新時代黨建引領基層治理的思考——從組織力視角進行分析

西華師范大學政治與行政學院 曾維其

一、問題提出與文獻回顧

黨中央多次強調要加強農村基層黨建工作，要不斷提升基層黨組織的凝聚力和領導力，以便于更好地發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。當前，部分基層黨組織在現(xiàn)實治理中仍然存在組織力弱化帶來的難以有效動員群眾乃至于無力解決棘手問題的治理困境。

如何提升基層黨組織的組織力，提升黨建引領鄉(xiāng)村治理的治理效能，成為當今學術界亟需解決的現(xiàn)實問題。

當前，“黨建引領基層治理的現(xiàn)實路徑”這一主題的相關研究主要聚焦于以下幾個方面：一是創(chuàng)新和完善黨建引領下的體制機制，推動多方主體協(xié)同共治，形成基層治理的合力。趙立波基于青島市下沉機制的實踐探索提出了黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新，通過創(chuàng)新組織機制、溝通機制和調節(jié)機制從而實現(xiàn)集權與放權的均衡，以優(yōu)化基層治理的生態(tài)路徑。[1]二是強調政黨的整合作用，通過政黨整合社會實現(xiàn)基層黨組織的組織化。徐選國通過對上海梅村黨建活動的實例一方面闡述了社區(qū)組織通過規(guī)則制定和組織觀念的組織化行動激活社會活力；另一方面論述了通過社區(qū)的自組織化機制參與到社區(qū)事務治理之中，從而實現(xiàn)上下雙向互動，形成社區(qū)治理的合力[2]。三是通過“黨建+”的方式創(chuàng)新黨建模式，釋放基層治理新動能。宗成峰提出“互聯(lián)網+黨建”的模式有利于創(chuàng)新治理理念，擴大基層黨組織的覆蓋面，從而提升基層黨組織的服務水平和工作效率[3]。

通過對既有文獻的梳理不難發(fā)現(xiàn)，相關研究大多是從制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等方面展開，通過一系列的體制機制創(chuàng)新，重新整合基層社會資源實現(xiàn)基層治理。但是，現(xiàn)有研究缺乏對以政治領導力為主的基層黨組織的組織力的關注。具體而言，基層黨組織的組織力強弱直接關系到能否在黨的統(tǒng)一領導下實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。基層黨組織在基層場域中處于領導核心地位，是唯一能夠整合、動員各類社會資本的治理主體。因此，本文基于組織力視角，立足于現(xiàn)實，從四個維度剖析了基層黨組織組織力在建設中面臨的困境，并構建提升黨組織力的有效路徑，以期增強黨建引領基層治理的能力，提高基層黨組織治理基層社會的效能。

二、基層黨組織組織力建設存在的問題

（一）政治領導力不足

加強政治領導是確保政治目標得以實現(xiàn)、力量凝聚發(fā)揮的關鍵所在。在黨中央的帶領下，黨的政治領導力有了很大的提升，但是其中的問題也不能忽視?；鶎狱h組織政治領導力不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是黨組織渙散，領導鄉(xiāng)村治理的作用弱化?；鶎咏M織在基層治理中存在著機構散、職責偏和職能虛等問題，致使很多糾紛無法在鄉(xiāng)村化解，村政府無法樹立權威，得不到村民的信任，進一步解構了基層政權的權威性。基層治理越來越依靠行政化的命令發(fā)揮作用，基層政權在很多社會領域悄無聲息。其原因在于基層干部沒有樹立民主意識。民主參與渠道不暢通，組織工作不公開不透明，事前協(xié)商和事后監(jiān)督都缺乏相應的制度基礎。二是黨員干部沒有起好帶頭作用。在涉及利益問題上，基層的微腐敗問題屢禁不止，嚴重損害了公平正義。部分基層黨組織工作陷入形式主義的困境。組織工作不深入群眾生活實際，工作方式老套單一，流于形式，并不能真正解決老百姓實實在在的問題，從而導致基層黨組織的影響力下降。

