鄉(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制創(chuàng)新研究
——基于地權(quán)配置的視角

鄭雄飛，吳振其

(1.北京師范大學(xué) 中國(guó)社會(huì)管理學(xué)院，北京 100875;2.北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

一、 引 言

工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村人口大規(guī)模進(jìn)城，人地分離、土地細(xì)碎化和利用率低甚至撂荒現(xiàn)象突出，農(nóng)村空心化、土地空虛化和農(nóng)業(yè)邊緣化、人口老齡化等問題嚴(yán)重，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面建成小康社會(huì)的阻礙因素。作為“三農(nóng)”問題的總抓手，鄉(xiāng)村振興旨在破解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生活方式以及農(nóng)村穩(wěn)定密切相關(guān)，是解決三農(nóng)問題和鄉(xiāng)村振興的牛鼻子。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是地權(quán)的重新配置，經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活有助于提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。十九大以來，中央文件多次強(qiáng)調(diào)深化土地制度改革和建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置，形成土地資源與人、錢、業(yè)等要素的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

二、 研究綜述及問題的提出

作為地權(quán)配置的一種方式，土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在且隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，土地流轉(zhuǎn)再次成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，相關(guān)研究主要集中在鄉(xiāng)村振興的宏觀維度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的微觀因素及其效益與風(fēng)險(xiǎn)等方面。

(一) 鄉(xiāng)村振興的多維宏觀分析

鄉(xiāng)村振興旨在激活人、地、業(yè)等要素并構(gòu)建要素間創(chuàng)新型耦合發(fā)展關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展和核心競(jìng)爭(zhēng)力[1]。鄉(xiāng)村振興注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，營(yíng)造產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化等協(xié)調(diào)發(fā)展新格局[2]。土地是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，綜合利用與整治土地資源有助于重構(gòu)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間[3]。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的核心主體，地權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整有利于釋放農(nóng)民的主體地位[4]。鄉(xiāng)村振興應(yīng)把握好城鄉(xiāng)融合尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，處理好“人、地、錢、業(yè)”等關(guān)鍵因素[5-6]。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，需要協(xié)調(diào)農(nóng)民與土地、鄉(xiāng)村振興與土地供給的關(guān)系，深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出機(jī)制等方面的研究[6]。

(二) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的微觀影響因素分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為深化土地制度改革的重要內(nèi)容。學(xué)界研究正在從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念、必要性、模式與變遷等宏觀維度轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化、增值收益和影響因素的微觀層面。土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化和高效利用不僅需要土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定[7-9]，還應(yīng)優(yōu)化價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制和收益分配機(jī)制，尊重農(nóng)戶市場(chǎng)主體的地位和強(qiáng)化農(nóng)戶自主性[10]。土地交易形式以市場(chǎng)為主，即便產(chǎn)權(quán)和權(quán)利邊界清晰且市場(chǎng)發(fā)育充分，仍然要避免市場(chǎng)失靈對(duì)土地利用動(dòng)蕩的影響[11]。眾多研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響因素主要包括人力資本(勞動(dòng)力流動(dòng)、非農(nóng)就業(yè)、受教育程度、年齡、婚姻狀況等)、土地資本(人均土地面積、土地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和規(guī)?；降?、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、家庭收入、流轉(zhuǎn)價(jià)格、交易費(fèi)用等)、制度保障(補(bǔ)貼政策、產(chǎn)權(quán)制度、法律法規(guī)等)、文化傳統(tǒng)和保障功能替代等[12-15]。

(三) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益與風(fēng)險(xiǎn)分析

土地流轉(zhuǎn)有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；吞岣咿r(nóng)地利用效率[16]，培育新型職業(yè)農(nóng)民和提升農(nóng)業(yè)組織化水平，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、人才和組織等多維度鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[17]。然而，也卻存在著諸多背離鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的現(xiàn)象。例如，土地流轉(zhuǎn)資本化、資本下鄉(xiāng)與民爭(zhēng)利[18]、農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”[19]、流轉(zhuǎn)收益受損和沖突等。其間，流轉(zhuǎn)主體面臨著失約[20]、失地或流轉(zhuǎn)后的非農(nóng)就業(yè)[21]以及農(nóng)地保障功能流失等風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)過程中存在土地產(chǎn)權(quán)激勵(lì)不充分，集體所有權(quán)被架空的狀態(tài)，農(nóng)戶很難獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益，削弱了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性和內(nèi)生動(dòng)力[22]。土地收益作為相關(guān)各方所關(guān)注甚至爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，增值收益分配是規(guī)范流轉(zhuǎn)主體行為、完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和協(xié)調(diào)各方權(quán)益關(guān)系的重要抓手[23]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)意味著對(duì)土地權(quán)利的調(diào)整，可能給農(nóng)戶帶來收益，也可能損害農(nóng)戶利益甚至影響社會(huì)穩(wěn)定；通過體制機(jī)制創(chuàng)新，合理規(guī)范流轉(zhuǎn)行為并充分規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

