“長出鋒利牙齒”的土地法規(guī)
——《土地管理法》與《土地管理法實施條例》修訂亮點解讀

蒲愛華

1.中共四川南充市委黨校；2.四川銳思邦律師事務(wù)所

毫無疑問，土地制度是國家最重要的基礎(chǔ)性制度之一。黨中央、國務(wù)院高度重視土地制度的改革，在全面總結(jié)近年土地改革試點基礎(chǔ)上，先后對《土地管理法》《土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）均進(jìn)行了修改完善。新修訂的《土地管理法》及其《實施條例》重點對國土空間規(guī)劃、土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度、違法占地的法律責(zé)任等方面，責(zé)任明確，處罰嚴(yán)厲，亮點頻現(xiàn)，每一塊優(yōu)質(zhì)土壤都不得浪費，對土地違法行為的懲處力度甚至加大數(shù)十倍，可謂是真正“長出鋒利牙齒”的土地法規(guī)！

筆者在仔細(xì)研讀、認(rèn)真比較新舊《土地管理法》及其《實施條例》基礎(chǔ)上，對修訂亮點進(jìn)行梳理，總結(jié)歸納如下。

一、關(guān)于國土空間規(guī)劃問題

國家對國土空間規(guī)劃工作非常重視,涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的紅線，作為非常重要的決策依據(jù)。新修訂的《土地管理法》與《實施條例》均專章規(guī)定國土空間規(guī)劃。結(jié)合自然資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人對國土空間規(guī)劃的解讀，筆者認(rèn)為新法規(guī)制的國土空間規(guī)劃體現(xiàn)出如下四個特征。一是權(quán)威性。《實施條例》規(guī)定，土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行。國土空間規(guī)劃一旦批準(zhǔn)，就產(chǎn)生法律效力，是后續(xù)實施一系列相關(guān)活動的基本依據(jù)?！秾嵤l例》還規(guī)定，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，實行多規(guī)合一。對于規(guī)劃的調(diào)整有嚴(yán)格的限制條件和程序要求。一旦制定，不得隨意更改，更不能根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意志、領(lǐng)導(dǎo)的注意力擅自改變；二是便利性。據(jù)自然資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，以往項目立項在用地規(guī)劃審查環(huán)節(jié)的用地預(yù)審與規(guī)劃選址意見書兩項合并為一項，把建設(shè)用地規(guī)劃許可、用地批準(zhǔn)書和劃撥決定書三項合并為一項予以審批，這些舉措將明顯提高審批效率，從根本上解決過去規(guī)劃審批時間過長、效率低下的問題；三是參與性?！秾嵤l例》規(guī)定規(guī)劃的編制要充分發(fā)揮公眾參與、專家論證的作用，體現(xiàn)“開門編規(guī)劃”；四是數(shù)據(jù)性。《實施條例》規(guī)定，要建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺，統(tǒng)一實行土地管理全流程信息化管理，建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，對土地利用狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，與相關(guān)部門建立信息共享機(jī)制，依法公開土地管理信息，既有利于實施監(jiān)督，也有利于運用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與管理。

二、關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題

原來的《土地管理法》規(guī)定，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地。新修訂的《土地管理法》刪除了該條內(nèi)容，解決了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，這是新修訂的《土地管理法》在試點成熟基礎(chǔ)上的一個重大制度創(chuàng)新。新修訂的《實施條例》在《土地管理法》基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”的進(jìn)一步細(xì)化和完善，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”具備了具體性、可操作性，體現(xiàn)在四個“嚴(yán)格”。一是嚴(yán)格政府的規(guī)劃把關(guān)。自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)國土空間規(guī)劃條件，明確“入市”土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，并會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)要求；二是嚴(yán)格的方案審查。規(guī)定土地“入市”需編制相應(yīng)的方案，報市縣政府嚴(yán)格審查，政府提出修改意見，方案必須進(jìn)行修改完善；三是嚴(yán)格的程序要求。新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等重大事項，要經(jīng)過經(jīng)濟(jì)組織成員的絕大多數(shù)同意。四是嚴(yán)格的合同約束。規(guī)定雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確要求合同應(yīng)當(dāng)具備的條款內(nèi)容，并報自然資源主管部門備案。尤其值得注意的是新修訂的《實施條例》第四十一條特別強(qiáng)調(diào)，未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求納入合同的，合同無效。該條款不是慣常的管理性條款，而是屬于民事領(lǐng)域的效力性條款，一旦違反直接導(dǎo)致合同無效，具有最強(qiáng)大的法律約束力，真正體現(xiàn)新法的“鋒利”。