（二）自我革新力不足

隨著市場化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層的社會結構不斷變化、利益格局不斷分化、思想觀念不斷變化，基層社會一改原來僵化、集中的社會而呈現(xiàn)出流動化、碎片化、多元化的狀態(tài)，給當前的基層治理提出了一些新挑戰(zhàn)。新形勢下把握時代脈搏，保持黨的先進性才能不斷面對新情況、解決新問題，才能始終發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。首先，基層領導班子缺乏順勢而為的勇氣和決心，他們安于現(xiàn)狀，不主動學習，沿用多年來老一套的工作方法妄圖解決鄉(xiāng)村所有的發(fā)展難題，從而導致某些基層干部專業(yè)能力發(fā)展不足、工作能力低。自身能力的不足導致工作效率低下，振興鄉(xiāng)村具體措施難以實施，嚴重影響了人民的幸福感和獲得感。其次，基層黨員隊伍的專業(yè)能力和文化程度參差不齊，因而所具有的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力也有所不同，創(chuàng)新能力差的黨員隊伍在具體執(zhí)行政策的過程中就難以高效開展工作。基層黨員后備力量薄弱也是影響基層黨員隊伍質量不高的原因之一。農村精英人才大量流失，鄉(xiāng)村治理能人難尋，治理能力嚴重不足，基層治理后繼乏人。“精英在鄉(xiāng)村社會生活中扮演重要的角色”[4]，這批素質相對較高、能力相對較強的群體正是社會主義新農村建設的中堅力量。

（三）群眾凝聚力不強

黨組織領導的基層群眾自治組織歸根結底是基層群眾自己管理自己，對于農村而言，村莊就是村民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督的實踐場域。群眾路線是我們黨的根本工作路線，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經驗。習近平強調，“人們對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”[5]。因此，基層黨組織要緊緊與人民聯(lián)系在一起，在基層治理中充分發(fā)揮群眾的力量?；鶎狱h組織群眾凝聚力不強主要表現(xiàn)在意識和工作方式上。首先是基層干部缺乏服務群眾的意識。一些基層干部黨員工作時態(tài)度傲慢、居高臨下。態(tài)度敷衍，不耐煩，不重視群眾的問題。更有甚者利用職務之便為自己牟取私利，向群眾索取不合理的回報，損害黨在群眾心目中的形象。其次是某些黨員干部懈怠、敷衍了事，基層干部不主動調查民情、了解民意，不主動與群眾交流，為了應付上級指示，完成指標任務，被迫開展群眾工作，在其位不謀其職。有的基層干部秉著少干少錯的做事原則，不積極開展利民的民生工程，規(guī)定的服務項目成為空中樓閣，難以落地實施。這些問題的存在使得群眾的問題得不到及時解決，正當利益得不到維護，進一步降低了基層政府的組織公信力，瓦解了黨組織的群眾凝聚力。

(四）社會動員能力不強

面對各種各樣的基層治理難題，中央政府用科層化的方式放權，加之城鎮(zhèn)化和市場化的影響，催生了以社會組織、企業(yè)、群眾性團體為主要組成單元的社會治理主體，釋放了基層治理的活力。在基層治理的實踐中，往往會出現(xiàn)一些政府管不到的棘手問題，解決這些難題只能依靠黨組織帶領下的群眾性團體，才能彌補公共領域的“政府失靈”。但是基層黨組織在多元治理格局中的角色定位不清楚，沒有扮演好一個領導者和服務者的角色。新時代，黨培育、吸納社會力量直接持久參與基層社會治理的新模式還處于一個探索和發(fā)展的階段，以往那種代替包辦的思維習慣還在發(fā)揮著作用，這種思維使基層政府在社區(qū)治理過程中把社會組織排斥在體系之外，不認可社會組織的地位。加上傳統(tǒng)的基層治理方式，以科層壓力、行政動員、運動式治理為主要方式，這種方式無法實現(xiàn)扁平化管理，無法與社會組織實現(xiàn)資源共享、信息互通，這些都必然導致社會組織參與度不足、責任感缺乏、社會自治力弱化、基層治理缺乏內生活力。

三、提升組織力，引領社會治理的邏輯

（一）政治領導：基層黨組織社會治理的根本

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果”[6]。處于基層的黨組織與人民群眾保持著密切聯(lián)系，直接影響著黨的主張能否在貫徹執(zhí)行中獲得群眾的認同和支持。在將黨的理論主張向下傳達的過程中，基層黨員干部的模范帶頭作用至關重要。因此，首先要加強對黨員的思想教育，堅定政治立場，始終堅持中國共產黨的領導。通過教育實踐活動解決黨員作風問題，繼續(xù)推進“三嚴三實”專題教育，以解決黨性修養(yǎng)問題，開展“兩學一做”學習常態(tài)化教育，以解決黨員干部的知行合一問題。其次，重視黨員隊伍建設，選好帶頭人。一是要完善黨員干部人才選拔機制，引入競爭機制，通過競爭上崗激發(fā)各競選主體的積極性，為群眾選出真正具有良好的政治素質、道德品質和專業(yè)素質的帶頭人。二是要加強政治建設，這里的政治建設不僅僅指黨在政治方面得建設，而更多指的是黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政效能?！敖鸨y杯不如老百姓的口碑”，要提升基層黨組織的社會公信力就是要得到人民的認可。因此，要始終把實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好人民的利益作為黨的一切工作的出發(fā)點，要持續(xù)解決涉及群眾切身利益的突出問題，著力解決有關教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境等各項民生問題。

