關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析

廣州商學(xué)院法學(xué)院 嚴(yán)斌彬

我國是一個人口基數(shù)大，而人均土地較少地國家。近些年隨著社會經(jīng)濟(jì)水平不斷上升，城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加快，城市外延不斷向農(nóng)村延伸，農(nóng)村地區(qū)所面臨的土地問題受到了越來越多的社會關(guān)注，特別是關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，其不僅關(guān)系到農(nóng)民切身的經(jīng)濟(jì)利益，還關(guān)系到社會公平。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）土地資源出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象

城市化發(fā)展，在近幾年持續(xù)深入的過程中對生產(chǎn)力提出了越來越高地需求。農(nóng)村地區(qū)的年輕人口大批的涌入城市去謀求生計(jì)，獲得更高的收入，這部分農(nóng)村青壯年群體奠定了城市化發(fā)展的生產(chǎn)力基礎(chǔ)。另有一些農(nóng)村居民因居住環(huán)境、便利性等原因也紛紛選擇在城市中購房定居。如此一來在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量宅基地荒廢的現(xiàn)象，同時(shí)還普遍存在著房屋閑置、土地閑置的問題，土地資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）宅基地登記制度實(shí)施受阻

關(guān)于登記制度宣貫本身具有一定局限性，加之農(nóng)民意識受傳統(tǒng)觀念根深蒂固的影響，所在農(nóng)村地區(qū)宅基地的性質(zhì)通常會被誤認(rèn)為與房屋性質(zhì)相同，農(nóng)村居民在自我認(rèn)識上將其劃分為私有財(cái)產(chǎn)，未形成宅基地登記的意識和習(xí)慣。這是農(nóng)村地區(qū)宅基地登記制度實(shí)施受阻的原因所在。另外，有些地區(qū)對土地和房屋實(shí)行分別化管理，那么在宅基地登記制度沒實(shí)施的情況下，很容易在轉(zhuǎn)讓手續(xù)辦理環(huán)節(jié)出現(xiàn)各方相互推諉責(zé)任的情況，土地劃界也會引發(fā)更多的爭端。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)買賣問題

現(xiàn)存于農(nóng)村宅基地使用權(quán)買賣中最緊要的一個問題，就是認(rèn)定買賣行為具有的法律效力。在同一個經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，農(nóng)民相互間簽訂的房屋買賣合同是有效地，而基于房屋的宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移得到支持。倘若購買方若是城鎮(zhèn)居民就將視為無效。此外存在一種難以認(rèn)定的情況，即當(dāng)買賣雙方來自不同的集體經(jīng)濟(jì)組織。我國法律未明確規(guī)定來自不同集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，但從宅基地使用權(quán)的成員權(quán)特征角度出發(fā)，其實(shí)質(zhì)上不被允許。如若認(rèn)定房屋買賣合同無效，就要立馬中止宅基地流轉(zhuǎn)，這一步驟是處理相關(guān)問題的共識[1]。如果一昧不假思索地認(rèn)定合同有效性，將會導(dǎo)致賣方在征地拆遷之際或者遇到房屋價(jià)格大漲之時(shí)作出反悔的決定，其嚴(yán)重影響整個市場的秩序以及社會的公平。但如果簡單認(rèn)定合同無效，也難以體現(xiàn)村集體組織、村民之間的意思自治的表達(dá)，不利于解決盤中錯雜的農(nóng)村村民和村組織的訴求問題。

