邊境地區(qū)社會組織在應(yīng)急管理中的作用發(fā)揮研究*——以云南省應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例

云南財經(jīng)大學(xué) 周華楊

一、社會組織在邊境地區(qū)應(yīng)急管理中的功能作用分析

（一）社會組織參與邊境地區(qū)應(yīng)急管理工作的必要性

1.邊境地區(qū)的特殊性

我國邊境線長達5.52萬公里,其中陸地邊境線約2.28萬公里且地形地勢復(fù)雜，導(dǎo)致境外疫情輸入防控工作壓力較大。云南省地處我國西南邊境，由于其縱橫起伏的地形地勢造成漫長的邊境線上多有“一寨分兩國”“一溝隔兩國”的獨特景觀，加之邊境線上多為經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，邊境應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較不完善，突發(fā)事件應(yīng)急能力建設(shè)還有待提高，云南邊境地區(qū)應(yīng)急管理工作難度大，單靠政府部門的職能發(fā)揮，難以完全應(yīng)對復(fù)雜且嚴峻的公共突發(fā)事件，需要動員更廣大的社會力量參與到其中來，而社會組織作為重要的社會救援力量，能夠在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮其重要作用。

2.有利于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

目前，我國政府職責體系還有一些不適應(yīng)的地方，在應(yīng)急管理中，由于治理壓力大、財政負擔重等原因，政府“失靈”表現(xiàn)為“管太多”導(dǎo)致的社會資源浪費、“管太少”造成公共危機事件難以平息以及公共危機事件的突發(fā)性和復(fù)雜性影響下的政府“難管控”等。在政府無法或難以涉及的治理部分，政府能夠通過引導(dǎo)社會組織等社會力量參與到應(yīng)急管理之中來實現(xiàn)，這不僅有利于應(yīng)急管理體系的科學(xué)化、合理化，也有利于促進我國政府職能轉(zhuǎn)變進程，有其一定的必要性。

3.構(gòu)建國家應(yīng)急管理體系的必然要求

構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體制，要在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌社會力量積極參與公共突發(fā)事件應(yīng)急管理，發(fā)揮社會主義國家的民主優(yōu)勢，積極構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。由于社會組織能夠在政府部門和其他社會力量無法或難以覆蓋的應(yīng)急管理領(lǐng)域發(fā)揮其獨特、專業(yè)的功能作用，其能夠積極參與到公共危機事件的應(yīng)急管理中，是滿足社會公共服務(wù)需求的需要，也是構(gòu)建科學(xué)高效的國家應(yīng)急管理體系的必然要求。

（二）社會組織在邊境地區(qū)應(yīng)急管理工作中的功能作用

在參與應(yīng)急管理工作時，社會組織積極具有一定的自身優(yōu)勢，在多個領(lǐng)域發(fā)揮著其不可替代的功能作用。首先，社會組織與社會基層百姓聯(lián)系較為緊密。大部分社會組織來源于民間，能夠較為直接、迅速地對公共危機事件中的社會需作出反應(yīng)，并能夠針對社會需求的差異化做出不同反饋，滿足應(yīng)急管理工作中更多的社會需求；其次，社會組織具備一定的專業(yè)性。在社會救援體系發(fā)展較好的發(fā)達國家，社會救援市場化程度也較高，對于突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，這些專門應(yīng)對突發(fā)事件的社會組織往往具備更高的專業(yè)化水平，能夠在公共突發(fā)事件的事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后處置環(huán)節(jié)都發(fā)揮其專業(yè)能力。對于我國來說，雖然專業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的社會組織的發(fā)展還需進一步加強，但在社會公共突發(fā)事件的應(yīng)對中，在物資籌集、群眾心理救助以及救援志愿者招募、培訓(xùn)等方面，社會組織仍是具備了一定的專業(yè)能力；最后，社會組織擁有較強的社會資源整合能力，在此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控工作中，社會組織積極響應(yīng)黨和國家的號召，依法籌集救援資金、物資并按照規(guī)章制度迅速將救援物資運往應(yīng)急“第一線”，一定程度上滿足了“第一線”上的需求，也緩解了應(yīng)急管理工作的部分壓力。

二、邊境地區(qū)社會組織參與應(yīng)急管理存在的問題

（一）參與“程度淺”

首先，云南省邊境地區(qū)經(jīng)濟、科教、文衛(wèi)等發(fā)展水平不高，當?shù)氐纳鐣M織自身能力不足，遠遠達不到應(yīng)急管理工作對社會組織的需求。加之云南邊境地區(qū)多為農(nóng)村區(qū)域，社會組織發(fā)展程度普遍不高，對于應(yīng)急管理所需的專業(yè)型社會組織則數(shù)量寥寥無幾，這些社會組織參與邊境地區(qū)應(yīng)急管理工作的力量較弱，無法勝任專業(yè)工作，只能動員組織人力資源參與到應(yīng)急管理中，參與的程度較淺。其次，邊境地區(qū)社會組織參與應(yīng)急管理的渠道，相較于其他發(fā)達地區(qū)來說還遠遠不夠，以此次應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控工作中，部分社會組織無法參與到更深入層次的應(yīng)急管理工作之中，只能停留在“表面”上的防控工作，參與程度不夠深，無法真正發(fā)揮社會組織在應(yīng)急管理中的自身優(yōu)勢。

（二）參與“力度小”

