探析鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中農(nóng)村宅基地管理模式的有益探索

福建省華安縣華豐鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)中心 李忠輝

黨的相關(guān)會議指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、農(nóng)村土地改革三項試點的啟動，為我國農(nóng)村土地制度改革指明了新的實施方向。各個地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興的要求，積極探尋農(nóng)村宅基地管理的有效措施。

一、鄉(xiāng)村振興策略概述

鄉(xiāng)村是國家和社會的重要構(gòu)成，同時鄉(xiāng)村也蘊含著豐富的自然、社會、地理及經(jīng)濟特征，是極具挖掘和開發(fā)價值的綜合體。并且，鄉(xiāng)村還兼具生活、生產(chǎn)、生態(tài)及文化等多重功能，其發(fā)展價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往任何時期，能夠與當(dāng)前的城市發(fā)展形成相互促進(jìn)、和諧共生、共存共享的全新格局，為我國和諧社會發(fā)展提供關(guān)鍵助力，正所謂鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。伴隨我國經(jīng)濟社會矛盾由物質(zhì)需求向精神需求的轉(zhuǎn)變，社會的不平衡性日益凸顯，為了更好地為群眾謀福祉，應(yīng)當(dāng)將發(fā)展的重心向落后農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使國家經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入扶弱補缺階段，使城鄉(xiāng)發(fā)展更加協(xié)調(diào)，向強國目標(biāo)不斷邁進(jìn)[1]。

二、鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中華安縣農(nóng)村宅基地管理存在的問題

華安縣位于福建省南部，漳州市北端，屬于較為典型的山區(qū)小縣城，其下轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個開發(fā)區(qū)，截止2020年年底，華安縣戶籍人口為16.4萬人，農(nóng)村戶籍人口為6.4萬人，全縣耕地總面積12750.7公頃。華安縣以丘陵為主，丘陵面積幾乎占總面積95%以上。過去很長一段時間以來，因為并未對耕地以及農(nóng)村宅基地實施統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)村宅基地建房一般是農(nóng)戶自建房，導(dǎo)致非常嚴(yán)重的土地資源浪費問題，也阻礙了華安縣工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。從整體上來說，華安縣農(nóng)村宅基地管理表現(xiàn)出如下問題：

（一）缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃指導(dǎo)

農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)落實好統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃管理工作，確保宅基地管理工作能夠有序推進(jìn)。然而，現(xiàn)階段華安縣對于農(nóng)村宅基地的規(guī)劃制度建設(shè)上還存在漏洞，并未緊密聯(lián)系新形勢下農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的具體需要和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的實際情況，宅基地管理工作并未緊密聯(lián)系相關(guān)政策規(guī)定，故而造成農(nóng)村土地資源出現(xiàn)較為嚴(yán)重的浪費問題。比如說下轄的上雪村，該村位于距離城關(guān)12km的一座山坡上，全村共計農(nóng)戶131戶，在20世紀(jì)五六十年代農(nóng)戶自建了土坯房400余間。因為相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施落后且不完善以及越來越多青壯年進(jìn)城務(wù)工，上雪村管理混亂現(xiàn)象日益突出，表現(xiàn)出臟、亂、差的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，且地災(zāi)點、閑置房、危房眾多，到臺風(fēng)季節(jié)時，鎮(zhèn)、村工作人員會消耗大量資源將該村的老人、婦女兒童等轉(zhuǎn)移到安全地帶避險，等臺風(fēng)過后才回遷老房住。

