新時代“楓橋經(jīng)驗”在基層控告申訴檢察職能履行的運用研究

杜鎮(zhèn)金，連穎煜

1.福建省泉州市永春縣人民檢察院；2.福建省泉州市泉港區(qū)人民檢察院

高檢院張軍檢察長高度重視控告申訴檢察工作，多次作出重要批示、指示，要求檢察機關(guān)認真踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，找準控告申訴檢察的職能定位，以信訪接待工作為切入點，妥善處置各類信訪案件，切實推動控告申訴檢察工作轉(zhuǎn)型升級。

一、審視：當前基層檢察機關(guān)信訪接待工作存在的問題

（一）機制建立層面

（1）處理協(xié)調(diào)機制還不夠健全。雖然在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間，檢察機關(guān)與公安、法院以及其他行政機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合意識已經(jīng)存在，但尚未建立起固定、有效的協(xié)調(diào)機制，沒有專職人員負責與相關(guān)部門或單位的聯(lián)絡(luò)工作，各部門信訪信息不對等，造成不同部門作出不同答復的被動局面，還帶來信訪人對執(zhí)法機關(guān)不信任的后果。

（2）案結(jié)事了判定標準不明確。檢察機關(guān)普遍以“案結(jié)事了”“息訴罷訪”作為矛盾得以化解的標準，但是并沒有加以具體規(guī)范?！鞍附Y(jié)”是一種客觀標準，是檢察機關(guān)應當做到也能夠做到的，“事了”卻是主觀標準，而且主動權(quán)往往在于信訪人，多數(shù)無理纏訪案件中都存在著當事人訴求得不到滿足不斷上訪的現(xiàn)象。

（二）制度落實層面

（1）對首辦制認識模糊與實踐錯位。檢察機關(guān)內(nèi)部對首辦責任制的認識不一，在工作中缺乏配合意識，使首辦制只停留在首辦環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)則存在推諉、扯皮等現(xiàn)象。還有的認為首辦制和原有控告申訴工作模式相比換湯不換藥，因而對上級的工作部署或缺乏熱情或應付了事，使得控告申訴部門唱“獨角戲”的現(xiàn)象依然很普遍。

（2）公開聽證的推行不夠廣泛深入。在處理涉檢信訪案件時，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等社會各界人士參與，實行公開聽證、陽光執(zhí)法、集體答詢，有利于促進信訪事項終結(jié)。[1]目前基層采用聽證方式解決信訪案件較少，究其原因，一方面聽證所涉單位人員眾多，需要良好的組織協(xié)調(diào)，動用大量的人力物力。另一方面，聽證是對檢察機關(guān)執(zhí)法能力的公開考驗，可能影響檢察機關(guān)的形象。

（三）職業(yè)水準層面

（1）政治素質(zhì)有待進一步增強?？厣隀z察人員必須有高度的政治覺悟和敏感性。但在日常接待中，特別是面對大量不屬于檢察機關(guān)管轄的案件，部分檢察人員對上級關(guān)于處理信訪問題的精神學習、領(lǐng)會不夠，缺乏對社會穩(wěn)定形勢的清醒認識和跟蹤研判，表現(xiàn)出黨性觀念不強、大局意識和責任意識薄弱等問題。

（2）業(yè)務能力有待進一步提升。信訪接待工作涉及刑事、民事、行政等諸多法律，需要扎實的法律業(yè)務功底、豐富的工作實踐經(jīng)驗、較強的處事協(xié)調(diào)能力以及社會學、心理學乃至自然科學等相關(guān)方面的基本知識。從基層控申檢察人員的情況來看，綜合業(yè)務素質(zhì)參差不齊，主觀上缺少鉆研處理信訪事項的動力，在理解信訪人所反映問題的深度、說服信訪人思想工作等方面能力比較欠缺。

二、定位：新時代控告申訴檢察的職能作用與價值取向

（一）五項職能作用

（1）信訪接待的窗口作用。通過完善和落實保護信訪人權(quán)利的措施，方便群眾控告、舉報和申訴，體現(xiàn)執(zhí)法為民的思想和親民、便民的工作特點，讓來訪群眾失意而來，滿意而歸，使群眾相信檢察機關(guān)是可以信賴的地方，是為他們解決實際問題的地方。

（2）案件辦理的監(jiān)督作用?？馗嫔暝V檢察擔負著對外監(jiān)督和對內(nèi)制約的雙重職能，統(tǒng)一管理控告和申訴線索，指定專人負責線索的登記、分流、督辦、催辦、反饋工作，防止分流處理的隨意性或線索流失。同時，加大對不服法院生效刑事裁判申訴案件的復查力度，積極辦理群眾反映強烈的撤案、不捕、不訴等不服檢察機關(guān)處理決定的申訴案件，依法行使刑事賠償確認、決定權(quán)。