綜上，國(guó)內(nèi)外新近研究對(duì)鄉(xiāng)村振興、土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)過程中的效益與風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了諸多有價(jià)值的探究。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性工程，土地制度改革則是盤活與釋放鄉(xiāng)村振興內(nèi)在要素的關(guān)鍵。如何創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興是亟待解決的理論命題和現(xiàn)實(shí)問題。已有研究對(duì)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制關(guān)注不夠，較少涉及鄉(xiāng)村振興過程中地權(quán)配置與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其邏輯架構(gòu)?；诖耍疚牧⒆阌卩l(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在關(guān)系，從地權(quán)配置的角度剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)失范之根源，探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制創(chuàng)新，從而助力鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。

三、 鄉(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生關(guān)系

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于耦合人、地、業(yè)等生產(chǎn)要素或生產(chǎn)方式之間的關(guān)系，激活鄉(xiāng)村內(nèi)部活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。土地問題是“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵問題，是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略樞紐。厘析鄉(xiāng)村振興和農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的內(nèi)生關(guān)系，在理論和實(shí)踐層面都顯得尤為重要。

(一) 鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵解析

“鄉(xiāng)村”是一個(gè)兼具人文、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等多維度的系統(tǒng)[1]，不能片面理解為空間、行政或產(chǎn)業(yè)概念?！罢衽d”也不是盲目追求興建樓房，也不能狹義解讀為鄉(xiāng)村城市化或農(nóng)民市民化。鄉(xiāng)村振興實(shí)質(zhì)是扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村資源、人口等要素的流失與衰退，通過政府、鄉(xiāng)村自治組織、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者等多元主體介入，重新整合與激活土地、人口、產(chǎn)業(yè)、資本等鄉(xiāng)村內(nèi)部諸要素，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)[24]。鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容涵蓋產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕五個(gè)方面[25]，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面發(fā)展。

(二) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制

長(zhǎng)期以來，土地流轉(zhuǎn)一直是農(nóng)村普遍存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量勞動(dòng)力和資源向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了深刻變化。充分剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力和外來拉動(dòng)力，是科學(xué)合理配置地權(quán)結(jié)構(gòu)和切實(shí)助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素主要集中在兩個(gè)方面。首先是，比較利益的驅(qū)動(dòng)。從“理性”經(jīng)濟(jì)人角度看，農(nóng)戶主觀決策的重要考慮就是經(jīng)濟(jì)收益[26]。一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加和小規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益低的影響，農(nóng)戶的種地積極性較低；另一方面，受進(jìn)城務(wù)工收入與務(wù)農(nóng)收入差距拉大的影響，部分農(nóng)戶自愿選擇流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)[27]，進(jìn)城務(wù)工或者從事非農(nóng)生產(chǎn)。其次是，農(nóng)民的土地依附關(guān)系降低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展不僅提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，松動(dòng)了農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為農(nóng)民從土地束縛中解脫提供了客觀條件；人口城市化的遷入與融合助力農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)、身份轉(zhuǎn)化和空間轉(zhuǎn)移[28]。另外，隨著土地保障功能不斷弱化尤其是城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的逐步建立和完善，農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度減弱，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的縱深發(fā)展。

外來拉動(dòng)因素主要有政府引導(dǎo)和資本下鄉(xiāng)。一是各級(jí)政府土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策和法律的鼓勵(lì)與引導(dǎo)?！段餀?quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的制定和完善，在很大程度上有利于穩(wěn)定承包關(guān)系、引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式、保護(hù)流轉(zhuǎn)各主體權(quán)益等。而各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策則進(jìn)一步擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。二是資本下鄉(xiāng)的作用。工業(yè)化城鎮(zhèn)化的拉力作用下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)“誰來種地”和“怎樣種地”的矛盾。另外，大量相對(duì)過剩的工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，試圖通過土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)來追逐利潤(rùn)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