首先，對于邊境地區(qū)的社會組織來說，大多數(shù)社會組織的日常工作及活動經(jīng)費，主要來源于政府補貼或者承接政府購買服務(wù)，對于應(yīng)急管理工作中的大部分志愿性工作，大部分社會組織難以承接；其次，云南邊境地區(qū)也存在著大量的“僵尸組織”，即不開展活動、不承接公共服務(wù)項目的社會組織，這類社會組織形同虛設(shè)，日?；静婚_展任何公共服務(wù)活動，更不用說參與邊境應(yīng)急管理工作。再次，對于邊境地區(qū)來說，應(yīng)急管理體系構(gòu)建關(guān)鍵在于是否有具備一定公共危機事件應(yīng)急管理相關(guān)的專業(yè)型社會組織，能夠在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后的邊境地區(qū)發(fā)揮社會組織自身的專業(yè)能力優(yōu)勢，彌補政府部門及其他社會力量在公共危機事件應(yīng)急管理中的不足之處，但實際情況是此類社會組織數(shù)量、質(zhì)量都遠遠未“達標”。以上因素，都體現(xiàn)出社會組織參與邊境地區(qū)應(yīng)急管理的力度較小的問題。

（三）參與“秩序混亂”

社會組織作為社會治理的重要主體，其日常工作及活動運行，需要接受來自政府相關(guān)部門的監(jiān)管及人民群眾的監(jiān)督。在此次應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件中，社會組織主要參與的救援物資籌集、管理和調(diào)配以及社區(qū)疫情管控工的過程中，仍出現(xiàn)了資金管理問題等較為惡劣的事件，對社會組織參與應(yīng)急管理中的社會輿論產(chǎn)生了負面影響，不利于應(yīng)急管理工作的社會力量參與，也造成了社會組織的社會公信力損失。

（四）法律法規(guī)不健全

目前我國社會組織參與應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)體系還不夠完善，政府部門與社會組織在參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的過程中，往往會出現(xiàn)“權(quán)責不明”的情況，造成社會組織在公共危機事件中不知道管什么、怎么管，而政府部門在應(yīng)急管理的“簡政放權(quán)”中也不知道該放什么權(quán)。此外，社會組織在參與應(yīng)急管理時沒有法律授予的地位，導(dǎo)致其在管理過程中無實際權(quán)力，應(yīng)急管理工作開展受到了一定的制約。

三、邊境地區(qū)社會組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的對策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

為滿足如今多樣化的社會公共服務(wù)需求，社會組織的數(shù)量及種類將愈加多樣化、豐富化。社會組織參與應(yīng)急管理，也是我國構(gòu)建國家應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容，根據(jù)社會組織的發(fā)展狀況，要結(jié)合國內(nèi)外有益實踐經(jīng)驗，逐步完善有關(guān)社會組織參與應(yīng)急管理的法律體系建設(shè)，用法律的形式明確社會組織參與應(yīng)急管理的“權(quán)與責”，同時也對社會組織參與應(yīng)急管理的形式、程序、渠道等做出規(guī)定，保證社會組織參與應(yīng)急管理有渠道、有路徑，使社會組織參與應(yīng)急管理形成制度化、法制化，確保社會組織參與的秩序化與規(guī)范化。同時，也要明確社會組織參與應(yīng)急管理的監(jiān)管與監(jiān)督體系，確保社會組織合法、規(guī)范、有效地參與應(yīng)急管理，維護社會組織在社會中的公信力。

（二）提高社會組織自身能力建設(shè)

要想從根本上解決社會組織參與應(yīng)急管理的短板問題，就要切實解決社會組織自身能力較弱的問題。在一切工作因素中，人始終是核心因素，提升社會組織災(zāi)害應(yīng)急能力關(guān)鍵在于提高社會組織成員的災(zāi)害應(yīng)急能力，社會組織要加強會員、志愿者的應(yīng)急管理教育培訓(xùn)工作，多引進與應(yīng)急管理相關(guān)的專業(yè)人才，利用人力資源優(yōu)勢提高自身能力建設(shè)，以過硬的專業(yè)能力參與到公共危機事件應(yīng)急管理中，切實推進國家應(yīng)急能力體系建設(shè)進程。

（三）加大政府對社會組織的培育發(fā)展力度

在政府對社會組織的培育方面，首先，對社會組織的財政幫扶投入可以適當向具備一定應(yīng)急能力的科技類專業(yè)社會組織傾斜，保證其逐步發(fā)展并最終能夠與應(yīng)急管理的需求相匹配，利用科技力量切實解決社會組織在參與應(yīng)急管理中的短板問題。其次，加大與應(yīng)急管理相關(guān)的公共服務(wù)項目的政府購買力度，促進該類型社會組織的發(fā)展，同時也能進一步提高社會組織參與應(yīng)急管理的積極性。第三，積極利用社會組織孵化器等形式，在保證社會組織質(zhì)與量的同時，積極培育能夠參與突發(fā)事件應(yīng)急管理這一類型的社會組織，從源頭解決專業(yè)型社會組織數(shù)量與質(zhì)量不足的問題。

（四）營造有利的社會環(huán)境

要解決社會組織參與應(yīng)急管理的社會認同問題，必須要從社會出發(fā)。在物質(zhì)基礎(chǔ)得到基本滿足的今天，社會公民的公益、愛心意識日益高漲，在此背景下，應(yīng)當鼓勵更多的群眾通過社會組織等方式參與到公益慈善事業(yè)中來，在社會形成崇尚公益與愛心的良好氛圍，從根本上提升社會組織的社會地位，為社會組織有效參與應(yīng)急管理營造良好的社會環(huán)境。