（3）首辦責任的傳導作用。依托控告申訴大格局的構(gòu)建，控告申訴部門在信訪接待時，要注意與業(yè)務部門及時溝通、緊密聯(lián)手，跟蹤掌握重要信訪件的辦理情況，尤其要和首辦部門統(tǒng)一口徑，給信訪人一個確定的答復，消除來訪人心理上的不滿情緒，促使來訪人認同和接受已經(jīng)作出的結(jié)論，以維護檢察機關(guān)的權(quán)威性和公信力。

（4）涉檢環(huán)節(jié)的維穩(wěn)作用。要主動參與信訪維穩(wěn)工作，發(fā)揮控告申訴部門就地解決矛盾糾紛的優(yōu)勢作用，最大限度地減少不和諧因素。對傾向性、苗頭性、預警性信息和已發(fā)生的涉法上訪信息進行收集整理，主動與首辦部門聯(lián)系，對可能上訪的原因、案件主要矛盾和息訴化解方案等形成書面研判材料，及時向上級部門和當?shù)卣ㄎ瘓蟾媲闆r。

（5）檢察職能的宣傳作用。要采取靈活多樣的宣傳方式，除開展好“新時代檢察宣傳周”等活動外，還要利用“兩微一端”等新媒體手段，結(jié)合帶案下訪巡訪，進鄉(xiāng)村、進企業(yè)、進社區(qū)宣講，最大限度地擴大宣傳受眾面，使群眾熟悉檢察機關(guān)的辦案程序，這樣既可以激勵群眾依法、正確維權(quán)，還可以幫助群眾理順信訪秩序。

（二）四大價值取向

檢察機關(guān)必須改變傳統(tǒng)的“國家（社會）——個人”的線性犯罪分析視角[2]，要將自身定位為矛盾的協(xié)調(diào)者、化解者。

（1）法律至上。要善于用法治思維來審視當前控告申訴工作。實體上，以事實為根據(jù)，嚴格審查，分清合理訴求、部分合理的訴求以及無理訴求，依法辦理。程序上，從完善機制、規(guī)范程序、確立標準做起，以公開、公正為原則，對信訪的受理、辦理、答復、結(jié)案的期限、程序進行制度設(shè)計，接受群眾監(jiān)督，以程序的公正來推行工作的規(guī)范化。

（2）以人為本。檢察機關(guān)在處理大量來信來訪時，既要堅持法治觀念，又要堅持以人為本的信訪觀念，站在維護社會公平正義和公民合法權(quán)益的高度對待群眾訴求，以平等的姿態(tài)和尊重的態(tài)度對待群眾，將解決信訪群眾的合理訴求作為工作的第一要務，切實保障公民的信訪權(quán)利得以行使，并營造一種以尊重權(quán)利和保障合法權(quán)益為內(nèi)涵的執(zhí)法氛圍，提高信訪群眾對檢察機關(guān)的滿意度。

（3）公開透明。針對目前面臨的疑難信訪問題，尤其是歷史遺留問題，確實存在著無法查清事實和責任的現(xiàn)象，面對當事人的長期信訪，單純就事論事做勸解工作往往無濟于事，但如果能夠創(chuàng)造一種公開審查的環(huán)境，對長期纏訪纏訴的信訪人提出的要求在公開、公平、公正的場合，將事實、法律以及檢察機關(guān)處理程序公開化，消除信訪人對檢察機關(guān)的不信任因素，在一定程度上能夠促進矛盾糾紛的化解。

（4）注重效益。誠然，執(zhí)法活動不同于一般的經(jīng)濟活動，不能只考慮經(jīng)濟效益，還要考慮社會效益。但是，在片面追求社會效益或“政治效益”的口號下不計成本的做法也是不可取的。[3]就控告申訴工作而言，檢察機關(guān)要依法及時受理解決群眾訴求，對可能引發(fā)矛盾的案件應當做到發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制在小、處理得好，對合理的訴求要提供適時的“無縫隙服務”，對于信訪隱患要超前排查、調(diào)研、介入，最大限度地提高信訪效益，降低信訪成本。

三、探索：控告申訴檢察環(huán)節(jié)提升信訪接待水平的路徑

（一）信訪制度跟進

（1）群眾來信件件有回復。建立七日內(nèi)程序回復、三個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復制度，是堅持創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、積極妥善化解檢察環(huán)節(jié)信訪矛盾糾紛、促進信訪法治化水平提升、維護社會穩(wěn)定和國家長治久安的必然要求。[4]要將“群眾來信件件有回復”制度落實納入檢察官業(yè)務考核或者作為核心指標考核，明確任務導向，壓緊壓實責任，確保群眾來信來訪都能得到及時依法處理，以“件件回復”這種看得見的方式傳遞檢察溫度。

（2）信訪風險評估預警。把化解信訪矛盾的關(guān)口前移至案件辦理環(huán)節(jié)，在依法作出決定前進行風險評估、預警。一要通過接待來信來訪、其他機關(guān)和部門分流轉(zhuǎn)交、上級交辦信件等多種渠道廣泛地收集、整理反映社情民意的信訪動態(tài)情況。二要在做好保密工作的前提下，控告申訴部門要經(jīng)常與其他業(yè)務部門聯(lián)系，相互交流案件辦理情況等有關(guān)信息，以便發(fā)生信訪案件時能快速反應，占據(jù)主動。三要定期與黨委、人大、政府等單位的信訪部門溝通，加強信息共享和工作協(xié)調(diào)，對不屬檢察機關(guān)管轄范圍的信訪要及時移送，防止出現(xiàn)信訪漏管、失控。