（二）農(nóng)村居民的房屋規(guī)劃意識薄弱

進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)戶的思想認(rèn)識逐漸發(fā)生變化，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工越來越多，農(nóng)村地區(qū)常住人口也相對逐步減少。當(dāng)農(nóng)民的經(jīng)濟收入開始增加，也紛紛進(jìn)入城市定居，導(dǎo)致農(nóng)村留下了很多閑置房屋，出現(xiàn)人去屋空現(xiàn)象，大大減少了農(nóng)村宅基地的利用率。同時因為農(nóng)民能夠無償使用宅基地，一些農(nóng)民在建房時出現(xiàn)多占用土地的情況，一些村民為方便自己，選擇把房屋修建在交通干道附近，由于舊房屋尚未拆除又新蓋房屋，造成房屋浪費，出現(xiàn)“外擴內(nèi)空”，近年來常?？吹降摹翱招拇濉爆F(xiàn)象。華安縣高石村戶籍人口為850人，常住人口424人，外出務(wù)工426人，據(jù)統(tǒng)計，該村有350人107戶離開原住地老房而選擇進(jìn)城購房置業(yè)，全村有67座長年閑置房，導(dǎo)致了宅基地資源的浪費。

（三）浪費土地資源嚴(yán)重

當(dāng)前，轄區(qū)內(nèi)多數(shù)村在宅地基管理方面還存在著一戶多宅或者新建不拆舊的現(xiàn)象，以至于閑置房屋、危房增多。個別農(nóng)村村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地現(xiàn)象普遍存在，且呈日趨擴大的趨勢。轄區(qū)內(nèi)宅基地閑置浪費主要有三種情形：一是農(nóng)村外出打工導(dǎo)致宅基地嚴(yán)重“季節(jié)性”閑置；二是戶籍變化合法繼承、分家后未分宅基地、建房后等待嫁娶；三是他處購房、建新房未拆舊房。

（四）相應(yīng)的監(jiān)督管理不到位

如果沒有嚴(yán)格的監(jiān)管工作，不但會出現(xiàn)盲目擴建的現(xiàn)象，同時也會在很大程度上阻礙宅基地管理工作的開展。同時由于農(nóng)村宅基地管理工作涉及的范圍較大，很容易存在管理工作人員缺乏的問題，加之相關(guān)經(jīng)費有限，執(zhí)法設(shè)備設(shè)施不足，無法促進(jìn)監(jiān)管工作效率提升。國土資源管理人員自身監(jiān)管意識薄弱，難以真正履行自身職責(zé)，在實際管理工作中表現(xiàn)出盲目性與隨意性的問題。如果出現(xiàn)違規(guī)用地的問題，一般都是選擇罰款的辦法來取代拆遷，從而讓很多農(nóng)民群眾產(chǎn)生了只需要交罰款即可任意用地的思想，反而增加了農(nóng)村宅基地的監(jiān)管難度[2]。

三、鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中農(nóng)村宅基地管理模式

（一）加強農(nóng)村宅基地規(guī)劃體系的統(tǒng)籌建設(shè)

促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理水平提升，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快建立健全規(guī)劃體系，基于長遠(yuǎn)的目標(biāo)出發(fā)對農(nóng)村土地資源予以統(tǒng)一規(guī)劃管理，從而保證土地使用效益。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理工作中所表現(xiàn)出的突出問題，針對政策難以貫徹執(zhí)行的情況展開深入調(diào)研分析，和城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)政策聯(lián)系起來進(jìn)行全局考量，對鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的開展實施方案予以明確，從而依靠行政權(quán)力的介入，保證農(nóng)村宅基地規(guī)劃體系的建立與完善[3]。例如華安縣上雪村依托于村、鎮(zhèn)和上級相關(guān)部門的指導(dǎo)與支持，在距離城關(guān)2km左右的區(qū)域征用了面積為15000平米的新農(nóng)村建設(shè)用地，同時由村組織負(fù)責(zé)落實三通一平相關(guān)工作，住建部門對該區(qū)域?qū)嵤┙y(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計，村民根據(jù)相關(guān)規(guī)定要求以舊宅基地?zé)o償換取新宅基地，對過去的宅基地實施統(tǒng)一復(fù)耕。上雪村農(nóng)戶過去所占舊宅基地面積為35000平米，新宅基地占地15000平米，能夠有效節(jié)約20000平米用地，在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地集約化程度的提升。針對存在進(jìn)城務(wù)工想法的農(nóng)民群眾安排到附近產(chǎn)業(yè)園上崗，過去舊宅基地實施統(tǒng)一復(fù)耕后流轉(zhuǎn)到上雪村部分具備經(jīng)營能力的農(nóng)戶手中從事相關(guān)經(jīng)營活動。

