基于城市遠(yuǎn)景的戰(zhàn)略規(guī)劃探討

深圳市北京大學(xué)規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司 葉磊

在全球化、市場化、城市化、信息化等不斷演進(jìn)的背景下，城市發(fā)展面臨越來越復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境和不確定性，相關(guān)部門越來越注重遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃工作，并以此來最大程度上激活城市優(yōu)勢，參與發(fā)展競爭，為后續(xù)創(chuàng)造更多價值提供重要保障。站在新時代生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理的新價值坐標(biāo)中，城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)對全域全要素的資源優(yōu)化配置發(fā)揮提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)作用。本文從城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的特征和編制的內(nèi)容入手，結(jié)合此項工作的作用展開闡述和探討。

一、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的基本特征

城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)具備三個方面的基本特征：（1）法定性。城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)具有法律效力的文件，或其核心內(nèi)容應(yīng)納入其他法定性文件中予以傳導(dǎo)，以此能為城市發(fā)展提供相應(yīng)的法律保障。（2）長遠(yuǎn)性。結(jié)合可以預(yù)見的發(fā)展趨勢，研判城市長遠(yuǎn)發(fā)展方向和愿景，在其長遠(yuǎn)性特征的作用下，不但要確保與城市現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，而且要保證會對未來城市發(fā)展產(chǎn)生重要影響。（3）包容性。近年來興起的彈性規(guī)劃理論提出規(guī)劃應(yīng)具備較強(qiáng)地應(yīng)對社會變化的能力這一更高的要求，城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)守長遠(yuǎn)穩(wěn)定的基底要素基礎(chǔ)上，具有較強(qiáng)地包容性。

二、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的價值取向

盡管未來遠(yuǎn)超想象，城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)充分尊重城市發(fā)展的基本規(guī)律，把握具有確定性的城市核心價值，將以人為本和可持續(xù)發(fā)展作為主導(dǎo)思想，將解決城市發(fā)展過程中的各項方向性問題作為主要目標(biāo)[1]。與此同時，編制城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)充分認(rèn)識新時代下，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，并積極響應(yīng)三大發(fā)展趨勢，構(gòu)建城市遠(yuǎn)景藍(lán)圖和發(fā)展路徑。

（一）工業(yè)文明向生態(tài)文明的價值體系轉(zhuǎn)型

隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略的確立，尤其在碳達(dá)峰，碳中和的發(fā)展目標(biāo)下，將全面倒逼綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，倡導(dǎo)綠色低碳方式、樹立底線思維，構(gòu)建“山水林田湖海草”生命共同體，不斷加強(qiáng)全域全要素資源管控，重塑空間保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系以及空間組織方式。

（二）平衡要素流動性與發(fā)展根植性的關(guān)系

在全球化視角下，城市發(fā)展外向型、流動型、網(wǎng)群化的特征日益顯著，形成“以重點(diǎn)平臺嵌入?yún)^(qū)域網(wǎng)絡(luò)化，融入全球化體系”的發(fā)展模式。隨著我國構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，需要在“流動性”與“根植性”之間取得平衡，并積極參與國內(nèi)供需、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、城鄉(xiāng)循環(huán)，從而可增強(qiáng)內(nèi)生的綜合競爭力，應(yīng)對外部環(huán)境變化。城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃要積極謀劃適應(yīng)雙循環(huán)格局的新路徑。

（三）從高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的邏輯改變

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，質(zhì)量優(yōu)先的發(fā)展邏輯逐步建立，形成新的城市競爭法則。高質(zhì)量發(fā)展的核心體現(xiàn)在創(chuàng)新驅(qū)動和以人民為中心兩個層面。以綠色、智能、泛在、融合為特征的新一輪科技產(chǎn)業(yè)加速演進(jìn)，不斷催生等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的同時，也對資源配置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈分工、空間布局與形態(tài)等產(chǎn)生重大調(diào)整與重構(gòu)。相對于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)變革對城市塑造的巨大不確定性，人的需求則相對穩(wěn)定，其中包括便捷服務(wù)、公平公正、宜居安全、多元包容、文化自信等。而集聚創(chuàng)新的能力與城市品質(zhì)是相輔相成的，城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃要對科學(xué)技術(shù)變革預(yù)留足夠地城市空間發(fā)展彈性，更要關(guān)注高效高質(zhì)地滿足人的發(fā)展需求。

