該不屬于違法行為[3]。劉曉霞認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在立法中創(chuàng)新集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體制度，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以完全用益物權(quán)效力，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度[4]。

觀點(diǎn)二：否認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房弊大于利，主張反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法入市。張琦認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房破壞了正常的房地產(chǎn)價(jià)格體系，且不利于確保我國(guó)18億畝耕地“紅線”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[5]。賀雪峰認(rèn)為，若小產(chǎn)權(quán)房合法化，不僅會(huì)打擊房地產(chǎn)市場(chǎng)，還會(huì)破壞城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)布局，導(dǎo)致建設(shè)用地的無(wú)序[6]。

觀點(diǎn)三：主張依照不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房分類管理。胡傳景主張根據(jù)是否符合土地利用規(guī)劃與占地屬性對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類管理[7]。劉散主張根據(jù)購(gòu)買動(dòng)機(jī)是否為滿足基本居住需要對(duì)[8]。

綜上，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題并不停留在單一的法律、行政、城市管理等層面而衍化成了綜合性的社會(huì)問(wèn)題，其研究主要還存在以下方面的不足：第一，雖已有諸多學(xué)者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的概念、成因、處理方式、解決路徑等進(jìn)行了討論，但由于小產(chǎn)權(quán)房類型眾多、情況復(fù)雜，仍然需要更為系統(tǒng)地厘清小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)問(wèn)題，探索出一條更為全面的解決道路。第二，雖已出臺(tái)許多法律規(guī)范涉及小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制問(wèn)題，但就最新修訂的《土地管理法》來(lái)看，其內(nèi)容不甚詳盡，細(xì)節(jié)性規(guī)范不足，仍然需要更為具體的細(xì)則進(jìn)一步規(guī)制。

三、舊有法律制度框架下的解決路徑

（一）“未建將建”——小產(chǎn)權(quán)房準(zhǔn)入機(jī)制設(shè)計(jì)

“未建將建”的小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)房屋用途的不同，可以分為自用的小產(chǎn)權(quán)房和出售的小產(chǎn)權(quán)房。其中出售的小產(chǎn)權(quán)房，可以通過(guò)設(shè)計(jì)準(zhǔn)入機(jī)制達(dá)到切斷其流入灰色交易市場(chǎng)的目的。市場(chǎng)準(zhǔn)入是政府針對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行干預(yù)和管制，實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)目的地一種制度安排。

首先，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)行政管理，完善相關(guān)政策。由于歷史遺留、政策變化、地區(qū)落實(shí)程度不同等問(wèn)題，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)證書審批的行政管理較為混亂，也為權(quán)力尋租、貪污受賄留下了空間。各地方應(yīng)與中央在小產(chǎn)權(quán)房政策上保持統(tǒng)一，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體不能違規(guī)批準(zhǔn)建造，不能頒發(fā)違法的產(chǎn)權(quán)證書，并及時(shí)追責(zé)違規(guī)發(fā)證的單位和個(gè)人。其次，限制房地產(chǎn)企業(yè)的資本進(jìn)入并設(shè)計(jì)相應(yīng)的懲罰措施。房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)作為小產(chǎn)權(quán)房利益鏈上的關(guān)鍵一環(huán)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。在目前調(diào)控小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于違反規(guī)定進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其警告罰款，并將其列入失信名單，限制其融資、投標(biāo)等。

（二）“已建自用”——小產(chǎn)權(quán)房管理機(jī)制設(shè)計(jì)

“已建自用”的小產(chǎn)權(quán)房和“未建將建”中自用部分的小產(chǎn)權(quán)房，二者性質(zhì)相同，并不屬于國(guó)家管控地對(duì)象，對(duì)此可以通過(guò)限制銷售的方式進(jìn)行管理。首先，政府應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)審批流程，對(duì)于不符合法律規(guī)定，將農(nóng)民自建房轉(zhuǎn)讓給本集體外的人的過(guò)戶請(qǐng)求不予審批。其次，法院對(duì)于偽裝成抵押、借貸、贈(zèng)予合同進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)查明案件事實(shí)，做出公正判決。

（三）“已建轉(zhuǎn)讓”——小產(chǎn)權(quán)房退出機(jī)制設(shè)計(jì)

