浙江構(gòu)建環(huán)境資源交易市場的對策建議

中共天津市委黨校 劉健

一、開展林業(yè)碳匯交易正當(dāng)時

（一）中國是最具潛力的“碳減排”市場

2020年12月12日，國家主席習(xí)近平在氣候雄心峰會上宣布：“到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。[1]”目前中國提供的碳減排量已占到全球市場的1/3左右，居全球第二，未來這一比例一定會持續(xù)上升。中國將成為世界上最具潛力的“碳減排”市場。

（二）全面碳交易市場將上線

根據(jù)科斯定律，在產(chǎn)權(quán)確定的情況下，在交易成本很小或為零的時候，通過市場交易能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。因此建立碳排放交易市場能夠有效減少碳排放，這已經(jīng)被理論和事實所證明。為此，國家發(fā)改委2014年發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃2014-2020年》，明確提出要建立碳交易制度，加快建立全國碳排放交易市場。

早在2011年，國家發(fā)改委就確定了在北京、天津、上海、重慶4大直轄市，外加湖北（武漢）、廣東（廣州）、深圳等7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。其他各地市也自發(fā)地組建了相應(yīng)的碳排放交易機(jī)構(gòu)。各種碳排放管理辦法和實施計劃紛紛出臺。經(jīng)過多年的實踐和探索，從2013年底開始，各試點(diǎn)地區(qū)都紛紛進(jìn)行了碳排放的上線交易。國家發(fā)改委推出建立全國碳交易市場的時間表，從2016年開始全面啟動碳市場。

經(jīng)過多年的探索，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》已于2020年12月25日由生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議通過，自2021年2月1日起施行。中國已決定接受《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，加強(qiáng)非二氧化碳溫室氣體管控，還將啟動全國碳市場上線交易[2]。2021年10月26日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好全國碳排放權(quán)交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，要求各地確保2021年12月15日17時前本行政區(qū)域95%的重點(diǎn)排放單位完成履約，12月31日17時前全部重點(diǎn)排放單位完成履約[3]。

（三）浙江林業(yè)碳匯交易一枝獨(dú)秀

國家林業(yè)廳在2014年4月就出臺了《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》。在此辦法的指導(dǎo)下，林業(yè)碳匯交易不斷發(fā)展。在林業(yè)碳匯方法學(xué)和交易機(jī)制的研究上面，浙江省取得了重大的突破。2010年啟動的“農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯減排交易體系”研建項目已經(jīng)在2014年8月份通過專家驗收。在此項目中，浙江農(nóng)林大學(xué)的專家們研制了“農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項目方法學(xué)”，編制了“林業(yè)碳匯項目審定核查指南”，建立了碳匯減排量注冊平臺和碳匯自愿交易托管平臺并在臨安市開展試點(diǎn)，成功交易了首批42戶農(nóng)民經(jīng)營森林的碳匯減排量。

（四）林業(yè)碳匯交易能夠促進(jìn)農(nóng)戶增收

浙江省有著大片的生態(tài)公益林。為補(bǔ)償農(nóng)戶，浙江省提出“兩年一調(diào)整，每次增加2元”的生態(tài)補(bǔ)償增長機(jī)制。根據(jù)這一機(jī)制，浙江省級以上公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由2013年的25元/畝提高到27元/畝，到了2015年則為30元/畝。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然不斷提高，但與農(nóng)戶做出的經(jīng)濟(jì)上面的犧牲和森林所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值相比仍然有所不足。因此，在目前大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不現(xiàn)實的情況下，需要給農(nóng)戶找出其他增收渠道，林業(yè)碳匯交易是較為現(xiàn)實的選擇。2014年10月14日，全國首個農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯交易體系——臨安農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯交易體系在臨安正式發(fā)布。參與交易的42個農(nóng)戶成為首批受益者，平均每個農(nóng)戶每畝農(nóng)林多賺30元。這30元雖然不多，但是個好的開始，隨著交易規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)戶從林業(yè)碳匯交易中所獲得的收益將越來越多。

二、浙江需要建立統(tǒng)一的環(huán)境資源權(quán)益交易市場

（一）環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰

科斯定律需要產(chǎn)權(quán)是明晰的。由于環(huán)境資源公共物品的特性，對其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)存在一定的難度。雖然國家進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了自然資源部對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，但是目前在制度上還處于探索階段，需要進(jìn)一步的完善。而且明晰產(chǎn)權(quán)還需要先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的支持，能夠在一定的技術(shù)條件下，較為方便高效且成本低廉地對環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確合理地分割登記，確保產(chǎn)權(quán)登記人或法人的合法權(quán)益。

