經濟適用房政策問題研究

中共天津市委黨校馬克思主義學院 韓廣召

我國的經濟適用房政策產生于住房分配向住宅商品化轉變的大背景下，其目的在于滿足中低收入人群的住房需要，促進社會和諧。隨著經濟水平不斷提高，我國城市居民居住條件有了極大改善，與此同時，高速度的城鎮(zhèn)化以及居高不下的房價，給城市中低收入家庭帶來了較為沉重的經濟壓力，住房困難問題受到社會各界的持續(xù)關注。為了進一步滿足中低收入者的住房需求，解決社會問題，各級政府陸續(xù)出臺了經濟適用房、保障性租賃房、定向安置房等形式的城市住房保障制度。其中，在經濟適用房政策的執(zhí)行過程中，出現了許多政策效果不佳等問題，對此進行分析有助于我們進一步改進政策，促進社會和諧。

一、經濟適用房政策執(zhí)行現狀

經濟適用房主要面對的對象是支付能力不足的城市中低收入家庭，國家通過政策傾斜、降低成本的方式，保障其可以以低于市場價格的方式向特定人群出售，以緩解他們的住房困難。但是，在實際的政策執(zhí)行過程中也暴露出許多問題，主要表現在以下三個方面。

（一）受益人群范圍界定過寬

經濟適用房的低成本一般仰賴于國有土地劃撥，各類行政收費減免等政策來實現。其目的就在于要通過行政方式將一部分社會資源轉移給低收入群體，以緩解他們的住房困難，促進社會和諧。為了實現這一目的，首要任務在于確定可以享受這一社會福利的人群。從普遍推行的經濟適用房政策來看，一般都采用考察家庭工資收入等因素的方式。不過關于如何裁定特定人群是否屬于目標人群時，普遍出現了范圍界定過于籠統(tǒng)、范圍偏大的現象，這就導致經濟適用房目標人群不夠精準，主要表現在兩個方面：一是將那些中等或中等以上收入者納入銷售范圍之內。因為地區(qū)發(fā)展不均衡，中低收入家庭的標準在各地差異較大。如果某一地區(qū)片面采用較富裕地區(qū)的經濟標準，就可能會使得本來是為中低收入者解決住房問題的經濟適用房政策效果發(fā)生偏差。大量低收入者可能會因較難獲得指標，而無法充分享受到經濟適用房的好處。二是由于政策剛性約束不夠，導致中低收入者無法購買到經濟適用房，出現一些富人擁有多套經濟適用房情況。那些通過各種手段違規(guī)獲得經濟適用房的資格的人群，獲得房屋后自身并不居住而是進行出租，造成惡劣的社會影響，嚴重剝奪了中低收入家庭購買經濟適用房的機會。

（二）對于受益人群的情況掌握不全面

現行經濟適用房制度準入條件普遍執(zhí)行的是通過控制四項標準的方法，即對戶籍、收入、住房面積和年齡進行控制。不過，僅憑這四項條件不足以較為精準地判斷某一家庭的住房條件和需求。由于其他相關配套機制不健全，政策實施過程中，審核人員進行資格審查時，無法將實際的個人收入不透明、社會信用制度存在的信息不全面等因素納入考慮范圍，這樣就巨大的制度漏洞，難以保證審核的有效性。借名購買經濟適用房、借名登記在經濟適用房實施過程中已成為一種普遍現象。隨之而來是大量因借名買房產生的司法案件和社會糾紛。此外，我國缺乏較為完備的個人收入申報制度，一般采用申請人到所在單位或者街道開具證明的方式來確定收入，而對于申請人準確、詳細的收入和具體的房產信息，僅僅依靠單位和街道社區(qū)也很難把控。由于監(jiān)管的缺失，一些經濟條件有了大幅改善或因其他原因不再具備使用資格的受益人長期違規(guī)占用或者違規(guī)出租經濟適用房。相反，有些低收入家庭成員沒有固定工作，很難貸到購房款，還有的低收入房貸申請人無法開具滿足要求的收入證明。這些對受益人群具體情況掌握不全面現象的存在，也降低了一部分本應享受政策的低收入家庭購買經濟適用房的可能性，制約了經濟適用房分配的有效性。

（三）目標家庭的生活成本不降反升

經濟適用房以“經濟”為重要特征，但是這能否切實滿足目標群體的居住需要、提高他們的生活質量仍存在一定的不確定因素。比如，一些地方的經濟適用房的價格對于當地的居民經濟收入水平仍然較高。