筆者認(rèn)為，較為可行的方案是將此類小產(chǎn)權(quán)房收回后轉(zhuǎn)為保障性住房。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房[9]。方案如下：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體在確定某一小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無(wú)效后，應(yīng)收回此前已經(jīng)頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證。然后，政府部門在回購(gòu)、變更房屋所有權(quán)性質(zhì)后，將該房屋轉(zhuǎn)化為保障性住房，納入政府統(tǒng)一管理。此時(shí)，住房保障部門應(yīng)與原房屋所有人重新簽訂經(jīng)濟(jì)適用房買賣合同，按照其購(gòu)房款與轉(zhuǎn)性時(shí)同地段商品房?jī)r(jià)款的比例（包括土地價(jià)款）與政府按份共有房屋產(chǎn)權(quán)[10]。

四、新土地管理法出臺(tái)后的解決路徑

2019年8月，《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案通過(guò)，該法將于2020年1月起正式實(shí)施。此次修改主要聚焦三個(gè)問(wèn)題：第一，關(guān)于土地征收問(wèn)題，該法規(guī)范了征地程序，調(diào)整了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地問(wèn)題，該法明確了集體用地入市的條件；第三，關(guān)于宅基地管理問(wèn)題，該法下放了宅基地的審批權(quán)，允許村民依法自愿有償退出宅基地、鼓勵(lì)盤活利用閑置住宅。以上幾個(gè)方面，與小產(chǎn)權(quán)房制度的體系化建構(gòu)有著根本性的聯(lián)系。

（一）宅基地法律制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村宅基地制度設(shè)立之初的目標(biāo)是保障農(nóng)村居民的居住權(quán)利，而此次新法考慮到農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入的需求，賦予宅基地一定的財(cái)產(chǎn)屬性。例如，宅基地自愿有償退出制度，是指農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房后，家中閑置的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)因缺乏退出制度，難以實(shí)現(xiàn)土地、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)與增值，因此需要政府建立一項(xiàng)制度引導(dǎo)其有序、有償退出。實(shí)踐中，浙江義烏開(kāi)創(chuàng)了一套卓有成效的宅基地退出機(jī)制——“集地券”制度。義烏市鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出閑置、廢棄的宅基地，農(nóng)民退出后可收到政府給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，隨后政府將全市范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的零星建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，經(jīng)驗(yàn)收合格后折算成建設(shè)用地指標(biāo)，以“集地券”的形式統(tǒng)籌使用。農(nóng)民通過(guò)退出宅基地，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償放棄集體土地使用權(quán)，其上的小產(chǎn)權(quán)房也隨之退出，也就不存在違法買賣小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，而在根本上解決了小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地[11]。集體建設(shè)用地入市，即在符合規(guī)劃的前提下，允許村集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有土地一樣入市，并享有通過(guò)土地交易市場(chǎng)出讓、租賃、入股的權(quán)利。上海松江區(qū)作為2015年開(kāi)展農(nóng)村土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)33個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣之一，首創(chuàng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃房制度。當(dāng)?shù)卣畯乃姆矫嬷ν七M(jìn)入市：明確建設(shè)主體，原則上以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主；建立“1+5”配套政策體系，健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的抵押權(quán)益，達(dá)到與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”的效果；盤活存量建設(shè)用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、產(chǎn)業(yè)提升和發(fā)展轉(zhuǎn)型；改善居住條件，為人才儲(chǔ)備和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。通過(guò)此項(xiàng)制度，一方面有效增加了城鎮(zhèn)的租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，吸引人才落戶；另一方面也實(shí)現(xiàn)了部分農(nóng)村集體建設(shè)用地資源的變現(xiàn)與增值，為農(nóng)民利用宅基地與小產(chǎn)權(quán)房追求經(jīng)濟(jì)收益提供了更合理合法的路徑，農(nóng)民不必承擔(dān)出售自家建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房或與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合伙建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文首先精準(zhǔn)定義了小產(chǎn)權(quán)房的概念與類型，厘清了小產(chǎn)權(quán)房的成因與發(fā)展,然后綜述了國(guó)內(nèi)學(xué)者在新土地管理法未出臺(tái)之前對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的研究。接著，本文從舊有的法律制度下，運(yùn)用分類的方法對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決進(jìn)行了探索。結(jié)果發(fā)現(xiàn)在新行的土地管理法背景下，有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地改革的制度才能從根源上真正解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。新土地管理法對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，三項(xiàng)改革舉措關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民切身利益與國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的妥善解決提出了根本方法。