(三) 鄉(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高土地利用效率，是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興主要通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)高效增收。作為一種農(nóng)地資源配置方式，土地有序流轉(zhuǎn)不僅可以提升土地產(chǎn)出的附加值，還可以調(diào)整土地利用空間和利用結(jié)構(gòu)，發(fā)揮農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制中“統(tǒng)”的價(jià)值。而經(jīng)營(yíng)方式向集約化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變，則有助于通過規(guī)?；?jīng)營(yíng)提高土地資源配置效率和農(nóng)業(yè)效率[29]，也有利于完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

人地合理匹配促進(jìn)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力分工，是鄉(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在契合。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村人口大規(guī)模城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村社會(huì)分工分業(yè)的客觀實(shí)踐。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是在保障農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡出來供他人行使[30]。地權(quán)調(diào)整所帶來的多元主體間利益整合和再分配，將推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理分工甚至階層重構(gòu)：一部分放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供勞動(dòng)力，獲取報(bào)酬；另一部分可以選擇進(jìn)城務(wù)工，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)戶非農(nóng)收入。農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)民職業(yè)分工不僅有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力效率，也有助于培育新型職業(yè)農(nóng)民或提升農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的人力資本，為鄉(xiāng)村的人才和組織振興提供支持。

產(chǎn)權(quán)配置優(yōu)化推動(dòng)農(nóng)地收益最大化是鄉(xiāng)村振興與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)益鏈接。作為土地流轉(zhuǎn)內(nèi)在根源，地權(quán)分離及其權(quán)能匹配的核心議題就是用清晰的產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)化農(nóng)地資源配置。改革開放后家庭承包制的成功得利于土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”，這種地權(quán)配置為當(dāng)時(shí)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了制度支撐，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但當(dāng)前家庭承包經(jīng)營(yíng)的“制度紅利”逐步喪失，“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)持續(xù)弱化。土地承包權(quán)是農(nóng)戶基于成員權(quán)身份而獲得的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)益，針對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶擁有轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能?！叭龣?quán)分置”格局中經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源經(jīng)濟(jì)收益的最大化。一方面，土地流轉(zhuǎn)帶來了經(jīng)營(yíng)主體的多樣化，充實(shí)了鄉(xiāng)村振興的治理主體；另一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)增能，如入股和融資擔(dān)保等，有助于發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)屬性和融資功能，推動(dòng)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，緩解鄉(xiāng)村振興的資金緊缺問題，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

四、 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，土地經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制不斷發(fā)展和創(chuàng)新，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的廣度和深度持續(xù)擴(kuò)大，取得了不俗的成績(jī)，但也存在諸多問題。正視這些成績(jī)和不足，對(duì)于協(xié)調(diào)地上權(quán)益關(guān)系和踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

(一) 成績(jī)：流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式和經(jīng)營(yíng)主體多元化

隨著工業(yè)化尤其是城鎮(zhèn)化率的不斷提升，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷縱深發(fā)展和演化，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。2017年，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)總面積增加到5.12億畝，占家庭承包耕地總面積的比重37%；(1)《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2017)》。2018年的承包耕地流轉(zhuǎn)面積更是達(dá)到5.39億畝，(2)《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2018)》。幾乎是2010年1.87億畝(3)《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2015)》。的3倍。其間，國(guó)家政策支持和地方實(shí)踐探索推動(dòng)了流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)去向的多元化。當(dāng)前流轉(zhuǎn)方式以出租和轉(zhuǎn)包為主，轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種流轉(zhuǎn)形式并存。以2018年為例，出租(轉(zhuǎn)包)4.37億畝，占比81.07%；轉(zhuǎn)讓0.15億畝，占比2.78%；互換0.31億畝，占比5.75%；股份合作0.30億畝，占比5.57%。(4)《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2018)》。

流轉(zhuǎn)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大和流轉(zhuǎn)方式的多元化帶來了經(jīng)營(yíng)主體的不斷多元化。依2018年的情況可知，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(包括專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng))的耕地面積是3.08億畝，占總流轉(zhuǎn)面積的57.14%；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社1.21億畝，占比22.45%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)0.56億畝，占比10.39%；流入其他主體的0.54億畝，占比10.02%。(5)《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2018)》。從土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際效果來看，流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大有助于改變傳統(tǒng)分散化的經(jīng)營(yíng)模式，提高了土地資源的效率；而流轉(zhuǎn)形式多樣化則推動(dòng)了農(nóng)地的自由高效配置，創(chuàng)新了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的增收方式。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索，解除了單一農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的限制，龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的培育和壯大，一定程度上緩解了土地的細(xì)碎化問題。