一般來說經濟適用房應控制在中套80平方米、小套60平方米左右，這樣的標準導致房價總價仍處于一定的高位。盡管有較高的住房補貼，但房價的絕對水平仍然令中低收入家庭難以承受，對于許多中低收入人群來說房款是一筆天文數字，即便是湊齊了房款的首付，高額的貸款仍然給中低收入者帶來了巨大的經濟負擔。除了房款外，還有其他因素可能會變相增加他們的經濟負擔，比如，一些經濟適用房選址過于偏遠，遠離工作地點，無形中增加了居住者的通勤時間和費用，增加了他們的生活負擔。相關配套政策不齊全，導致經濟適用房政策實施效果偏離了初衷，削弱了政策的實際效果。

二、經濟適用房政策執(zhí)行中過程中出現問題的原因

經濟適用房政策實施距離預期目標還有很大差距，特別是經濟適用房供給數量有限，尚無法滿足中低收入家庭對住房的需求。再加上經濟適用房政策在執(zhí)行過程中出現的問題，進一步拉大了高收入者和中低收入者住房條件的差距，導致住房供給的問題出現，其主要原因如下。

（一）經濟適用房政策執(zhí)行主體的認知水平不足

經濟適用房政策的制定主體與執(zhí)行主體不完全一致。中央政府負責全國范圍的經濟適用房建設指導性文件規(guī)定，由各地、市、縣根據地區(qū)差異制定適合本地區(qū)的政策規(guī)定。各地的具體執(zhí)行主體有的是由政府設立的經濟適用房主管部門負責，有的則交由房地產開發(fā)商負責建設和銷售。中央和地方對于經濟適用房政策制定的差異，不可避免地造成政策執(zhí)行主體對政策制定目標認識的偏差。在執(zhí)行的過程中，地方執(zhí)行主體會根據當地情況實施策略，由于各地區(qū)發(fā)展不平衡，這就嚴重影響了社會管理的合理性。此外，基層地區(qū)的有些政策執(zhí)行者自身素質不夠，執(zhí)行不力，對政策的理解不夠深入，在執(zhí)行過程中要么僵化和教條式地執(zhí)行政策，要么不符合實際，不能將中低收入家庭對于住房的需要和經濟適用房的建設結合起來，要么出于地區(qū)或者經濟效益的考量，變相掩蓋、更改相關技術條款。這就在一定程度上造成了經濟適用房面積偏大、房價偏高，造成經濟適用房實際上的“不經濟”。

（二）經濟適用房政策執(zhí)行的金融配套政策不完備

經濟適用房開發(fā)建設需要銀行信貸提供資金支持。如果政府和社會保障部門未能為中低收入家庭提供資金支持，就會使得中低收入者沒有能力購買經濟適用房，導致社會不合理現象進一步加劇。一方面，經濟適用房的貸款優(yōu)惠屬于政府指導性質的，而商業(yè)銀行作為獨立自主、自負盈虧的經濟實體，擁有貸款的決定權，出于自身經濟利益考慮，放貸條件苛刻。另一方面，住房公積金政策地區(qū)差異較大，有的地區(qū)覆蓋范圍有限。對于低收入家庭，社會保障部門有關公積金貸款中沒有專門針對他們發(fā)放低息或無息貸款。此外，還存在公積金被擠占挪用、管理不規(guī)范、制度覆蓋面不高等問題，導致中低收入家庭缺乏用于購買經濟適用房的金融資金，使得低收入家庭無力購買經濟適用房，社會差距進一步拉大。

（三）經濟適用房政策執(zhí)行的監(jiān)督管理缺位

對于經濟適用房的建設，地方政府常會將一些項目交給開發(fā)商來管理，這就極易導致政策監(jiān)督管理的缺位，主要表現在三個方面：一是對經濟適用房建設和投入的監(jiān)管方面。缺乏對開發(fā)商投資規(guī)模、建設標準等方面的獨立的專門監(jiān)管機構，只有政府內設的分支部門負責監(jiān)管和審批，在這個過程中，地方政府和房地產開發(fā)商就很容易形成利益共同體。經濟適用房主管部門和開發(fā)商可能會隨意更改經濟適用房投資規(guī)模，有的為了將成本降到最低，將經濟適用房建在離城區(qū)很遠的地方，大大降低了中低收入者購買的積極性。二是在經濟適用房銷售監(jiān)管方面。經濟適用房主管部門沒有對住房的銷售價格和銷售對象的分配過程予以嚴格監(jiān)管，導致銷售過程中違規(guī)操作嚴重，銷售對象的審查不嚴格。三是在經濟適用房的售后監(jiān)管方面。沒有對其收入進行再審核，導致大量高收入者擁有多套住房現象，導致了社會管理不合理現象的存在。