（四）宅基地使用權(quán)私下交易陷入混亂

宅基地伴隨房屋一同流轉(zhuǎn)有多個不同的形式，雖然法律并未開辟綠色通道給宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但長期以來在經(jīng)濟(jì)利益與城市發(fā)展用地需求的影響下，早已慢慢形成了不在法律管轄范圍內(nèi)的地下交易市場。其一，私下進(jìn)行的宅基地流轉(zhuǎn)不在制度管控范圍內(nèi)，其打破了土地原有市場秩序，影響了房地產(chǎn)市場正常運(yùn)行[2]；其二，如若出現(xiàn)交易糾紛，因?yàn)榻灰妆旧聿⒉辉诜擅魑囊?guī)定內(nèi)，所以法律實(shí)踐并不能絕對保證某一方的利益，但往往都是宅基地所有人權(quán)益受損；其四，交易者的利益之心很可能在這種法律規(guī)范以外的交易環(huán)節(jié)中采用別樣手段，例如強(qiáng)行擠占農(nóng)村耕地將其當(dāng)做宅基地進(jìn)行交易。在城市土地市場幾近飽和，而農(nóng)村土地市場幾乎空白的情況下，這個宅基地地下交易市場只會越來越活躍，有必要采取有效措施，以避免小問題不斷復(fù)雜化。

二、優(yōu)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的建議

（一）以逐步開放流轉(zhuǎn)的方式確保宅基地利用率

首先，在因地制宜的前提條件下逐步開放流轉(zhuǎn)，根據(jù)每個區(qū)域不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件合理劃分比例?？梢赃x擇一些地區(qū)作為試點(diǎn)運(yùn)行，從試點(diǎn)工作中汲取經(jīng)驗(yàn)，奠定全面開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，要擴(kuò)大受讓主體范圍，關(guān)鍵在于放寬受讓主體限制，無論是農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、公司法人、各類組織還是個人，都直接全部納入有權(quán)受讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)范圍中[3]，以提高農(nóng)村宅基地的使用效率，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。與此同時(shí)，有必要限制使用面積和再次轉(zhuǎn)讓條件和期限，以避免和打擊囤地違法行為。再次，要適當(dāng)把握流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的尺度，相比較于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民，本集體組織村民在相同條件下可享受優(yōu)先受讓權(quán)。最后，關(guān)于宅基地的新建與改建，應(yīng)控制在村集體的總體規(guī)劃條件下，履行法定的報(bào)建手續(xù)。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范

其一，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)本身就有一定財(cái)產(chǎn)屬性，所以有必要從法律層面上規(guī)范明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)用作用益物權(quán)的權(quán)利，并堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)村宅基地公有制性質(zhì)。其二，進(jìn)一步完善確權(quán)登記制度。其三，構(gòu)建價(jià)格評估機(jī)制，價(jià)格平衡容易因?yàn)闋可嫣喙珯?quán)力而變得不穩(wěn)定，為此要高度重視價(jià)格評估環(huán)節(jié)，盡可能地避免公權(quán)力機(jī)關(guān)在國家征收農(nóng)村集體土地中的定價(jià)權(quán)，而應(yīng)參考價(jià)格評估公司的信息，提升流轉(zhuǎn)過程的透明度和公開性，從而凸顯合法與公正。其四，需建立對應(yīng)的配套監(jiān)督機(jī)制，例如建立定期監(jiān)督檢查制度，監(jiān)督宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程和方式，最大限度地維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；再例如可通過公示制度從側(cè)面來防治農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損。其五，要對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得收益進(jìn)行合理分配。

（三）構(gòu)建法定租賃權(quán)制度助力農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

宅基地法定租賃權(quán)制度在當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況下，可以有效地解決村集體福利保障與地方房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓效益的銜接問題。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)，由于其本身的特殊性，使用權(quán)人實(shí)際行使的權(quán)益屬于所有權(quán)。所有人在房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓完成之后將不再享有土地創(chuàng)造的任何收益，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體創(chuàng)收的租金用于土地保障基金，可確保集體組織每位成員的生存需求，這樣就在初次分配上重點(diǎn)凸顯了農(nóng)村村集體的福利基礎(chǔ)，隨后再根據(jù)成員權(quán)制度來充分發(fā)揮保障功能，促進(jìn)不同性質(zhì)權(quán)利被合理有效的區(qū)分開來，也便于后續(xù)權(quán)利的行使[4]。關(guān)于法定租賃權(quán)制度，需要重視和解決兩個現(xiàn)實(shí)存在的問題，一來自不同集體經(jīng)濟(jì)組織的雙方可進(jìn)行農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，主要針對的是當(dāng)下無農(nóng)村宅基地的村民，以及已經(jīng)擁有但所占面積并未達(dá)到最高限制的宅基地村民；二并不是只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，才能享受購買農(nóng)村宅基地房屋的權(quán)利。只有認(rèn)識和解決這兩個問題，才能為宅基地法定租賃權(quán)的實(shí)施鋪平道路、創(chuàng)造使用空間。