(二) 不足：流轉(zhuǎn)市場(chǎng)欠規(guī)范、資本化傾向突出與土地保障功能流失

當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在程序欠規(guī)范與市場(chǎng)機(jī)制不健全的現(xiàn)象，損害了農(nóng)戶利益。一方面，現(xiàn)階段農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)仍是主流，鄰里或熟人社會(huì)之間多以口頭協(xié)議或非正式簡(jiǎn)單協(xié)議，缺少書面正規(guī)流轉(zhuǎn)合同，甚至存在大量不符合法律規(guī)定的情況，時(shí)常引起土地利益糾紛。另一方面，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善為政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)滋生了空間。地方政府甚至與開發(fā)商勾結(jié)，故意壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格或流轉(zhuǎn)后改變土地使用性質(zhì)，強(qiáng)制推進(jìn)甚至以權(quán)謀私，侵害了農(nóng)戶承包權(quán)，擠壓了農(nóng)民利益空間。另外，政府主導(dǎo)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)常出現(xiàn)成本與收益失衡、公平與效率失衡、需求與供給等失衡現(xiàn)象[10]，往往容易造成土地流轉(zhuǎn)的盲目性和流轉(zhuǎn)價(jià)格失真等問題。

土地的資本化傾向阻礙小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。土地資本化是土地產(chǎn)權(quán)讓渡的資本化過程[31]。盡管放活經(jīng)營(yíng)權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化，然而現(xiàn)實(shí)中存在土地資本化的現(xiàn)象，如流轉(zhuǎn)租金的過快上漲等。租金水平過高會(huì)增加阻礙土地流轉(zhuǎn)，固化小農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)和細(xì)碎化利用格局，不利于土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)；土地流轉(zhuǎn)后的用途轉(zhuǎn)變更是直接擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，削弱農(nóng)產(chǎn)品供給甚至國(guó)家糧食安全保障，阻礙小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接，限制農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[32]。

流轉(zhuǎn)后的土地保障功能弱化影響農(nóng)村民生保障。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)民增收和社會(huì)保障體系建設(shè)是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興民生保障水平提升的重點(diǎn)。長(zhǎng)期以來且在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，土地都發(fā)揮著養(yǎng)老、就業(yè)甚至基本生計(jì)保障的功能。流轉(zhuǎn)后土地對(duì)家庭的保障功能通常會(huì)減弱或喪失。在社會(huì)保障體系不健全的情況下，一旦出現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定或與非農(nóng)就業(yè)市場(chǎng)供需不匹配，就會(huì)造成農(nóng)戶的失業(yè)和非農(nóng)收入減少，最后影響到鄉(xiāng)村振興的民生保障工作。

五、 農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在困境的原因探究

優(yōu)化農(nóng)村地權(quán)配置，提升農(nóng)地資源利用效率，不僅需要反思當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題，更需要深度厘析當(dāng)前困境的成因，進(jìn)而協(xié)調(diào)其間權(quán)益沖突，提升農(nóng)地資源利用效率，切實(shí)改善民生并推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。

(一) 土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善，地權(quán)主體虛化或賦權(quán)不足

雖然我國(guó)現(xiàn)行《民法典》《土地承包法》《土地管理法》等對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)作了相應(yīng)規(guī)定，但多是籠統(tǒng)性或原則性法律條文，對(duì)流轉(zhuǎn)程序、形式、合同等具體操作缺乏文本規(guī)范。盡管部分政策文件對(duì)承包權(quán)如何有償退出、經(jīng)營(yíng)權(quán)如何融資、如何入股等問題有一些規(guī)定，但規(guī)范性和約束力都相對(duì)不足。所有這些都難以充分規(guī)范實(shí)踐流轉(zhuǎn)中的自發(fā)性、盲目性和隨意性，一定程度增加了違約和利益糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

