體制改革下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記思考

三江侗族自治縣自然資源和規(guī)劃局 莫啟雄

一、自然資源不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記提出的背景

黨在會(huì)議中通過(guò)了全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，中共中央國(guó)務(wù)院也及時(shí)印發(fā)了生態(tài)文明體制改革總體方案，全力推動(dòng)確權(quán)登記法制化，對(duì)自然資源統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，從而建立統(tǒng)一、規(guī)范、明晰的確權(quán)登記系統(tǒng)，建立健全歸屬清晰和權(quán)責(zé)明確以及監(jiān)管有效完善的自然資源資產(chǎn)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)水流、山嶺、森林、草原、灘涂、荒地、礦產(chǎn)資源等所有自然資源的權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)統(tǒng)一登記，界定國(guó)土空間資源的權(quán)屬主體，以全民所有、集體所有兩種所有權(quán)登記形式對(duì)全民所有、集體所有省市縣鄉(xiāng)村各級(jí)資源權(quán)屬劃清邊界。

二、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的原則和模式構(gòu)建

（一）自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的原則

一是資源公有的原則。根據(jù)憲法規(guī)定，一切水、土，山、林、草、礦等自然資源，所有權(quán)屬于全民或者集體，任何資源的所有權(quán)都不屬于任何形式的個(gè)人。二是物權(quán)法定的原則。堅(jiān)持資源權(quán)屬法制化管控體系，依法進(jìn)行資源權(quán)屬的統(tǒng)一登記。三是統(tǒng)一確權(quán)登記的原則。按照中央深化改革和十八屆三中全會(huì)精神，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的山水林草土礦濕地灘涂荒漠等全部進(jìn)行確權(quán)登記，橫分門(mén)類，豎列等級(jí)，不丟一絲一毫。

（二）統(tǒng)一登記模式的構(gòu)建

由國(guó)土資源部門(mén)牽頭，中央編辦、財(cái)政、農(nóng)、林、水、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)共同參與，省市縣鄉(xiāng)村各級(jí)全面發(fā)動(dòng)，開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)、自然資源確權(quán)登記。一是統(tǒng)一登記名稱。如“登記單元號(hào)”統(tǒng)一按照自然資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程編制單元號(hào)；“所有權(quán)人”統(tǒng)一填“全民”或者“集體”；所有權(quán)代表行使的主體統(tǒng)一等自然資源所有權(quán)體制改革完成結(jié)束后再填寫(xiě)；總面積、總數(shù)量、類型、類別、面積、數(shù)量、質(zhì)量，統(tǒng)一按照單元內(nèi)資源內(nèi)調(diào)查信息填寫(xiě)；空間坐標(biāo)位置不能填寫(xiě)空間坐標(biāo)的統(tǒng)一填寫(xiě)四至信息；用途管制、生態(tài)紅線和特殊保護(hù)等要求，統(tǒng)一按法規(guī)內(nèi)容填寫(xiě)相關(guān)要求；不動(dòng)產(chǎn)單元化統(tǒng)一根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)籍統(tǒng)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程編制采用的單元號(hào)；“權(quán)利人”統(tǒng)一填“集體所有”，或者國(guó)有用益物權(quán)主體；登記時(shí)間為2016年某月某日；二是統(tǒng)一資源分類。所有的天然物、自然物，只要在一定的技術(shù)條件下，一定的時(shí)間內(nèi)一經(jīng)被人們開(kāi)發(fā)利用，就成為自然資源，在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)確權(quán)過(guò)程中，按照種類可分為水資源、土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等類別。

三、體制改革下，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的思考

2013年，在黨的十八屆三中全會(huì)上，黨中央提出了統(tǒng)一確權(quán)登記自然生態(tài)空間戰(zhàn)略部署。2016年在中央深化改革會(huì)議精神的指引下，國(guó)土資源部編制的“十三五”規(guī)劃綱要中，對(duì)統(tǒng)一確權(quán)登記所有自然生態(tài)空間工作做出具體落實(shí)安排，同年12月，國(guó)家國(guó)土資源、中央編辦、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等工作部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《通知》，著手進(jìn)行自然資源空間統(tǒng)一確權(quán)登記工作具體落實(shí)?？傮w工作思路是不動(dòng)產(chǎn)登記作為基礎(chǔ)工作，統(tǒng)一確權(quán)登記水流、山嶺、森林、荒地、草原、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源，全面構(gòu)建自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記的制度體系，進(jìn)一步明確各類自然資源的開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)權(quán)利范圍。