（二）環(huán)境資源權(quán)益交易市場不夠活躍

2012年黨中央明確了環(huán)境資源的“價值”，提出要開展碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)，將市場的資源配置作用引入環(huán)境資源領(lǐng)域。浙江省在環(huán)境資源權(quán)益交易方面早早就進(jìn)行了探索和嘗試——無論是水權(quán)交易還是排污權(quán)的有償使用和交易以及林業(yè)碳匯交易，浙江省都最早進(jìn)行了探索。但是從這些年的發(fā)展來看，其存在“醒來早，起床遲”“自下而上的試點(diǎn)十分活躍，自上而下的推動相對緩慢”的現(xiàn)象，環(huán)境資源交易市場不夠活躍。為建立統(tǒng)一的環(huán)境資源權(quán)益交易市場，政府會出臺一系列的有利于市場交易的政策制度，從而有效促進(jìn)市場活躍程度的提高。而且，統(tǒng)一的環(huán)境資源權(quán)益交易市場建立以后，各種環(huán)境資源權(quán)益的交易將更為方便快捷，能夠進(jìn)一步提高市場的活躍程度。

（三）環(huán)境資源權(quán)益交易項目單一

環(huán)境資源包括多項交易產(chǎn)品。目前浙江省已有的一些環(huán)境資源權(quán)益交易項目或交易制度、交易產(chǎn)品較為單一。以排污權(quán)交易為例，目前在浙江全省進(jìn)行交易的污染物控制指標(biāo)只有化學(xué)需氧量和二氧化硫兩項，其他的污染物還沒有納入排污權(quán)交易體系。在碳排放權(quán)交易方面，浙江省目前只進(jìn)行了林業(yè)碳匯交易項目的試點(diǎn)，其他還在探索中。

（四）環(huán)境資源權(quán)益交易管理分散

不同的環(huán)境資源權(quán)益交易產(chǎn)品歸不同的部門管理，如林業(yè)碳匯交易由華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所管理，排污權(quán)交易歸排污權(quán)交易中心管理，各自的交易和運(yùn)行都有一套系統(tǒng)，不僅分散了政府的精力，而且割裂了環(huán)境資源權(quán)益交易產(chǎn)品之間的內(nèi)在聯(lián)系，不利于不同的交易產(chǎn)品形成合力擴(kuò)大影響，因此有必要建立綜合性交易管理機(jī)構(gòu)，對多項環(huán)境資源權(quán)益交易產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（五）環(huán)境資源權(quán)益交易市場促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的作用沒有凸顯

浙江省大部分的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)。雖然省委省政府已不斷加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，但是要改變這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的面貌、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是要從豐富的環(huán)境資源上下功夫。目前各地雖然利用優(yōu)美的環(huán)境和清新的空氣等發(fā)展了生態(tài)旅游和養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)，但是對生態(tài)環(huán)境資源的利用還不夠徹底，綠色青山不能有效地轉(zhuǎn)化為金山銀山。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，市場交易是促進(jìn)供需發(fā)展的有效手段。但是目前環(huán)境資源權(quán)益交易市場對充分利用環(huán)境資源的促進(jìn)作用沒有凸顯。以林業(yè)碳匯為例，通過市場交易，將森林吸收的無形的碳匯變?yōu)閷崒嵲谠诘慕?jīng)濟(jì)收益，增加了農(nóng)戶的收入。但是目前這樣的項目還太少，對農(nóng)民收入貢獻(xiàn)較小。未來，隨著環(huán)境資源權(quán)益交易市場的擴(kuò)大，交易產(chǎn)品的種類將會增多，環(huán)境資源的真正價值將會進(jìn)一步體現(xiàn)，從而變重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，完成“綠水青山就是金山銀山”的實踐。

三、建立環(huán)境資源權(quán)益交易市場的對策建議

（一）完善環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度

目前，我國全民所有制的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)改革需要解決的突出問題就是落實每一寸國土的所有人權(quán)益。隨著技術(shù)的不斷發(fā)展和成本的不斷降低，在環(huán)境資源領(lǐng)域明確不同所有人的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、實施環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)管理成為可能。目前，要把完善資源產(chǎn)權(quán)制度的工作重心放在對當(dāng)前存在的水權(quán)、林權(quán)、碳排放權(quán)等不同的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的改革中，剔除其中不合適的部分，找出資源產(chǎn)權(quán)的共性，從而不斷完善資源產(chǎn)權(quán)制度。