盡管農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但在家庭承包經(jīng)營(yíng)中農(nóng)民集體并不是直接行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，而是通過村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使所有權(quán)。這就形成了委托代理關(guān)系。由于村民自治的不足尤其是“內(nèi)部人控制”問題，村委會(huì)實(shí)際掌控村級(jí)事務(wù)治理，村集體這一農(nóng)地所有權(quán)主體“虛化”，結(jié)果代理者異化成集體財(cái)產(chǎn)的實(shí)際控制者和支配者。實(shí)際上，農(nóng)民在不同身份面向上對(duì)土地?fù)碛胁煌瑢用娴臋?quán)利。作為農(nóng)民的集體，村集體“虛化”直接影響了農(nóng)民土地所有權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)。作為個(gè)體，農(nóng)民基于成員權(quán)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以家庭內(nèi)部自主經(jīng)營(yíng)，也可以通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來獲得相關(guān)收益。但是，當(dāng)前由于賦權(quán)增能相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新乏力，合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式和渠道不暢。

(二) 流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易配套服務(wù)機(jī)制不足使市場(chǎng)化資源配置受限

市場(chǎng)交易是一種較為高效合理的土地資源配置方式，然而配套服務(wù)機(jī)制的不健全制約了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易健康發(fā)展。比如，市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等配套設(shè)施的供給不足，尤其是專業(yè)化的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估、土地流轉(zhuǎn)法律服務(wù)、流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)狀況信息等服務(wù)機(jī)制不完備，不僅影響了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成，而且容易引發(fā)利益糾紛。目前農(nóng)村土地市場(chǎng)交易中介組織數(shù)量較少且服務(wù)提供有限，難以滿足小農(nóng)戶市場(chǎng)交易需求，交易信息不對(duì)稱現(xiàn)象突出；尤其是公司加農(nóng)戶等模式中，數(shù)量眾多的農(nóng)戶往往處于信息不對(duì)稱甚至缺失的弱勢(shì)地位。同時(shí)，市場(chǎng)中介發(fā)育滯后限制了其自身農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息咨詢、合同簽訂見證、土地糾紛等服務(wù)功能的發(fā)揮[33]。此外，受政績(jī)驅(qū)使或上級(jí)任務(wù)壓力，地方政府往往以行政權(quán)力代替市場(chǎng)行為[34]，進(jìn)行強(qiáng)制性大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，很容易出現(xiàn)抬高地租，扭曲市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)而阻礙市場(chǎng)機(jī)制有效配置土地資源的功能發(fā)揮[35]。這就容易出現(xiàn)“過度資本化”的問題，反而不利于小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。

(三) 經(jīng)營(yíng)主體訴求異化且盲目逐利，政府監(jiān)管越位與缺位并存

與其他企業(yè)一樣，農(nóng)業(yè)企業(yè)等也追求利益最大化，即便是合作組織或家庭農(nóng)場(chǎng)等非企業(yè)化主體，逐利亦是經(jīng)營(yíng)者的本性，因而土地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)營(yíng)主體更傾向于種植利潤(rùn)更高的經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖業(yè)，甚至通過改變農(nóng)地用途來追逐高額利潤(rùn)。另外，部分地方政府片面追求農(nóng)業(yè)規(guī)?；屯恋孛娣e的量化等政績(jī)，不惜利用公權(quán)力，強(qiáng)制農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，攫取相關(guān)收益。資本下鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)是有條件有門檻的，但是現(xiàn)實(shí)中相關(guān)監(jiān)管機(jī)制的不足甚至缺失，不僅在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前為不達(dá)標(biāo)資本下鄉(xiāng)提供可能，也降低了下鄉(xiāng)資本在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的違約成本。在監(jiān)管越位和缺位并存的情況下，很多下鄉(xiāng)資本借流轉(zhuǎn)之名變相“圈地”，甚至借機(jī)炒作農(nóng)地牟取暴利；或套取政府各類惠農(nóng)補(bǔ)貼，抑或?qū)⑼恋赜糜诮◤S房、開發(fā)旅游等非農(nóng)化建設(shè)[36]。

(四) 社會(huì)保障體系不健全，土地流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制建設(shè)不到位