三、進一步完善經濟適用房政策的對策

進一步完善經濟適用房政策是一項系統(tǒng)工程，需要各個領域均衡用力，同時，經濟適用房配套政策不僅可以解決本領域的問題，也必將助推整個社會治理體系的完善和現代化。具體來說要從以下幾個方面發(fā)力，即建立科學的收入狀況評估體系和完善的社會信用體系、建立有針對性的多層次住房保障體系以及完善經濟適用房退出機制等。

（一）建立科學的收入狀況評估體系和完善的社會信用體系

精確判定經濟適用房目標人群是經濟適用房政策順利推行的基礎，這不僅是制定相應的住房保障具體政策的依據，同時也是評估保障性住房政策實施效果的重要參考。為此要建立科學的收入狀況評估體系，同時進一步完善社會信用體系。一是將個人收入申報制度和與個人信用體系結合起來，準確掌握家庭收入和支出情況，建立家庭收入和消費檔案，并實行動態(tài)監(jiān)管，切實保障中低收入家庭的利益。二是完善社會信用體系，依靠大數據建立全國統(tǒng)一的公共信用信息平臺和安全完善的社會信用信息庫。三是要千方百計穩(wěn)定和擴大就業(yè)，提高中低收入家庭收入，提高他們的就業(yè)技能，并盡可能使其就近就業(yè)。將更多中低收入者納入社會信用體系當中，更加全面和科學管理中低收入者的社會信用，保障他們的合法權益，為保障性住房金融政策提供更為準確的信息依據。

（二）建立有針對性的多層次住房保障體系

實踐表明，單純依靠經濟適用房舉措對于解決城市中低收入者的住房困難還遠遠不夠，對那些剛剛進入城市生活的大學畢業(yè)生、農民工等住房困難群體，需要給予更多的關注，拿出更多切實可行的政策措施加以解決。這不僅關系到一個城市的發(fā)展?jié)撡|的釋放，也體現出一座城市的溫度和文明程度。為此，對于一些人口流入較大的城市，要加緊探索出臺多層次、更有針對性、分眾化的住房保障體系，針對經濟收入不同的人群推行差異化的住房供應政策。在完善商品房、經濟適用房的基礎上，探索實施保障性廉租房、公租房、共有產權房等住房保障制度。此外，還可以引入社會資本盤活現有空置房屋，提高租賃房屋的服務質量和數量，降低住房困難居民的住房負擔。嚴格控制經濟適用住房的標準，經濟適用住房的標準應包括區(qū)位、套面積、建筑層高、建筑物間距等多個方面，真正做到既適用又經濟。當然，對于已經建成的經濟適用房要在力所能及的情況下增加后續(xù)的生活配套，提高生活便利度，切實降低他們的整體生活成本。

（三）完善經濟適用房退出機制

當經濟適用房用戶存在以下三類情況時，需要對其進行有序退出。一是在監(jiān)管過程中發(fā)現存在違規(guī)占用經濟適用房；二是受益者經濟收入大幅改善超過可享受范圍；三是出現新的違規(guī)使用經濟適用房需要收回的其他情形。為此要探索建立專門的監(jiān)督管理機構，并設置相應的配套制度。一是建立信息共享平臺，積極解決困難群眾就業(yè)和其他需要，提高其經濟收入；二是設置適度的退出獎懲制度，對按要求積極退出的用戶給予適當的基金獎勵，對于超期使用或者其他輕度違規(guī)的用戶減少獎勵或進行適當處罰；三是確保強制機制平穩(wěn)有效實施。此外，還要積極引導居民樹立正確的消費觀念，提倡有能力的居民購買商品房。

平穩(wěn)順暢騰退經濟適用房，不僅可以改善相關用戶的居住條件，拉動消費，還可以保障更多住房者的需求，使得更多急需要住房保障的人群感受獲得感和幸福感，促進社會和諧和發(fā)展成果共享。

總之，作為我國住房保障體系中的一部分，經濟適用房政策的推行緩解了中低收入家庭的住房困難，其成效不容忽視。進一步滿足和改善人民群眾的住房需求其根本出路在于發(fā)展經濟，提高中低收入人群的收入，同時還要進一步完善以經濟適用房為主的住房保障制度。隨著我國經濟社會的發(fā)展和共享發(fā)展理念的貫徹實施，未來經濟適用房的政策也將更加完善，進一步滿足人民日益增長的對美好生活的需要，助力共享發(fā)展、共同富裕取得更為明顯的實質性進展，進一步促進社會和諧。