三、關(guān)于土地征收制度問題

土地征收問題一直與老百姓密切相關(guān)，在法院行政審判方面，土地征收案件占比一直居高不下。此次《土地管理法》及其《實施條例》的修改，在土地征收問題上修改較大，充分體現(xiàn)了以人為本，尊重被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。第一，征收目的更加強(qiáng)調(diào)符合公共利益。關(guān)于公共利益，《憲法》有規(guī)定，原來的《土地管理法》也有規(guī)定，但對何為公共利益未進(jìn)行具體明晰，一直缺乏有操作性的界定。行政法規(guī)層面，2011年出臺的國務(wù)院590號令即《國有土地上房屋征收與補償條例》，第一次明確了“公共利益”的范圍。此次修訂的《土地管理法》作為基本法層面第一次完成了對“公共利益”列舉式定義，第四十五條列舉了“公共利益”的六種情形，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性、強(qiáng)調(diào)符合規(guī)劃，同時留有兜底性條款，讓“公共利益”的認(rèn)定更具有操作性，讓政府征地目的的合法性大大增加；第二，被征地農(nóng)民獲得保障更高。新法改變了過去土地征收確定安置補助費用的計算方式，不再以土地年產(chǎn)值倍數(shù)法來簡單確定土地補償費和安置補助費的做法?！锻恋毓芾矸ā沸绿岢龈鼮榭茖W(xué)的區(qū)片綜合地價概念。區(qū)片綜合地價根據(jù)同地同價、協(xié)調(diào)平衡等原則，通過聽證等方式聽取意見確定價格，并且三年調(diào)整一次，作為新的征地補償計算依據(jù)，而且在原來補償基礎(chǔ)上增加了住宅補償和社會保障費，真正體現(xiàn)了維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、體現(xiàn)了以人為本。第三，土地征收程序更完善。征地工作新的流程是首先要進(jìn)行預(yù)公告，這類似于前些年基層探索的“模擬拆遷”的成功實踐。率先開展預(yù)公告，有利于首先了解情況，對征收是否可行、是否存在問題都心中有數(shù)再正式啟動，避免盲目蠻干帶來被動局面甚至造成經(jīng)濟(jì)損失。預(yù)公告后要及時開展一系列前期工作，如土地詳細(xì)狀況的摸底核實調(diào)查工作、對外信息公示監(jiān)督工作、與被征地對象開展溝通協(xié)商工作，必要時還要召開聽證會進(jìn)行更正式更充分的討論與溝通，直到跟被征地對象簽訂征地安置補償協(xié)議，獲得絕大部分被征地對象的認(rèn)可，前期工作才算完成。在過程中還增加了這些年實踐證明很有必要的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對征地工作可能存在的風(fēng)險進(jìn)行梳理、分析、預(yù)判，提出防范預(yù)案與建議措施，在穩(wěn)妥推進(jìn)工作的同時也極大地尊重了群眾、保護(hù)了農(nóng)民的利益。之后依法辦理正式的征地申請、辦理征地審批手續(xù)。將《土地管理法》與《實施條例》，一套規(guī)范流程梳理下來，整個土地征收共有13個步驟，對被征地老百姓事關(guān)一輩子最重要的切身利益，讓他們充分參與，傾聽意見，讓被征地老百姓在每一個步驟都能切實感受到看得見的公正，對征地部門也提出更規(guī)范、更嚴(yán)格的依法行政的新要求。

四、強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)問題

近年來，國家對違法占地問題多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)，要求各地采取強(qiáng)硬措施，對耕地予以強(qiáng)力保護(hù)。新《土地管理法》及其《實施條例》為了貫徹落實這些要求，從法律層面制定嚴(yán)格的法律責(zé)任，加大土地違法行為的處罰力度。一是對基本農(nóng)田嚴(yán)加保護(hù)。新《土地管理法》將原法中的“基本農(nóng)田”統(tǒng)一修改為“永久基本農(nóng)田”。永久基本農(nóng)田的保護(hù)更為嚴(yán)格，一旦依法劃定，就要具體落實到地塊，面向社會公告，統(tǒng)一設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，納入國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫管理，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途；二是對耕地實行特殊保護(hù)。明確嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補償制度；三是規(guī)定開墾耕地驗收制度。明確省政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對“占補平衡”開墾的耕地進(jìn)行驗收；四是規(guī)范土地整理。明確制定土地整理方案的相關(guān)要求、實施主體，鼓勵社會主體依法參與土地整理，對土地整理進(jìn)一步予以規(guī)范；五是明確耕地保護(hù)責(zé)任主體。新法對責(zé)任主體明確到位，直接規(guī)定由省級政府對該屬地該管轄區(qū)域承擔(dān)總責(zé)任，并由國務(wù)院直接考核。該規(guī)定有利于對省級政府施加壓力，便于從中央到地方到基層層，層抓落實。