目前人均養(yǎng)老金水平通常低于最低生活保障水平，保障水平低仍是農(nóng)村社會(huì)保障體系的突出問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后部分農(nóng)戶成為新興經(jīng)營(yíng)主體的雇員，但是農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以及下鄉(xiāng)資本主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體難以提供持續(xù)的雇工需求，難以保證流轉(zhuǎn)農(nóng)戶可持續(xù)的工資性收入。這種不穩(wěn)定性將加深農(nóng)戶對(duì)土地的依賴，使得農(nóng)地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能更難以分開，反過來影響土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。另外，部分農(nóng)戶選擇進(jìn)城務(wù)工，從事非農(nóng)生產(chǎn)，但面臨非農(nóng)就業(yè)的不穩(wěn)定性和城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的包容性均欠佳的境況，相關(guān)收入維持和風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制不足以應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的各類生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)。在土地依然是農(nóng)民基本生計(jì)重要來源而社會(huì)保障體系又不健全的情況下，盲目推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)就會(huì)滋生巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

六、 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地權(quán)配置相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新探索

合理配置農(nóng)地資源，有機(jī)銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是鄉(xiāng)村振興的重要著力點(diǎn)。針對(duì)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，從地權(quán)配置優(yōu)化著手耦合農(nóng)地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生關(guān)系，需要完善法律法規(guī)和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系、健全社會(huì)保障體系，尤其是厘清各方權(quán)益關(guān)系及其行為邊界，合理提升農(nóng)地資源配置效能，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

(一) 加快法律法規(guī)體系建設(shè)，規(guī)范完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度是有效減少土地流轉(zhuǎn)糾紛和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的方式，需要從硬約束和軟治理兩方面進(jìn)行。首先，積極適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的需要，統(tǒng)一農(nóng)民集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，厘析所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性定位。全國(guó)統(tǒng)一并督促地方出臺(tái)細(xì)則，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模、期限、方式、程序、中介資質(zhì)、權(quán)利和義務(wù)等應(yīng)給出更細(xì)致的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。其次，加大宣傳，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)法律和規(guī)范意識(shí)，向農(nóng)戶講解規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同、明確權(quán)利義務(wù)以及違約風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)建立健全土地糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，形成從預(yù)防、調(diào)解到處置的一體式服務(wù)。

為建立健全規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，需要以完善市場(chǎng)化交易平臺(tái)和培育中介組織為重點(diǎn)，建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)動(dòng)的多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)化地權(quán)交易平臺(tái)，進(jìn)而通過專業(yè)人才和專業(yè)組織為土地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、法律顧問、價(jià)格評(píng)估、資質(zhì)鑒別、合同簽訂、糾紛調(diào)解等全程服務(wù)[35]。同時(shí)，建立土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)和共享網(wǎng)絡(luò)，完善市場(chǎng)信息化建設(shè)，統(tǒng)一搜集和及時(shí)發(fā)布信息，通過信息匹配來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體有效銜接。需要注意的是，中介組織作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的紐帶，需要保持運(yùn)行的獨(dú)立性和適度的公益性，減少行政干預(yù)并通過第三方評(píng)估機(jī)制來規(guī)范和約束中介組織的行為。

(二) 合理界定權(quán)利主體與權(quán)利邊界，激活土地的多層次權(quán)能

農(nóng)地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一個(gè)地權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，其間諸多產(chǎn)權(quán)主體通常圍繞產(chǎn)權(quán)的占有、分配、處置、收益等展開博弈，需要處理好各權(quán)能在村集體、承包戶、經(jīng)營(yíng)者等主體之間的合理配置，包括村“兩委”之間的治理格局[37]，明確他們的權(quán)利邊界，進(jìn)而保障各主體的權(quán)益。首先，農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。針對(duì)村集體“虛化”問題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的治理職能，培育農(nóng)民合作組織，形成農(nóng)民自身代表機(jī)構(gòu)，代表農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行合同談判，維護(hù)農(nóng)民集體所有權(quán)。一方面，健全集體所有權(quán)行使機(jī)制，完善村民自治，暢通民意和表達(dá)渠道，允許農(nóng)民集體所有人發(fā)揮民主決策；另一方面增強(qiáng)立法和司法救濟(jì)，強(qiáng)化成員集體所有，從而凸顯集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的共同支配、管理和收益[38]。村民委員會(huì)、村民小組、集體經(jīng)濟(jì)組織等僅是集體土地所有權(quán)的代理人，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按法定程序行使權(quán)利，必須接受農(nóng)村集體委托人的監(jiān)督。

