加快推進(jìn)菏澤市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展*

賈紀(jì)磊，董慶鑫，李瑩，劉銀平

1.中共菏澤市委黨校；2.菏澤市定陶區(qū)人力資源和社會(huì)保障局

2019年12月，菏澤市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于支持重點(diǎn)鎮(zhèn)加快建設(shè)和發(fā)展的意見》，突破菏澤首先鄉(xiāng)村振興要突破，鄉(xiāng)村振興要突破，重點(diǎn)鎮(zhèn)首先要突破。在此背景下，研究菏澤市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，為政府提供決策服務(wù)，十分有必要。

一、菏澤市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的現(xiàn)狀與做法

1.幫扶成效發(fā)揮作用，制約瓶頸開始突破。市直有關(guān)部門，各縣區(qū)黨委政府立足職責(zé)，主動(dòng)作為，想辦法、出實(shí)招，結(jié)合各重點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)際，研究制定了一系列切實(shí)可行、卓有成效的幫扶措施，將資金、項(xiàng)目、政策等主動(dòng)向重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。通過這些措施的落實(shí)落地，幫助15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)解決了大量困難問題，突破了很多瓶頸制約。如市自然資源和規(guī)劃局為每個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)50畝，全年審批15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)30個(gè)項(xiàng)目，新增建設(shè)用地面積1563.54畝。

2.綜合實(shí)力逐漸增強(qiáng)，財(cái)政支撐更加有力。15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)緊緊把握市委市政府支持重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的這一難得機(jī)遇，埋頭苦干，謀事力做，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)指標(biāo)成績突出。從財(cái)政支撐來看，15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)2020年預(yù)計(jì)一般公共預(yù)算收入共13.05億元，占全市的5.48%，其中，收入過億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到7個(gè)，比去年增加了3個(gè)，最高的菜園集鎮(zhèn)達(dá)到1.88億元；15個(gè)鎮(zhèn)全年收入平均增速28.6%，高于全市增速21.4個(gè)百分點(diǎn)，增速最高的沙土鎮(zhèn)達(dá)到66%，冉堌鎮(zhèn)達(dá)到52.5%，增速超過30%的鎮(zhèn)有6個(gè)。

3.主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更加突出，重點(diǎn)項(xiàng)目不斷增多。目前15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)均明確了重點(diǎn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，涉及生物醫(yī)藥、高端化工、裝備制造等市里傾力打造的“231”各產(chǎn)業(yè)。15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)擁有規(guī)模以上企業(yè)259家、較上年增加9家，占全市的8.1%；實(shí)現(xiàn)利潤總額13.6億元，增速高于全市“四上”企業(yè)16.5個(gè)百分點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)納入2020年省重大項(xiàng)目6個(gè)，納入2020年市重點(diǎn)項(xiàng)目16個(gè)。新開工過億元項(xiàng)目56個(gè)，2020年累計(jì)完成投資111.35億元。

4.鎮(zhèn)域功能逐步完善，發(fā)展活力開始顯現(xiàn)。從鎮(zhèn)域建設(shè)來看，各重點(diǎn)鎮(zhèn)都實(shí)施了一批民生城建項(xiàng)目，15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面積平均增加0.3平方公里以上，鎮(zhèn)駐地人口增長2500人以上。從發(fā)展活力來看，15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)均成立了投融資公司并設(shè)立了發(fā)展基金，資金市場化運(yùn)作水平明顯提高，為項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障；各重點(diǎn)鎮(zhèn)“二號(hào)公章”均已落實(shí)到位，行政效率顯著提升，為加快發(fā)展松綁解壓、賦能增效。

二、菏澤市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展存在的問題和制約因素

1.規(guī)劃系統(tǒng)性不夠，滯后于發(fā)展需要。一是存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、特色文化建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接不緊密的問題；二是缺乏“精”“特”創(chuàng)新理念，規(guī)劃起點(diǎn)低，理念落后，缺少前瞻性、戰(zhàn)略性，因地制宜不足，不能很好的突出特色；三是存在重總體規(guī)劃輕詳細(xì)規(guī)劃、重產(chǎn)業(yè)發(fā)展輕人居環(huán)境改善、重新區(qū)建設(shè)輕舊區(qū)改造、重規(guī)模擴(kuò)張輕文化傳承等問題；四是規(guī)劃的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督，存在規(guī)劃與建設(shè)“兩張皮”問題。