三、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)

紐約、東京和新加坡等國際一流城市都在進(jìn)行積極的前瞻性思考，可通過編制城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，勾勒城市愿景，鞏固發(fā)展優(yōu)勢，應(yīng)對城市危機(jī)。學(xué)習(xí)借鑒國際一流城市和國內(nèi)先進(jìn)城市編制戰(zhàn)略規(guī)劃的先行經(jīng)驗，呈現(xiàn)幾個方面的趨勢：一要是突出以人為本，提升生活質(zhì)量，營造出公平公正社會成為共同關(guān)注的議題；二要是突出可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)問題、氣候問題、碳排問題、韌性問題等到高度重視，應(yīng)對危機(jī)成為重點(diǎn)；三要是突出包容性增長，核心在于創(chuàng)造鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、融合應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)成長的發(fā)展條件；四要是突出重點(diǎn)領(lǐng)域，在綜合性目標(biāo)下緊抓關(guān)鍵要點(diǎn)，應(yīng)重視制度創(chuàng)新。趨勢變化在城市愿景、目標(biāo)、定位中得以體現(xiàn)。例如，建設(shè)“可持續(xù)發(fā)展的城市、彈性城市、強(qiáng)韌城市、安全城市”積極應(yīng)對城市危機(jī)；建設(shè)“平等、多彩、共享、人文、和諧、宜居”的城市，提升城市多樣性、公平性、獲得感；建設(shè)“蓬勃、創(chuàng)新引領(lǐng)、智慧、開放”的城市，突出創(chuàng)新和營造開放營商環(huán)境的重要性，其彰顯高質(zhì)量發(fā)展。

新時代的城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，需要重塑發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、城市與區(qū)域的關(guān)系。在生態(tài)文明的價值準(zhǔn)則下，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀為目標(biāo)，從而建立可持續(xù)發(fā)展的國土空間發(fā)展格局。

識別新價值體系下的城市核心優(yōu)勢和關(guān)鍵問題?；仡櫝鞘邪l(fā)展歷程，認(rèn)識不同階段引領(lǐng)城市的關(guān)鍵動力、區(qū)域角色、空間與人口等發(fā)展特征，通過歷史人文、要素保障、區(qū)位條件、交通鏈接、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、制度創(chuàng)新、配置效率等多維度的區(qū)域比較分析，識別城市的核心優(yōu)勢與關(guān)鍵問題。

確立新發(fā)展格局下的城市戰(zhàn)略目標(biāo)和空間格局。響應(yīng)全球動能變革，要貫徹國家雙循環(huán)格局、區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，尊重城市的內(nèi)生功能演進(jìn)，研判城市的區(qū)域使命，確立發(fā)展愿景和不同尺度上的角色。根據(jù)區(qū)域及市域人口-空間匹配態(tài)勢、水資源、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等，預(yù)測遠(yuǎn)景人口規(guī)模、用地需求、碳排放規(guī)模等。根據(jù)資源環(huán)境承載力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價、區(qū)域空間發(fā)展趨勢、生態(tài)城市布局原則，嚴(yán)守并預(yù)控長遠(yuǎn)穩(wěn)定要素，確立遠(yuǎn)景空間發(fā)展框架、空間形態(tài)、空間生長節(jié)奏。

突出全域統(tǒng)籌和系統(tǒng)優(yōu)化，制定行動策略。生態(tài)空間應(yīng)從背景走向前景，以客觀的生態(tài)保護(hù)重要性評價為基準(zhǔn)；以生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性為原則，促進(jìn)生態(tài)格局、珍稀動植物保護(hù)、碳中和、糧食安全、創(chuàng)造生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品等近期遠(yuǎn)期、剛性彈性目標(biāo)相協(xié)調(diào)，奠定國土空間的保護(hù)底色，從而指導(dǎo)協(xié)調(diào)各類管控紅線的劃定、保護(hù)空間的調(diào)整、生態(tài)和環(huán)境治理行動。生產(chǎn)空間要引領(lǐng)素集聚和動力變革，必須緊抓“機(jī)會窗口”，推進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不斷壯大，加強(qiáng)與中心城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，培育新興領(lǐng)域增長動能和新型消費(fèi)業(yè)態(tài)，提升增量空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施存量空間更新，創(chuàng)造高品質(zhì)的適應(yīng)產(chǎn)業(yè)成長的全鏈條孵化育成空間和服務(wù)。生活空間應(yīng)關(guān)注美好生活需要，響應(yīng)品質(zhì)居住、健康養(yǎng)老、全齡照護(hù)、文體娛樂、休閑度假等領(lǐng)域的消費(fèi)需求，強(qiáng)化多層次服務(wù)中心體系，并逐步打造全齡友好的優(yōu)質(zhì)生活圈。此外，還應(yīng)關(guān)注支持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，其中包括引領(lǐng)塑造城市格局的綜合交通體系，預(yù)控可靠安全的市政、應(yīng)急等主骨架，凝聚空間重點(diǎn)平臺，強(qiáng)化差異化政策供給。