（二）提高環(huán)境資源確權(quán)的相關(guān)技術(shù)水平

在科學(xué)技術(shù)沒有達(dá)到一定的水平的時候，很難對環(huán)境資源進(jìn)行有效完整的確權(quán)登記。因此需要對相關(guān)的技術(shù)進(jìn)行整理，列出目錄清單；通過組建幾個項目團(tuán)隊，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，對關(guān)鍵的技術(shù)進(jìn)行項目攻關(guān)；列出項目完成時間表，逐項進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，通過關(guān)鍵技術(shù)的突破來提高技術(shù)水平。此外，浙江省可以與國內(nèi)在這一領(lǐng)域領(lǐng)先的技術(shù)院校進(jìn)行合作，通過項目或者委培等多種形式培養(yǎng)相關(guān)人才，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，提高技術(shù)水平。

（三）制定碳排放權(quán)交易的時間表

碳排放權(quán)交易是環(huán)境資源權(quán)益交易的重要內(nèi)容。在當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)碳排放交易成功實現(xiàn)線上交易并運(yùn)行良好的情況下，浙江省應(yīng)該根據(jù)自身的實際情況，參考北京、重慶、廣東等地的成功經(jīng)驗，盡早出臺實施碳排放權(quán)交易的時間表。初期可以以林業(yè)碳匯交易為主，不斷探索交易經(jīng)驗；中期可以擴(kuò)展碳排放權(quán)交易的種類，在林業(yè)碳匯交易平臺的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善碳排放權(quán)交易的平臺；后期則可沖破浙江地域的束縛，承接華東地區(qū)的項目，為華東地區(qū)的碳排放權(quán)乃至全國的碳排放權(quán)交易服務(wù)。

（四）建立華東環(huán)境資源權(quán)益交易中心

目前浙江省主要的環(huán)境資源權(quán)益產(chǎn)品的交易機(jī)構(gòu)有排污權(quán)交易中心和華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所，其分屬不同的部門主管。因此，統(tǒng)一管理環(huán)境資源權(quán)益產(chǎn)品交易的華東環(huán)境資源權(quán)益交易中心的建立需要環(huán)保部門、林業(yè)部門、發(fā)改委、金融辦等多部門的參與，通過協(xié)商將環(huán)境資源權(quán)益交易方面的責(zé)權(quán)劃入華東環(huán)境資源權(quán)益交易中心，明確其責(zé)權(quán)范圍。在中心具體的設(shè)立方式上，在前期交易種類不多、交易規(guī)模不大的情況下，可以以目前的某一個機(jī)構(gòu)為主，增加其對環(huán)境資源權(quán)益產(chǎn)品交易的管理和指導(dǎo)職能，將碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易進(jìn)行整合,實行一個機(jī)構(gòu)兩個牌子；后期，隨其交易品種的增多和交易規(guī)模的擴(kuò)大，擬成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)。具體應(yīng)該怎樣建立，可以組織相關(guān)的專家進(jìn)行論證，找出合適的解決方案。

（五）培育第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)

目前在環(huán)境資源權(quán)益產(chǎn)品的交易過程中需要許多專業(yè)的知識，如對項目書申請書的撰寫、對項目價值的評估等，而這些都是感興趣的交易雙方所缺少的，他們需要有機(jī)構(gòu)來提供專門化的服務(wù)。目前這樣的機(jī)構(gòu)相對缺乏。以第三方林業(yè)碳匯審定核查機(jī)構(gòu)為例，目前只有中國林科院科信所中林綠色碳資產(chǎn)管理中心和北京中林綠匯資產(chǎn)管理有限公司等寥寥幾家機(jī)構(gòu)，數(shù)量嚴(yán)重不足。浙江省應(yīng)該出臺稅收、信貸等一系列的優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)非政府組織和企業(yè)等社會力量建立專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，活躍環(huán)境權(quán)益交易市場。應(yīng)該重視對相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，鼓勵浙江農(nóng)林大學(xué)等有能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大人才培養(yǎng)的規(guī)模，并通過開辦培訓(xùn)班等方式，提高現(xiàn)有從業(yè)人員的技術(shù)水平，擴(kuò)大人才隊伍。

（六）培育相關(guān)的市場主體

市場交易的活躍需要市場主體的參與。企業(yè)就是最主要的市場主體，缺乏了企業(yè)的參與，市場交易就沒有了活力，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易也是如此。因此，一方面要推動綠色發(fā)展，培育綠色企業(yè)，組建龍頭企業(yè)，帶動綠色行業(yè)的發(fā)展，提高綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平；另一方面需要出臺相關(guān)的扶持政策，能夠吸引國內(nèi)國外企業(yè)投入到環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易中，使其能夠通過環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易獲取利潤，并不斷發(fā)展壯大。如此才能有愈來愈多的企業(yè)有能力而且有動力參與到環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易中，促進(jìn)相關(guān)市場主體的發(fā)展壯大。