（3）涉檢信訪公開聽證。為使這種互動對話機制更加合理科學，在具體運用中應注意以下幾個問題：（1）聽證范圍?？上抻跈z察機關(guān)能自己作出最終處理決定的涉檢信訪案件，并采用列舉式和概括式相結(jié)合的方法加以界定。（2）聽證準備。聽證前應精心準備，使整個聽證流程和可能出現(xiàn)的相關(guān)問題處在掌控中，比如聽證人員的組成、承辦人對案情的熟悉情況等。（3）聽證效力?？稍诼犠C結(jié)束后制作聽證報告，提交檢委會研究作出最終處理決定。

（4）涉檢信訪依法終結(jié)。有必要進一步明確“案結(jié)事了”的標準，實現(xiàn)“息訴罷訪”，使涉檢信訪依法終結(jié)制度落到實處。筆者認為，“案結(jié)”就是要做到“三個沒有”：沒有實體錯誤，沒有程序錯誤，沒有工作失誤。確保經(jīng)過復核終結(jié)的信訪事項件件事實清楚、證據(jù)確鑿、程序完備、處理公正，無瑕疵、無漏洞，經(jīng)得起推敲，經(jīng)得住檢驗?！笆铝恕本褪且龅健叭齻€到位”：講法到位，向上訪人解釋法律規(guī)定、釋疑解惑；講理到位，做好思想政治工作和說服教育工作；講情到位，解決上訪人生活困難等實際問題。

（5）檢察環(huán)節(jié)司法救助。要將司法救助工作深度融入脫貧攻堅戰(zhàn)，主動對接、深度融入脫貧攻堅大局，為因案增貧、因案致貧、因案返貧的困難群眾及時提供有效幫扶，幫助信訪人解決“法度之外、情理之中”的特殊困難，促使群眾息訪息訴，實現(xiàn)保障民生和維護穩(wěn)定的“雙贏”[5]。

（二）人員素質(zhì)再造

（1）更新執(zhí)法觀念。檢察人員要將自己放在與來訪者平等的位置，帶著深厚的感情去處理信訪問題，帶著公心、誠心和耐心去傾聽群眾的每一項訴求，更要設(shè)身處地地考慮當事人的切身感受，感同身受地體諒困難群眾生活的不易，多想想反映的問題有沒有道理、訴求合不合理。比如，有些事情檢察機關(guān)的處理并沒有錯，但當事人確實也有一定道理和具體困難，這就要求檢察人員有強烈的社會責任感，理性分析群眾訴求，主動做好化解矛盾糾紛、疏導群眾情緒的工作，盡量幫助群眾排憂解難。

（2）提高法律素養(yǎng)。檢察人員不僅要學習與檢察工作密切相關(guān)的刑法、刑訴法，深入學習民法典、土地管理法等經(jīng)常會遇到的民事、行政法律法規(guī)，還要懂得并學好國家、地方的有關(guān)政策規(guī)定，以提高依法協(xié)調(diào)和處理各種信訪問題的能力。比如，工作中也經(jīng)常會遇到有關(guān)林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)方面的政策問題，以及地方性鼓勵引資、企業(yè)改制等方面的政策問題，如果不了解這些政策，一味地強調(diào)法律規(guī)定，就無法解決來訪人的問題。

（3）規(guī)范接待方法。要針對來訪人員的性格和特點，分別采用不同的方式方法和風細雨似地交流，在接訪中問清來龍去脈，發(fā)現(xiàn)問題焦點，找準癥結(jié)所在。要善于解決來訪人員思想疙瘩，選擇好談心方式，掌握好分寸，是直來直往還是促膝談心，要心中有數(shù)，做到接待時講究策略、談話時講究藝術(shù)，運用方法要穩(wěn)妥，切忌使來訪人員產(chǎn)生誤解。此外，對涉檢信訪案件還可采用“三推定”方法來破解，即對群眾上訪要作有理推定，對不服檢察機關(guān)處理決定的要作有過推定，對群眾訴求要作有解推定。

（4）恪守職業(yè)道德。要以“踏石留印、抓鐵有痕”的精神，不忘初心、牢記使命，著力解決宗旨意識不強、群眾觀念淡薄等問題，以先進典型為榜樣，注重品行修養(yǎng)，進一步提升思想境界和道德情操，用心做事、坦誠做人，嚴以律己、寬以待人，秉公執(zhí)法、清正廉潔，不徇私情、作風正派，將群眾滿不滿意作為處理檢察信訪問題的標準，用實際行動自覺踐行“忠誠、公正、清廉、文明”的檢察職業(yè)道德。