五、關(guān)于宅基地管理問題

《土地管理法》與《實施條例》在宅基地管理問題上，三處規(guī)定值得注意。一是調(diào)整了宅基地管理體制。明確宅基地申請、審核批準(zhǔn)程序，改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直接管理，不再由自然資源規(guī)劃部門審批；二是保障農(nóng)民合理的宅基地需求。資料顯示，我國現(xiàn)有約54萬個行政村、約270萬個自然村，存在不同的區(qū)域差異、發(fā)展階段，要兼顧自然資源稟賦和文化傳統(tǒng)等特點，因地制宜地進(jìn)行合理的規(guī)劃，科學(xué)劃定宅基地范圍，依法安排建設(shè)用地指標(biāo)，保障本行政區(qū)域農(nóng)民宅基地的合理需求；三是完善農(nóng)民依法自愿有償退出機(jī)制。把選擇權(quán)交給農(nóng)民，不能越俎代庖，政府僅可以起示范和引導(dǎo)作用，不得強(qiáng)迫命令，更不能簡單粗暴一刀切?！吨腥A人民共和國民法典》也賦予宅基地使用權(quán)人對其集體土地及其住宅、附屬設(shè)施享有相應(yīng)的權(quán)利?！秾嵤l例》明確依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。同時，提出幾個禁止，禁止侵犯農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益，禁止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷退出宅基地。

六、關(guān)于處罰力度大大加強(qiáng)的問題

讓我們簡單對比一下新舊條文的處罰規(guī)定，就能體會出新法“牙齒”的鋒利。一是增加處罰類型，過去不處罰的一些行為現(xiàn)在新上了處罰榜單。比如增加了對違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的法律責(zé)任。新《實施條例》第51條明確規(guī)定對該行為的處罰，包括責(zé)令限期改正以及按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款等措施，而原《實施條例》對此是沒有具體處罰規(guī)定的，過去這方面屢禁不止與法律處罰的缺失也是有關(guān)系的。還比如原來對違法建筑如何處置缺乏規(guī)定，讓執(zhí)法部門增加了處罰難度，新《實施條例》增加了違法建筑沒收的相關(guān)規(guī)定，很好地解決了這個問題，增強(qiáng)了處罰的操作性與力度?！秾嵤l例》專門規(guī)定，執(zhí)法部門沒收了在非法轉(zhuǎn)讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，明確交政府或者指定部門依法管理和處置。二是與時俱進(jìn)大幅度加大處罰力度。此次新法大修，尤其對過去已經(jīng)適用20多年的處罰責(zé)任進(jìn)行大幅調(diào)整，以適應(yīng)近30年改革開放與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，是完全有必要的，否則違法成本太低難以起到懲罰與震懾作用。新法大幅提高占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的處罰額度，從原來“耕地開墾費的2倍以下”提高到“耕地開墾費的5倍以上10倍以下”，同時明確破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。最引人注目的是大幅提高非法占用土地處罰的力度。原《實施條例》對非法占用土地的罰款額是每平方米30元以下，新《實施條例》罰款額直接提高到每平方米100元以上1000元以下，最高提高到33倍，這也充分體現(xiàn)出新的土地法規(guī)牙齒的鋒利程度。

綜上，作為爭創(chuàng)成渝地區(qū)和四川省經(jīng)濟(jì)副中心的南充，我們的基層政府及其相關(guān)執(zhí)法部門該如何適應(yīng)新的土地法律要求?

筆者認(rèn)為，首先要認(rèn)真學(xué)法普法。作為關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)要學(xué)習(xí)，作為執(zhí)法人員更要學(xué)習(xí)。明白法律規(guī)定是什么，尤其是修訂亮點亮在哪，為什么要如此修訂。二是做好土地執(zhí)法技術(shù)力量的儲備。尤其是今年《行政處罰法》也進(jìn)行大修，對行政執(zhí)法要求更高更嚴(yán)更規(guī)范，把行政執(zhí)法三項制度作為法律強(qiáng)制性要求寫進(jìn)執(zhí)法的基本法中，執(zhí)法人員務(wù)必要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，否則會導(dǎo)致違法行政的風(fēng)險。特別是宅基地管理交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，長期缺乏執(zhí)法經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更要從頭做起，盡快彌補執(zhí)法人員隊伍建設(shè)的短板。三是轉(zhuǎn)變觀念適應(yīng)新征地程序要求。南充臨江新區(qū)的建設(shè)需要大量建設(shè)用地，新的征地程序流程高達(dá)13步，土地管理部門應(yīng)未雨綢繆，在規(guī)劃確定的基礎(chǔ)上，加緊程序的推進(jìn)，避免重大建設(shè)項目實施缺乏土地指標(biāo)或違法占地建設(shè)的風(fēng)險。四是盡快出臺自由裁量的量化處罰標(biāo)準(zhǔn)。省級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，盡快出臺相應(yīng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)基層工作實踐?；鶎訉唧w執(zhí)法實務(wù)最有發(fā)言權(quán)，也應(yīng)積極向上級反映，對自由裁量的量化處罰標(biāo)準(zhǔn)提出接地氣的建議與意見，讓土地新法新規(guī)更好的落地落實。