鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地整治轉(zhuǎn)型與發(fā)展路徑研究

陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司渭北分公司 高健

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決戰(zhàn)全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。土地是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素，開(kāi)展農(nóng)村土地整治是靈活發(fā)揮土地多功能性，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“二十字”方針強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村發(fā)展要突破一味發(fā)展農(nóng)業(yè)的局限，實(shí)現(xiàn)生活、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化等多方面的協(xié)同發(fā)展，這也對(duì)農(nóng)村土地整治工作提出了更高的要求。在鄉(xiāng)村振興背景下，土地整治向全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型升級(jí)成為必然。

一、我國(guó)土地整治的發(fā)展歷程

根據(jù)我國(guó)土地管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《土地整治術(shù)語(yǔ)》（TD/T1054-2018）[1]的定義，土地整治是為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需要，對(duì)未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)，包括土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、土地整理、土地修復(fù)。

我國(guó)最早的土地整治活動(dòng)可上溯到黃帝時(shí)期的里田制及西周時(shí)期的井田制。現(xiàn)代意義上的土地整治工作與土地整治相關(guān)研究在中華人民共和國(guó)成立以后開(kāi)始大范圍、大規(guī)模開(kāi)展[2]。

1949年至1985年是我國(guó)土地整治的起始期，這個(gè)時(shí)期的土地整治主要圍繞加快農(nóng)田水利建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量而開(kāi)展，全國(guó)范圍內(nèi)的工程實(shí)踐多了起來(lái)，但形式單一，有關(guān)土地整治的理論研究進(jìn)展緩慢，缺乏指導(dǎo)土地整治工作開(kāi)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。

1986年至1997年是我國(guó)土地整治的借鑒探索期。同時(shí)期，國(guó)外土地整治發(fā)展較快，聯(lián)邦德國(guó)已經(jīng)設(shè)置了較為完整的土地整理機(jī)構(gòu)，蘇聯(lián)也建立了完整的土地管理體系，還有日本、波蘭等國(guó)家也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)內(nèi)的基本國(guó)情，開(kāi)始逐步深入探索耕地保護(hù)之路，并構(gòu)架土地整治框架體系[3]。1986年，中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。同年6月，全國(guó)人大通過(guò)《土地管理法》，將“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為立法主要目標(biāo)。1987年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》。1987年7月，原國(guó)家土地管理局在遼寧本溪召開(kāi)全國(guó)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，號(hào)召加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)，保持耕地面積穩(wěn)定。1997年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），提出實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策。相關(guān)法律法規(guī)、眾多政策的出臺(tái)，讓我國(guó)土地整治發(fā)展走上了快車道。

1998年至2007年是我國(guó)土地整治的發(fā)展壯大期，該時(shí)期以農(nóng)用地整理為重點(diǎn)，并開(kāi)始試點(diǎn)建設(shè)用地整理。1998年修訂的《土地管理法》第四十一條提出“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。同時(shí)，第三十一條明確提出“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地”，這也從法律上明確了土地整治的資金來(lái)源，土地整治工作進(jìn)一步規(guī)范、有序。2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）印發(fā)，首次提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2005年，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)），先期在天津、浙江等8省部署實(shí)施了第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。2005年2月，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的通知》，提出大力開(kāi)展基本農(nóng)田整理，建立基本農(nóng)田整備區(qū)制度。

2008年至2018年是我國(guó)土地整治的綜合發(fā)展期。2008年十七屆三中全會(huì)提出“大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)”。2012年12月，原國(guó)土資源部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，2013年3月1日實(shí)施，2019年12月第一次修訂。2012年，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕45號(hào)），將歷史遺留工礦廢棄地與新增建設(shè)用地相掛鉤。2012年4月，《國(guó)土資源部 財(cái)政部關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》印發(fā)，提出加快建設(shè)4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。2013年10月，《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》印發(fā)，提出到2020年建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝。在這一階段，我國(guó)逐步建立并不斷完善了土地整治業(yè)務(wù)制度體系、土地整治組織工作體系、土地整治規(guī)劃體系及土地整治技術(shù)體系，土地整治行業(yè)蓬勃發(fā)展。

一是土地整治項(xiàng)目多元化發(fā)展。以未利用地開(kāi)發(fā)為主的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；以廢棄宅基地、工礦廢棄地復(fù)墾為主的土地復(fù)墾項(xiàng)目；以基本農(nóng)田整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主的土地整理項(xiàng)目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目得到快速發(fā)展。社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性不斷增強(qiáng)，項(xiàng)目管理制度、行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，土地整治項(xiàng)目管理體系日益成熟。

二是綜合土地整治項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。多類型、多模式、多功能綜合的土地整治項(xiàng)目推動(dòng)區(qū)域國(guó)土綜合整治，如以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、生態(tài)景觀建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)田整治模式，以遷村并點(diǎn)、整村搬遷、舊村改造為重點(diǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地整治模式，以舊城鎮(zhèn)、舊工礦和城中村改造為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治模式。

三是土地整治重大工程服務(wù)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略。2008年至2011年，原國(guó)土資源部、財(cái)政部在吉林、新疆、青海、寧夏、河南、甘肅、海南等組織實(shí)施了14個(gè)土地整治重大工程，總規(guī)模3566.02萬(wàn)畝，新增耕地819.32萬(wàn)畝，總投資610.21億元。2016年至2018年，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部先后分三期在全國(guó)24個(gè)省組織實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程試點(diǎn)，總投資超過(guò)3000億元。