（一）明確統(tǒng)一登記自然資源權(quán)屬和不動(dòng)產(chǎn)的關(guān)系

自然資源分布的區(qū)域廣闊，黨中央、國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)精神非常明確，就是以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一登記確權(quán)體系，國(guó)家相關(guān)部門(mén)根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神和中央深化改革會(huì)議要求，也制定了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作通知，但是，在實(shí)際操作中，很多具體操作難以有效駕馭，比如調(diào)查內(nèi)容、配套體制、確權(quán)方法、法律效力、登記項(xiàng)目等。關(guān)鍵問(wèn)題是沒(méi)有真正弄清什么是自然資源？自然資源、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的概念、意義、作用不明確，確權(quán)登記的具體方法什么？為什么以不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容為基礎(chǔ)？在所有的自然資源中，分類和調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)、登記單元?jiǎng)澐?、調(diào)查數(shù)據(jù)成果的具體應(yīng)用等基本問(wèn)題仍然不能明確統(tǒng)一登記自然權(quán)屬和不動(dòng)產(chǎn)的關(guān)系，更不知道怎樣以不動(dòng)產(chǎn)登記為統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，這將影響整體工作高質(zhì)量地開(kāi)展，因此，必須明確二者之間的關(guān)系。

1.確權(quán)登記過(guò)程的工作目的有區(qū)別

進(jìn)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作目標(biāo)就是明確自然資源的四至邊界，劃清權(quán)屬界限，一是全民所有與集體所有權(quán)屬界限。二是不同行政區(qū)域的自然資源權(quán)屬界限；為建立歸屬清晰、監(jiān)管有效、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度打基礎(chǔ)，以達(dá)到自然資源保護(hù)全民參與、聯(lián)防聯(lián)控、社會(huì)監(jiān)督、齊抓共管、共同保護(hù)的目的。三是確保不動(dòng)產(chǎn)的法律保護(hù)和流轉(zhuǎn)順暢；統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記后，權(quán)利人合法權(quán)利明晰，更容易得到法律保護(hù)，利于交易合法安全，提高效率，確保流轉(zhuǎn)順暢。

2.權(quán)利類型和產(chǎn)權(quán)管理方向不同

明確了自然資源的權(quán)利類型，資源與不動(dòng)產(chǎn)的關(guān)系，才能進(jìn)行正確的確權(quán)登記，減少失誤，提高工作質(zhì)量，自然資源主要是水資源，包括江河湖海等；森林資源包括林地、原始森林等；山嶺、荒地、草原、灘涂、已知儲(chǔ)量的礦產(chǎn)等資源包括荒山野嶺草地等自然資源。而不動(dòng)產(chǎn)則是附著地表的土地、林地、房屋、草原和海域等，不動(dòng)產(chǎn)的集體所有權(quán)和用益物權(quán)以及抵押權(quán)在法律層面界定十分清楚，只是進(jìn)行確定登記。不動(dòng)產(chǎn)寓于自然資源之中，登記實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)。但要把權(quán)屬登記清楚，登記清楚權(quán)利類型，才能進(jìn)一步確定產(chǎn)權(quán)管理的方向。

3.進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記的自然資源和不動(dòng)產(chǎn)內(nèi)容有很大區(qū)別

所謂的自然資源就是尚沒(méi)有被集體或者個(gè)人開(kāi)發(fā)利用的天然生態(tài)資源，比如，水、土、草、林、灘涂和礦藏等，登記過(guò)程中，根據(jù)每個(gè)登記單元自然資源的目前狀況、行政區(qū)劃?rùn)?quán)屬界限、用途管制條件、生態(tài)保護(hù)紅線和特殊保護(hù)要求等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)登記；不動(dòng)產(chǎn)登記的內(nèi)容就是農(nóng)民、林、牧、漁民集體組織的土地、林地、房屋、草原和海域所有權(quán)登記、用益物權(quán)登記以及抵押權(quán)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記單元是自然資源單元?jiǎng)澐值幕A(chǔ)，明確二者的區(qū)別，才能做好確權(quán)登記工作。因此，在進(jìn)行統(tǒng)一自然資源和不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記中，必須明確內(nèi)容上的區(qū)別、登記要求的不同、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的確權(quán)登記工作，為建立健全規(guī)范有序的產(chǎn)權(quán)歸屬體系完善資料打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）明確責(zé)任，推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)管理信息化