四、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵作用

近些年，城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注度不斷提升，是現(xiàn)代化社會發(fā)展趨勢下城市創(chuàng)新發(fā)展的一項必然選擇，且具有較強(qiáng)地戰(zhàn)略引導(dǎo)、區(qū)域協(xié)調(diào)、空間管控作用。

（一）戰(zhàn)略引導(dǎo)作用

對于城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃工作而言，其綜合性和指導(dǎo)性非常顯著，比較關(guān)鍵的一項作用就是能從宏觀層面進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)，應(yīng)緊密結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析。在有效解決城市關(guān)鍵問題的同時，幫助城市更加及時有效地突破發(fā)展困境，全面提升城市發(fā)展科學(xué)合理性。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)作用

在傳統(tǒng)城市錦標(biāo)賽的發(fā)展模式下，各個城市之間的無序競爭，使得區(qū)域發(fā)展各項矛盾突出，主要表現(xiàn)在城市相互爭奪自然資源、國家政策資源等多個方面[2]。城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃立足區(qū)域協(xié)調(diào)視角，研究城市比較優(yōu)勢，在貫徹落實(shí)區(qū)域戰(zhàn)略中明確自身角色，統(tǒng)籌區(qū)域科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)鏈共建、優(yōu)質(zhì)生活圈共享、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、區(qū)域環(huán)境治理、重點(diǎn)協(xié)調(diào)空間或合作空間等。

（三）空間管控作用

如果將城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的空間管控與傳統(tǒng)城市規(guī)劃空間管控進(jìn)行對比，二者存在較為顯著的差別[3]。后者主要是對城市土地資源利用進(jìn)行部署。前者的空間管控作用更多立足宏觀層面，從嚴(yán)守生態(tài)剛性基底、強(qiáng)化交通功能軸帶、構(gòu)建都市公園網(wǎng)絡(luò)、培育多元活力中心、激活全域產(chǎn)業(yè)平臺、聚力城市功能板塊等多維視角，形成全域空間保護(hù)與開發(fā)的整體部署、城市空間格局、重點(diǎn)空間平臺、行政區(qū)域優(yōu)化等。

五、城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的思考

對城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃的層次和地位的探討離不開對戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃關(guān)系的兩個派別進(jìn)行分析[4]。一方認(rèn)為應(yīng)將城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，但作為城市總體規(guī)劃的前期研究內(nèi)容，既能確定具體編制方向，又能保障法律地位；另一方認(rèn)為應(yīng)將城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃作為一項獨(dú)立規(guī)劃，凸顯更長遠(yuǎn)的發(fā)展構(gòu)想，從而在內(nèi)容和形式上更具靈活性。

從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，特大城市和大城市的內(nèi)生優(yōu)勢顯著，在城市群或都市圈中發(fā)揮引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性角色，應(yīng)當(dāng)將城市嵌入?yún)^(qū)域格局，編制單獨(dú)的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃。與此同時，要精準(zhǔn)確定城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃的不同目的，在編制內(nèi)容方面有所側(cè)重[5]。對于中小城市而言，無需對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行單獨(dú)編制，可作為國土空間規(guī)劃的前期研究。

六、結(jié)束語

總而言之，城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作不能忽視，其與城市整體發(fā)展直接關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)階段，城市發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加之人們發(fā)展觀念和城市發(fā)展模式不斷變化，就要制定具有全面性的戰(zhàn)略部署方案，在不斷完善城市發(fā)展機(jī)制和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的同時，也為提升城市各項效益提供保障。