2018年以后，我國(guó)土地整治進(jìn)入新的歷史階段。2018年，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，對(duì)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治進(jìn)行全面安排和總體布局，土地整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)融合，向全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地整治與土地利用多功能性需求

土地是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，土地利用存在多功能性[3]，特別是鄉(xiāng)村土地，其要具備生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化四大功能[4]。我國(guó)早期的農(nóng)村土地整治以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，通過(guò)開(kāi)墾荒地、改善農(nóng)村交通條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，解決貧困問(wèn)題。但是，簡(jiǎn)單的土地整治也帶來(lái)了諸如水土流失、景觀破碎化、生物多樣性下降、地下水污染等生態(tài)環(huán)境退化問(wèn)題。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展理念深入人心，人們對(duì)于美好生活有了更高的向往和要求，對(duì)于土地利用的多功能性需求也豐富起來(lái)，因此，國(guó)內(nèi)外農(nóng)村土地整治也逐漸從追求以生產(chǎn)主義為導(dǎo)向的簡(jiǎn)單土地整治向兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益的綜合土地整治轉(zhuǎn)變。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的重大戰(zhàn)略，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡摹岸帧狈结槒?qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村發(fā)展要突破一味發(fā)展農(nóng)業(yè)的局限，實(shí)現(xiàn)生活、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化等多方面的協(xié)同發(fā)展。依托鄉(xiāng)村土地利用的多功能性，通過(guò)農(nóng)用地整治優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間，通過(guò)建設(shè)用地整治重構(gòu)鄉(xiāng)村生活空間，通過(guò)農(nóng)村人居環(huán)境整治與生態(tài)修復(fù)治理重塑鄉(xiāng)村生態(tài)空間[5]，推動(dòng)全域土地綜合整治，優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”空間，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換與功能升級(jí)，助力鄉(xiāng)村振興。

三、全域土地綜合整治的地方實(shí)踐

湖北省于2018年3月印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)的通知》，開(kāi)始探索土地整治新模式、新路徑。通過(guò)學(xué)習(xí)浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，2019年11月，湖北省提出整體推進(jìn)鄉(xiāng)村國(guó)土空間治理，農(nóng)用地綜合整治、閑置低效用地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境整治、農(nóng)村環(huán)境整治，生態(tài)修復(fù)以及鄉(xiāng)村國(guó)土綠化美化的“一治理四整治一綠化”工程。以湖北廣水桃源古村、湖北大悟金雞嶺為代表的特色古村落保護(hù)成為其靚麗的名片。

2018年以來(lái)，廣西積極開(kāi)展全域土地綜合整治工作，北流市新圩鎮(zhèn)河村抓住機(jī)遇，針對(duì)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)村域內(nèi)土地進(jìn)行土地利用功能分區(qū)，進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，實(shí)施土地綜合整治，全面提升了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，突出了鄉(xiāng)土特色和地域民俗特點(diǎn)，取得了良好的整治效果[6]。

上海市郊野公園建設(shè)、成都市創(chuàng)新“小組微生”模式開(kāi)展幸福美麗新村建設(shè)、湖南省農(nóng)業(yè)休閑觀光園建設(shè)等也為全域土地綜合整治提供了寶貴的經(jīng)典案例。

四、全域土地綜合整治的技術(shù)路徑

一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為實(shí)施單元，進(jìn)行全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治。二是以全域土地綜合整治為平臺(tái)，統(tǒng)籌各類建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施“土地整治+”模式。實(shí)現(xiàn)土地整治效益的最大化。三是明確項(xiàng)目報(bào)件和工作要求，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)工作。四是出臺(tái)專門的土地政策，支持試點(diǎn)工程實(shí)施[7]。

五、展望

開(kāi)展全域土地綜合整治是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實(shí)踐，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平臺(tái)抓手。各省正在實(shí)施的全域土地綜合整治試點(diǎn)在保留傳統(tǒng)土地整治做法的基礎(chǔ)上，突出以村莊規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)，整合各類建設(shè)項(xiàng)目和資金，實(shí)施全域全要素整治，筑牢耕地和生態(tài)保護(hù)紅線，有效推動(dòng)了空間規(guī)劃落地和用途管制。面對(duì)未來(lái)的全域土地綜合整治，要繼續(xù)做好以下幾個(gè)方面的工作：

（1）堅(jiān)持規(guī)則先行，制定試點(diǎn)實(shí)施辦法。

（2）堅(jiān)持村莊規(guī)劃的法定地位，完善規(guī)劃內(nèi)容。

（3）堅(jiān)持以全域土地綜合整治為平臺(tái)工具，推動(dòng)村莊發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

（4）堅(jiān)持制度創(chuàng)新，以試點(diǎn)推動(dòng)全域土地綜合整治制度建設(shè)。

（5）堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，建立精簡(jiǎn)高效的運(yùn)行機(jī)制。

（6）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本加入，加強(qiáng)試點(diǎn)監(jiān)督、年度評(píng)估和績(jī)效考核。