（二）重視宅基地建房規(guī)劃指導(dǎo)，改善農(nóng)村整體面貌

對于當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地管理混亂的問題，必須要不斷強化統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃理念，借助于多種途徑進(jìn)行宣傳，不斷健全農(nóng)村宅基地管理機制。農(nóng)村宅基地規(guī)劃必須要進(jìn)行嚴(yán)格審批，真正發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)作用。另外要充分聯(lián)系實際情況對建房規(guī)模予以有效管控，制定符合農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的長期方案，實現(xiàn)科學(xué)土地管理以及優(yōu)化居住環(huán)境的目標(biāo)。就具體執(zhí)行來說，規(guī)劃方案通過后必須要貫徹落實，制定完善的策略，盡可能優(yōu)化農(nóng)村整體環(huán)境面貌。比如華安縣高石村從2015年開始對村內(nèi)高海拔山地旅游資源進(jìn)行開發(fā)，投入較多資金建成了自行車主題公園、知音公園、農(nóng)民運動廣場、酒文化廣場、農(nóng)家書屋、農(nóng)村幸福園、以及山地小火車等文化旅游項目，對過去的67座老舊房屋予以修繕，同時配合壁畫彩繪、花草樹木等，讓村內(nèi)環(huán)境面貌得以有效修復(fù)，同時還積極承辦了中國高石山地自行車比賽等活動。

（三）加強農(nóng)村宅地基管理相關(guān)頂層政策設(shè)計

宅基地“三權(quán)分置”是2018年中央一號文件中提出的，由于這是一項新興的政策制度，故對此項工作的主導(dǎo)部門相關(guān)職責(zé)都界定不清，在改革實施中缺乏頂層設(shè)計。針對這一問題，需要由中央加強頂層設(shè)計，明確規(guī)定各級政府部門在宅基地“三權(quán)分置”制度實施中的角色及任務(wù)，并健全相關(guān)宅基地管理法規(guī)體系，出臺配套政策，對宅基地的審批、使用、監(jiān)管進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，統(tǒng)籌考慮宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)的關(guān)系。并在試點區(qū)域取得實施成效之后，吸取相關(guān)成熟經(jīng)驗，加大力度推廣到全國各地。

（四）加強監(jiān)督管理，強化法治意識

建立完善監(jiān)管機制，清晰規(guī)定監(jiān)管部門和相關(guān)人員的職責(zé)，確保責(zé)任予以落實，確保相關(guān)管理人員能夠嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定落實好宅基地監(jiān)管工作。另外還需要提高資金投入，完善相應(yīng)的獎懲制度，充分調(diào)動作業(yè)人員的積極性，確保其可以認(rèn)真負(fù)責(zé)做好各項監(jiān)管工作。對執(zhí)法監(jiān)督設(shè)備予以完善和優(yōu)化配置，對違規(guī)用地問題實施有效懲處，應(yīng)當(dāng)拆除的必須盡快拆除，避免單純選擇罰款的處理辦法。同時必須要對農(nóng)村宅基地審批流程予以優(yōu)化，嚴(yán)格審批環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管。關(guān)注并做好農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，健全流轉(zhuǎn)機制，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)要求，構(gòu)建更加系統(tǒng)全面的流轉(zhuǎn)體系，確保農(nóng)村宅基地收益能夠科學(xué)分配，充分維護(hù)和保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理效率的提升[4]。

四、結(jié)語

總而言之，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理逐漸成為了社會各界日益關(guān)注與重視的課題，屬于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵一環(huán)。現(xiàn)階段實際管理過程中依舊還表現(xiàn)出亂占耕地、政策執(zhí)行不到位、拆舊難等問題，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入調(diào)查研究，采取有效措施，處理好歷史遺留問題，持續(xù)深化土地改革，完善相關(guān)制度規(guī)定，落實好基層執(zhí)法工作，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理水平提升，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實現(xiàn)。