司法所人民調(diào)解職能的定位和必要性分析

中南財經(jīng)政法大學 田煒健

一、問題提出

為應對基層社會結構的變化、利益格局的調(diào)整，化解社會矛盾和基層治理危機與挑戰(zhàn)，十八屆四中全會提出建設社會主義法治國家。并且在2018年全國首次司法所工作會議，明確了司法所工作在全面依法治國中的基礎性和主力軍地位作用，還對司法所建設和職能發(fā)揮提出了新的要求。根據(jù)《關于加強司法所規(guī)范化建設的意見》，各地司法所加強隊伍建設，改善工作條件，創(chuàng)新治理方式，促進司法所建設法治化、現(xiàn)代化和規(guī)范化。雖然各地司法所創(chuàng)新工作模式，積極規(guī)范化建設司法所，但是在實際工作中仍然存在許多問題，其阻礙司法所的職能發(fā)揮

司法所工作會議上要求，司法所把人民調(diào)解工作作為首要職責任務。但是由于司法所職能多，人員不足，在雙重管理制度下增添了更多工作業(yè)務，人民調(diào)解方面的發(fā)揮的作用并不足。在實際工作中大部分人民調(diào)解工作都由社區(qū)的人民調(diào)解組織完成，司法所只負責統(tǒng)計個數(shù)，在必要時配合社區(qū)的調(diào)解工作。

司法所源于新中國初的司法助理員。20世紀80年代，人民調(diào)解工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法辦公室的司法助理員負責，那時候并不是所有地方都有司法助理員。1987年，司法部大力提倡這一做法，司法助理員逐漸推廣，職能也在不斷增加，有一些地方將司法辦公室更名為司法所。司法所其實是產(chǎn)生于街道的，而人民調(diào)解工作也是指在通過非法律的方式化解糾紛。在這樣的背景下不禁讓人思考，司法所人民調(diào)解工作是否具有獨立的必要，能否將司法所人民調(diào)解工作交由社區(qū)全權負責，由街道直接進行監(jiān)督和指導？

二、司法所人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

（一）人員短缺地域差別大

司法部明文要求司法所應配備3名以上工作人員，有條件的地方應當配備5名以上工作人員。但是許多地方由于地方編制和經(jīng)費的原因，無法達到要求，一些偏遠地方甚至出現(xiàn)一人所的情況。2018年我國首次在司法所工作會議上，司法部公布的數(shù)據(jù)顯示：目前，全國共有司法所40417個，平均每所只有3個工作人員，一人所有1.7萬多個，其占比42%。

另外各地司法所人員的情況差別大。截至2020年，全國每所3.1人，但是據(jù)統(tǒng)計，2020年青海省共有400個司法所，其中1人所118個，2人所237個，3人以上所45個，只有11%左右的司法所達到了司法部的建設標準；江西省上饒區(qū)轄區(qū)內(nèi)有213個司法所，達到要求的司法所只有84個，占比39.4%。

（二）雙重管理體制影響職能的發(fā)揮

司法所的管理體制屬于雙重管理體制，既接受黨委政府的指導、管理和監(jiān)督，在業(yè)務上面又接受司法局的管理和指導。在該體制的實際運行過程中，司法所雖然接受司法局的管理和指導，但是無法獲得足夠的資金支持，為此通常需要靠攏政府獲得資金支持，所以政府部門通常將司法所作為當?shù)卣畽C構的組成部分，要求其完成政府分配的任務。

司法所的職能有調(diào)解糾紛、社區(qū)矯正、安置幫教、等基層法律宣傳和服務職能，職能種類多。由于人員不足，通常是一個人承擔多個職能。在雙重管理體制下，司法所不僅要完成自己工作，還要配合政府工作，毫無疑問將會極大地影響他們正常地開展司法行政相關業(yè)務。

（三）司法所部分職能弱化

通過整理知網(wǎng)上面有關司法所的資料，有關文章共有5357篇。其中有關“社區(qū)矯正”的有3195篇，占將近60%的比例，遠遠多于其他職能的有關研究。文章的多少其實反映了學者和國家關注的重點，也影響了司法所實際工作中的投入比例。

司法所與人民法庭同屬于基層司法機構，但是社會公眾對其的認知度并不高。在實際工作中，司法所的職能種類雖然多，但是有很多職能與社區(qū)存在重復的地方。例如人民調(diào)解和基層法律宣傳服務，因此在實際工作中，許多司法所弱化了這方面的職能。

以人民調(diào)解工作為例，雖然司法所具有人民調(diào)解的職能，但是大部分普通公眾并不了解司法所的職能，出現(xiàn)糾紛往往會直接向社區(qū)的調(diào)解組織尋求幫助，如果上升為法律問題，會直接咨詢律師。