其次，在家庭承包經(jīng)營(yíng)模式中農(nóng)戶基于成員權(quán)享有的承包權(quán)具有法律保障的排他性，任何組織和個(gè)人都不得剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。同時(shí)，承包權(quán)在承包期內(nèi)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，政府不得以進(jìn)城落戶為條件強(qiáng)制農(nóng)戶退出承包權(quán)，即便是村集體也不得損害農(nóng)戶的利益肆意回收承包權(quán)。在承包期內(nèi)農(nóng)戶有權(quán)調(diào)整地權(quán)結(jié)構(gòu)，可以轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并獲取相應(yīng)的土地收益，但村集體、政府和下鄉(xiāng)資本不得以追求土地連片流轉(zhuǎn)為借口強(qiáng)迫農(nóng)戶出讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在自愿有償流轉(zhuǎn)的前提下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體可以是村集體中的其他農(nóng)戶，或者是農(nóng)民合作社等村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是外來資本主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)企業(yè)等。誠(chéng)然，為保障經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分用益物權(quán)的多層次結(jié)構(gòu)及其設(shè)制來源[39]，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同的合理執(zhí)行；在不存在嚴(yán)重違約的情況下，承包戶不得單方無故解除流轉(zhuǎn)合同。同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高土地利用效率。

(三) 監(jiān)管農(nóng)地用途，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶有機(jī)銜接

針對(duì)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化問題，一方面，政府要做好土地流轉(zhuǎn)全程式監(jiān)管，防止用途異化。既要嚴(yán)格控制工商資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)等介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的門檻，還要嚴(yán)格審查經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、能力和效益以及資信、履約等情況，避免那些不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或企圖圈地、套補(bǔ)貼的單位改變農(nóng)地用途。另一方面，政府要規(guī)范引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，禁止下指標(biāo)、完任務(wù)、追政績(jī)的強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)[40]。針對(duì)行政組織過度干預(yù)流轉(zhuǎn)問題，一是要保障農(nóng)戶土地權(quán)利，約束政府權(quán)力；二是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)戶參與表達(dá)機(jī)制，確保過程的公開透明；三是培育農(nóng)業(yè)中介組織，通過社會(huì)力量約束政府，防止過度引進(jìn)工商資本導(dǎo)致過度資本化和小農(nóng)戶的邊緣化。既要防止下鄉(xiāng)工商資本刻意炒作抬高租金，也應(yīng)完善農(nóng)村金融服務(wù)，改善小農(nóng)戶借貸獲取渠道，增強(qiáng)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力[41]。同時(shí)，加快構(gòu)建和完善為小農(nóng)戶對(duì)接的產(chǎn)業(yè)組織和銷售組織等社會(huì)化服務(wù)體系，切實(shí)推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶有機(jī)銜接。

(四) 健全社會(huì)保障制度，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)后顧之憂

社會(huì)保障是農(nóng)民擺脫土地束縛進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)代化的制度依托，也是鄉(xiāng)村振興中民生保障工作的關(guān)鍵內(nèi)容。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系有助于緩解農(nóng)民的土地依附關(guān)系并提供穩(wěn)定的預(yù)期收益。為此，政府應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)村社保的財(cái)政投入，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，逐步建立符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新型職業(yè)農(nóng)民保險(xiǎn)和退休保障制度[42]，為農(nóng)村耕地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工甚至落戶的農(nóng)村人口提供穩(wěn)定的收入預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制。另外，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益共享機(jī)制，構(gòu)建承包戶與新型經(jīng)營(yíng)主體利益共同體，為農(nóng)戶提供可持續(xù)的土地流轉(zhuǎn)收益，保障農(nóng)民基于土地的財(cái)產(chǎn)性收益。政府尤其是中央政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)適當(dāng)份額的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益進(jìn)入社會(huì)保障體系，為農(nóng)民獲得更多的社會(huì)保障待遇提供資金支持。

就業(yè)是民生之本。穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，符合農(nóng)民的美好生活需要，也是鄉(xiāng)村振興過程民生工作的重要內(nèi)容。為提高包括非農(nóng)和在農(nóng)就業(yè)的質(zhì)量并保障就業(yè)收益，政府應(yīng)當(dāng)通過破除戶籍的窠臼尤其是提高城鎮(zhèn)社會(huì)保障等公共服務(wù)體系的可及性，建立一體化的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，同時(shí)加大針對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)力度，從勞動(dòng)技能、資金扶持和信息服務(wù)等方面為包括返鄉(xiāng)農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)支持，進(jìn)而提供體面且穩(wěn)定的收入扶持，從根本上推動(dòng)農(nóng)地資源利用效率提升和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略偉大實(shí)踐。