（二）組織革新：基層黨組織增強組織力的保障

自我革新就是要自覺適應時代發(fā)展要求，正視自身的問題與不足，不斷實現(xiàn)自身揚棄與創(chuàng)新進步的行為或者過程[7]。首先，進行黨組織的體制機制創(chuàng)新。隨著市場化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層的社會結構不斷轉變、利益格局不斷分化、思想觀念不斷變化，基層社會一改原來僵化、集中的社會而呈現(xiàn)出流動化、碎片化、多元化的狀態(tài)，給當前的基層治理提出了一些新挑戰(zhàn)。新形勢下把握時代脈搏，保持黨的先進性才能不斷面對新情況，解決新問題，才能始終發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。

基層領導班子必須要強化自我革新意識，具備自我革新的能力。面對基層社會出現(xiàn)的新問題，要創(chuàng)新社會治理方式，提升社會治理效率。囿于傳統(tǒng)、畏首畏尾的基層干部，遲早會被時代所淘汰。其次，完善監(jiān)督和追責制度，約束治理主體的行為。某些領導干部在基層治理中不作為，就是因為監(jiān)督和問責機制不健全，讓他們乘間抵隙。

通過細化責任把工作任務落實到個人身上，建立運轉高效和權責分明的責任體系，減少領導干部“搭便車”的行為。通過建立健全黨內監(jiān)督體系和社會協(xié)同監(jiān)督的監(jiān)督機制，減少領導干部對權力使用的隨意性，防止他們?yōu)E用權力，確保權力能夠規(guī)范化運行。

（三）凝聚群眾：基層黨組織增強組織力的關鍵

在基層社會的治理中，主要矛盾產生的原因是社會轉型期間社會運轉機制失靈造成的群眾利益受損，同時由于群眾與政府的溝通維權機制尚未建立完善，導致群眾對執(zhí)政黨的地位和作用產生了消極認識。所以要想增強基層黨組織凝聚群眾的力量，首先要暢通群眾參與渠道。目前，基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，原因就在于群眾參與渠道不暢通，只有開設規(guī)范化、制度化的參與渠道才能逐步提升人民群眾的參與意愿。健全以村民代表大會為基本形式的基層群眾民主管理制度，探索村民參與社區(qū)管理的有效方式，保障村民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，維護村民的合法權益。其次是增強黨組織的政治時效，拓展其合法性來源。政治權威的獲得主要通過權力主體的實際性成就贏得群眾的支持。因此基層政黨組織著力解決好人民群眾身邊的熱點、難點問題，讓群眾在產業(yè)發(fā)展和民生改善中感受到基層自治的優(yōu)勢與實惠。但是這種外在的權威是不穩(wěn)定的，一旦黨組織沒有達到人民的某種要求，就有可能造成統(tǒng)治的失靈。所以，培養(yǎng)群眾對政黨組織的認同感和信任感可以使治理權威更加穩(wěn)定，而且這種發(fā)自內心的遵從可以使基層治理更加有效。

（四）社會動員：基層黨組織增強組織力的支撐

做好黨建引領基層治理工作，需要整合各方資源，凝聚各方力量，調動各方積極性，始終堅持一盤棋理念。一是要樹立協(xié)同治理思維。要想形成“共建共治共享的基層社會治理新格局”，基層黨組織必須轉變傳統(tǒng)觀念，樹立協(xié)同治理理念，在符合時代要求的科學的思想觀念的指導下開展具體的工作。在多元開放的時代，人們的價值是分散和分化的，人們的利益訴求是多元和多變的，以往那種包辦代替的工作習慣難以滿足個體化的需求。群眾的需求得不到滿足、期許得不到回應、權利得不到保障，那么就很難使群眾實實在在感受到制度的優(yōu)越性，因而也不利于把我國的制度優(yōu)勢轉變?yōu)橹卫硇?。二是構建人人參與的協(xié)同治理格局。社會治理共同體，不是抽象的存在物，必須立足于具體的、廣泛分布的社會公共空間，這個空間就是可以是黨組織、政府機構、社會組織、企業(yè)和群眾性團體，基層黨組織就是要在公共空間中協(xié)調各方主體，整合治理資源，發(fā)揮黨在把方向、謀大局的領導核心力量，將團群組織、社會組織、行業(yè)協(xié)會商會緊緊團結在黨的周圍，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，夯實社會治理基礎。