自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，實(shí)行所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分離是資源管理體制改革和生態(tài)文明機(jī)制建設(shè)的重大突破，為自然資源的開(kāi)發(fā)利用、有效保護(hù)、分類施策提供有效的操作性強(qiáng)的真實(shí)數(shù)據(jù)信息，以更好地明確資源、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人、使用人的監(jiān)管、保護(hù)責(zé)任；新時(shí)代全面深化改革的形勢(shì)背景下，全面推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)自然在原統(tǒng)一確權(quán)登記，與管理機(jī)構(gòu)合并精簡(jiǎn)，消除體制弊端，解決職責(zé)不清、結(jié)構(gòu)臃腫、推諉扯皮、管理服務(wù)效率低下問(wèn)題的重大舉措遙相呼應(yīng)，圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管模式、提高服務(wù)效能，構(gòu)建自然資源、不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)模式和審核流程，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息平臺(tái)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，使不動(dòng)產(chǎn)、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)規(guī)范化、管理法制化、操作便民化。例如，農(nóng)村農(nóng)民經(jīng)營(yíng)承包的土地，在這次確權(quán)登記中實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分開(kāi)”，即：所有權(quán)屬于村級(jí)農(nóng)民群眾集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于承包戶，使用權(quán)則根據(jù)土地使用對(duì)象進(jìn)行明確。在計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)普遍應(yīng)用的條件下，自然資源、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記要按照法規(guī)、統(tǒng)計(jì)操作技術(shù)規(guī)程，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)、“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)+自然資源”的技術(shù)手段，提高統(tǒng)一登記效能，為進(jìn)一步明確資源監(jiān)管保護(hù)責(zé)任，推進(jìn)資源管理信息化、智能化、現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

（三）核實(shí)不動(dòng)產(chǎn)、自然資源信息，健全生態(tài)文明建設(shè)檔案

我國(guó)區(qū)域遼闊，自然資源豐富，東北的森林、濕地、內(nèi)蒙古的草原、黃土高原的灘涂荒山野嶺、沙漠、西南的大川、江河湖泊、東南沿海的水域海岸等，在力行環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，必須對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)資源現(xiàn)狀和數(shù)量范圍、產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)容等信息完全掌握，比如，建立國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，按照職責(zé)權(quán)限構(gòu)建國(guó)家地方生態(tài)文明建設(shè)和資源保護(hù)主體，對(duì)自然資源的信息不熟悉、不全、不明確就難以落實(shí)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。因此，進(jìn)行統(tǒng)一的資源、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，就要進(jìn)一步核實(shí)不動(dòng)產(chǎn)、自然資源的信息，確定坐標(biāo)范圍、權(quán)屬主體、使用監(jiān)管主體，健全生態(tài)資源、不動(dòng)產(chǎn)檔案，分類劃分監(jiān)管責(zé)任，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)到位，打造高質(zhì)量生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)平臺(tái)。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)確權(quán)登記工作的法制化、規(guī)范化

自然資源、不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一確權(quán)登記，是深化機(jī)構(gòu)管理體制改革的突破口，在具體工作中，充分引進(jìn)信息化技術(shù)的基礎(chǔ)上，還要完善相應(yīng)的法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)登記技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“規(guī)范”，使登記統(tǒng)計(jì)過(guò)程使用的各類信息數(shù)據(jù)滿足通用標(biāo)準(zhǔn)，把不動(dòng)產(chǎn)、自然資源登記的海量信息進(jìn)行分類，利用軟件技術(shù)判別分析，構(gòu)建不同的數(shù)據(jù)庫(kù)，建立健全水資源檔案、土地資源檔案、森林資源檔案、荒山野嶺資源檔案、礦產(chǎn)資源檔案等，有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論

在體制改革下，自然資源統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作關(guān)系到社會(huì)的方方面面，做好自然資源的確權(quán)統(tǒng)一登記工作可謂任重道遠(yuǎn)，因此要不斷研究注重創(chuàng)新。