（四）構(gòu)建統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

由于目前宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了高度限制，人們訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)受阻，從而逐漸形成了一個秩序不明的地下宅基地使用權(quán)交易市場。這既有損農(nóng)民自身的利益，又破壞了國家與集體組織的利益。對這個隱形市場簡單地使用強(qiáng)制性禁止的辦法，無法根源性解決問題，有必要從機(jī)制的角度構(gòu)建一個統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在統(tǒng)一市場構(gòu)建過程中實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控功能最大化發(fā)揮，以及市場配置資源優(yōu)勢最大化體現(xiàn)的關(guān)鍵在于市場與政府配合工作是否協(xié)調(diào)。因此，關(guān)于農(nóng)村統(tǒng)一宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)建，必須要立足于農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況和農(nóng)村居民具體需求來考慮，在此基礎(chǔ)上要正確把握市場規(guī)律從而有序推進(jìn)統(tǒng)一市場的建立。宅基地使用權(quán)問題本身具有一定復(fù)雜性，統(tǒng)一市場的構(gòu)建離不開一個具有共享性的農(nóng)村宅基地使用權(quán)信息資源平臺，從市場角度來強(qiáng)化宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場競爭力，以及更加科學(xué)規(guī)劃和有效監(jiān)督宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以促使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度

由于我國農(nóng)村宅基地具有社會保障福利功能，而宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配直接關(guān)系著這一保障功能的實(shí)現(xiàn)，其關(guān)系著農(nóng)民和村集體組織成員的切身利益。當(dāng)前，由于宅基地流轉(zhuǎn)收益分配制度不健全，造成對農(nóng)民利益的損害，并進(jìn)而引起村民不滿、甚至村民與村集體組織之間矛盾的現(xiàn)象比較普遍，因此，應(yīng)進(jìn)一步健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度[5]。首先，宅基地使用權(quán)收益分配制度應(yīng)堅(jiān)持政府適度干預(yù)原則。宅基地流轉(zhuǎn)收益分配，本質(zhì)上屬于村集體組織內(nèi)部的問題，不可直接交由政府全盤掌握，一定要流入市場，以避免政府對農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的自由造成過度干預(yù)，或者出現(xiàn)其他有損社會公平與正義的事情，但正因?yàn)槿绱擞蛛y以保證宅基地使用權(quán)無償使用的福利性質(zhì)被改變。那么宅基地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)堅(jiān)持政府適度干預(yù)的原則，流轉(zhuǎn)價(jià)格水平的調(diào)節(jié)在于市場機(jī)制，而流轉(zhuǎn)收益分配只有政府的適度干預(yù)才能最大化的確保農(nóng)民本身的利益，與此同時(shí)要營造一個有利于買賣雙方的市場環(huán)境。其次，宅基地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)堅(jiān)持公平、合理、科學(xué)的原則，相關(guān)的土地使用權(quán)人與所有權(quán)人都要對應(yīng)自身擁有的土地權(quán)利獲得占比性的收益。

三、結(jié)語

總而言之，農(nóng)民切身利益與農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題有著緊密的聯(lián)系，深入研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題，不僅能進(jìn)一步奠定完善法律規(guī)定的基礎(chǔ)，還能從理論上給立法完善提供理論性支撐，推動相關(guān)體制機(jī)制和行政執(zhí)法落實(shí)到位。而關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題的探究與完善并非一朝一夕就可實(shí)現(xiàn)，它需要經(jīng)歷一個長期、逐步遞進(jìn)的過程。