三、司法所地位定位分析

雖然司法所施行雙重管理制度，在接受司法局指導和管理的同時，也接受黨委政府的指導和管理，但是從法律地位上分析，司法所是司法行政機關最基層的組織機構，是司法局派出機構。

在人民調(diào)解方面，《人民調(diào)解法》規(guī)定縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作。由此可見司法所在人民調(diào)解工作中應該處于指導的地位。

《人民調(diào)解法》解釋“人民調(diào)解”是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。第八條“村民委員會、居民委員會設立人民調(diào)解委員會。”可知人民調(diào)解組織是基層人民調(diào)解工作最主要的施行者。

由以上分析得出，司法所在人民調(diào)解工作中處于指導地位，社區(qū)設立的人民調(diào)解組織既接受街道的指導，又可受司法所的指導。具體展開糾紛調(diào)解是人民調(diào)解組織的主要任務，但并不是司法所職能的主要體現(xiàn)。

四、司法所職能定位分析

《人民調(diào)解法》規(guī)定“基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可在受理前告知當事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解?！笨梢娝痉ㄋ⒉皇侨嗣裾{(diào)解工作中具體負責如何調(diào)解的主體。但是在實際工作和大部分研究中，并未分清楚司法所與社區(qū)在人民調(diào)解工作中的區(qū)別，常以轄區(qū)內(nèi)具體調(diào)解糾紛數(shù)量為審核標準。例如在《公共法律服務》《青海省司法所建設研究報告》一文中，作者認為青海省司法所扎實開展工作的原因是協(xié)助基層政府成功調(diào)解糾紛5270件，但是在后文中又認為業(yè)務工作開展并不平衡，因為青海省司法所2019年共調(diào)解糾紛7257件，平均每所每月只有1.51件，但是村調(diào)解糾紛10858件。在這個對比中，一方面混淆了司法所與社區(qū)在人民調(diào)解工作的不同作用；另一方面通過協(xié)助調(diào)解糾紛數(shù)量和轄區(qū)內(nèi)調(diào)解的糾紛數(shù)量來衡量司法所工作，其實并不合適。

根據(jù)司法所的地位定位分析，司法所在人民調(diào)解工作中處于指導地位，與社區(qū)設立的人民調(diào)解組織的職責任務并不同，司法所人民調(diào)解工作方面的內(nèi)容主要可以體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）建立健全規(guī)范化調(diào)解組織建設

人民調(diào)解是通過勸說讓雙方互相理解、讓步，化解糾紛，并非是依賴法律的強制性，威懾糾紛雙方，因此調(diào)解效果會很大程度受到調(diào)解成員的素質(zhì)和方法的影響，《人民調(diào)解法》對調(diào)解的組織、人員、程序和形式都做出了規(guī)定，司法所作為人民調(diào)解工作的指導機構，需下訪社區(qū)，對社區(qū)規(guī)范化場所建設進行摸排統(tǒng)計，指導社區(qū)規(guī)范化場所建設。通過對社區(qū)的走訪、摸排，了解到轄區(qū)矛盾糾紛基本類型與走向，便于有針對性開展矛盾糾紛排查和預防工作，完善轄區(qū)內(nèi)調(diào)解組織規(guī)范化制度建設。

（二）排查摸底糾紛維護社會穩(wěn)定

由于司法所具有指導人民調(diào)解工作的職能，所以司法所需要定期組織摸排、排查糾紛，了解轄區(qū)內(nèi)的糾紛調(diào)解情況，并及時協(xié)調(diào)相關組織機構進行調(diào)解。尤其是在國家舉辦重大活動和會議期間，司法所需要通過排查摸底工作，維護社會穩(wěn)定。

（三）社區(qū)律師工作

在法治國家建設的背景下，法律服務進社區(qū)可有效提升居民的法律意識，也可以幫助基層化解糾紛，以避免糾紛擴大化。所以各地司法所會與律所合作，舉辦普法講座，安排和聯(lián)系公益律師定期到社區(qū)坐班，與人民調(diào)解員一同為社區(qū)居民化解糾紛、提供法律意見。

（四）定期培訓提升調(diào)解糾紛水平

隨著社會不斷變化，基層矛盾糾紛的形式和內(nèi)容都會發(fā)生變化，為有效應對新的基層糾紛，提升調(diào)解糾紛的效果，司法所平時以會代訓，需定期召開民調(diào)例會，研究、商討、交流和探索新時期各類矛盾糾紛的調(diào)解技巧和思路，對社區(qū)民調(diào)主任開展培訓活動。主要指導案卷的制作和探討調(diào)解技巧，可確保民調(diào)工作的順利進行。對老百姓之間常見的糾紛類型如：婚姻家庭、鄰里、老人贍養(yǎng)、勞務用工、傷害賠償、死亡賠償?shù)确矫嬗嗅槍π缘募訌娬{(diào)解員相關法律法規(guī)的培訓。

（五）收集民意反饋意見

司法所是我國最基層的司法行政機構，其職能與民眾的利益最為貼近，在開展人民調(diào)解工作和法律宣傳工作過程中，可有效了解基層群眾對我國體制法律的看法和意見，了解我國法律體制在運行過程中的問題所在。通過收集民意，向上級司法行政機構反饋，形成一個良性有效地反饋路徑，促進群眾和國家司法機構的有效溝通。

五、司法所人民調(diào)解工作獨立的必要性分析

（一）司法所性質(zhì)決定其獨立性

司法所是最基層的司法行政執(zhí)行機構，而社區(qū)是群眾性自治組織，其決定了它們職能的不同性質(zhì)。司法所人民調(diào)解工作不局限于單純的開展調(diào)解糾紛，而是通過指導、協(xié)調(diào)各組織更好地化解糾紛，其職能具有行政性質(zhì)，具有一定的權威性。而社區(qū)因其自治組織的性質(zhì)，在調(diào)解糾紛過程中只能通過勸說等柔性的方式，且不具備司法所一樣協(xié)調(diào)各組織開展摸底排查的能力和權力。所以司法所的性質(zhì)決定了司法所人民調(diào)解工作的獨立性，并不可劃分給社區(qū)或者是街道辦事處。

（二）糾紛調(diào)解的效果要求

我國人民調(diào)解采取的是政社合作的模式，同時是我國化解基層糾紛，還是建設法治國家的一項獨特的經(jīng)驗，其適應了新時代法治建設的要求，也保留了中國鄉(xiāng)土文化。由于人民調(diào)解組織的權威性不足，無法處理爭議大、復雜的糾紛，而司法所介于國家強力機構和人民調(diào)解組織之間，其體現(xiàn)出的相對柔性，更有助于調(diào)解疑難復雜糾紛。這也是司法所人民調(diào)解工作獨立的必要性原因。

（三）司法所職能的互通性

司法所的職能雖然種類多，但是之間具有互通性。司法所全部職能的核心都是為了化解基層糾紛，維護基層的穩(wěn)定。例如刑滿釋放人員容易進行二次犯罪，而且由于其特殊的身份，很容易產(chǎn)生糾紛，因此通過安置幫教和社區(qū)矯正，其實是防止糾紛的一種有效保障。法律宣傳和服務其宗旨是為了提升居民的法律意識，推動法治國家的建設，但是在法律宣傳和服務的過程中，也幫助了社區(qū)群眾化解糾紛。因此司法所人民調(diào)解工作的開展，不僅僅局限于單純的開展糾紛調(diào)解，而是通過各項職能的發(fā)揮，這也決定了司法所人民調(diào)解工作的獨特性，所以通過司法所調(diào)解的糾紛數(shù)量或者轄區(qū)內(nèi)調(diào)解的糾紛數(shù)量來審核司法所人民調(diào)解工作是不合適的。

（四）管理效率的要求

一方面司法所職能的獨特性，決定其不可以直接劃分到社區(qū)；另一方面，從管理的效率來看，司法所每月需要整理轄區(qū)內(nèi)多個社區(qū)人民調(diào)解的工作情況，如果司法所人民調(diào)解的職能劃入社區(qū)（排除其他職能）,社區(qū)需要定期和司法局匯報工作，司法局每個月需要對接的對象會成倍增長，管理效率大幅度降低。

那么是否可以由街道接替其職能呢？其答案是否定的，因為街道辦事處是政府的派出機構，它與司法所機構性質(zhì)不同，并且負責的工作性質(zhì)也不同。如果將司法所人民調(diào)解職能劃入街道辦事處，不僅會增加街道辦事處的工作量，而且街道辦事處需要定期和司法局匯報情況，由于缺乏上下級的約束，司法局在管理人民調(diào)解工作時的效率將會大幅度下降。

六、結語

從人民調(diào)解的角度出發(fā)，司法所處于指導地位，其人民調(diào)解工作具有獨立的必要性。由于雙重管理體制和司法所建設的客觀困境，司法所的職能未能充分發(fā)揮，但這無法改變司法所在我國法治建設過程中的重要地位。

2018年，根據(jù)國家規(guī)定，地方機構將原司法行政部門和政府原法制部門合并，重新組建成立新的司法行政部門。為了實現(xiàn)司法行政系統(tǒng)上下貫通，司法所的職能也會發(fā)生變化，在未來司法所將會發(fā)揮更重要的作用。

本文從理論和實踐的角度，分析了司法所設立的重要作用和獨立的必要性。但是無法忽視的是，在實踐中的確存在司法所職能弱化的現(xiàn)象，如何增強司法所的職能，提出具體可行的措施，仍然有必要繼續(xù)研究。