2.整體實(shí)力不強(qiáng)甚至偏弱，財(cái)政收入體量不大。15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)2020年度收入雖然增幅較高，遠(yuǎn)超于全市的平均增幅，但是和全國百強(qiáng)鎮(zhèn)，甚至省內(nèi)其他地市的重點(diǎn)鎮(zhèn)相比，財(cái)政收入總量仍然過低，整體實(shí)力不強(qiáng)。而且，重點(diǎn)鎮(zhèn)之間的財(cái)政增幅也不平均，最高的鎮(zhèn)增幅到達(dá)60%,有的鎮(zhèn)增幅只有10%。莊寨鎮(zhèn)從2012年就作為全市重點(diǎn)鎮(zhèn)來培育，蘭山區(qū)義堂鎮(zhèn)是2011年臨沂市確定的重點(diǎn)鎮(zhèn)，這兩個(gè)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都是木材加工。2012年，莊寨鎮(zhèn)財(cái)政收入剛剛過億元，義堂鎮(zhèn)是2.8億元，占比為36%；2019年，莊寨鎮(zhèn)是1.3億元，義堂鎮(zhèn)是8.5億元，占比僅為15%，7年下降了21個(gè)百分點(diǎn)，其他重點(diǎn)鎮(zhèn)也普遍存在財(cái)政增長慢、發(fā)展滯后的問題，差距逐年拉大。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出。雖然各重點(diǎn)鎮(zhèn)都明確了1至2個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勢頭較好，但是同質(zhì)化、檔次低的情況比較突出，絕大部分鎮(zhèn)都把農(nóng)副產(chǎn)品加工作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，其中又多以傳統(tǒng)的板材、紡織等原材料初加工為主，附加值低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，“既好吃又好看”的高端型、稅源型產(chǎn)業(yè)較少。部分產(chǎn)業(yè)稅收雖高，但能耗高、污染大，發(fā)展面臨很大制約。技術(shù)創(chuàng)新能力特別是自主創(chuàng)新能力較弱，擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)鏈條中的高端產(chǎn)品及品牌產(chǎn)品少；缺乏具有引領(lǐng)和支撐拉動(dòng)作用的龍頭企業(yè)、集團(tuán)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以資源能源外延式增長方式為主。與周邊地區(qū)相比，特色經(jīng)濟(jì)缺乏的劣勢尤為突出，不能形成經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。

4.相關(guān)政策不健全，體制機(jī)制約束較多。盡管菏澤市委、市政府已明確了支持重點(diǎn)鎮(zhèn)的各項(xiàng)政策，各市直單位也開展卓有成效的幫扶工作，但各重點(diǎn)鎮(zhèn)在項(xiàng)目資金、土地指標(biāo)、環(huán)境容量、招商引資、人才儲(chǔ)備等方面仍存在不同程度的缺口，制約著重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展。多數(shù)重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)了產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但有的標(biāo)準(zhǔn)不高、配套不完善、服務(wù)不到位；還有的把園區(qū)當(dāng)個(gè)筐，什么企業(yè)都往里裝，普遍存在土地“畝均效益”不高的問題。土地方面，重點(diǎn)鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè)用地指標(biāo)不足矛盾日益突出，獲取新增建設(shè)用地難度極大；財(cái)稅體制方面，稅收劃分留給鎮(zhèn)級的比例偏低，市、縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠。融資方面，市政基礎(chǔ)設(shè)施的市場化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作還沒有突破，社會(huì)資本投入城鎮(zhèn)建設(shè)不多，金融信貸投入渠道不暢，城鎮(zhèn)建設(shè)資金“瓶頸”難題非常突出。

5.城鎮(zhèn)化水平較低，基本公共服務(wù)有待提高。菏澤市15個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)共有鎮(zhèn)區(qū)人口32萬人，平均每個(gè)僅僅2萬人多一點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平較低。一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將帶動(dòng)就業(yè)增長2%、消費(fèi)增長1.6%，拉動(dòng)GDP增長1.5%。小城鎮(zhèn)達(dá)到5萬人規(guī)模之后，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也將進(jìn)入一個(gè)高速增長期，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要增長點(diǎn)和動(dòng)力源。在此方面，菏澤市重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展還有較大的差距。這種狀況不利于商業(yè)、教育、醫(yī)療、餐飲、娛樂等公共服務(wù)行業(yè)的發(fā)展壯大，難以形成持續(xù)的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，造成了重點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)人氣和商氣的不足。目前重點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路、城建、水電氣暖、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，醫(yī)院、學(xué)校、文化、養(yǎng)老、通信通訊等公共服務(wù)設(shè)施不完善，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生差等原因，造成鎮(zhèn)區(qū)缺乏吸引力和集聚力。

三、加快菏澤市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的對策建議

1.強(qiáng)化規(guī)劃龍頭，注重長效管理。一是堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃、多規(guī)合一、突出特色”，明確鎮(zhèn)區(qū)功能定位，抓好重點(diǎn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的編制，以及之間的協(xié)調(diào)銜接。規(guī)劃建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”的重點(diǎn)鎮(zhèn)。采取“縣編市審”的方式，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)編制高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的總體發(fā)展規(guī)劃。二是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公眾參與，以保障民眾能充分參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的制訂和執(zhí)行。三是注重規(guī)劃的戰(zhàn)略性和前瞻性，小城鎮(zhèn)規(guī)劃期一般有十幾年的跨度，必須考慮到城鎮(zhèn)未來的發(fā)展?jié)摿Γ瑸閷淼某掷m(xù)發(fā)展留下充分的空間。四是充分考慮環(huán)境保護(hù)，特別要注重重點(diǎn)鎮(zhèn)的綠化和公園建設(shè)規(guī)劃。五是通過法律約束來保障規(guī)劃的延續(xù)性、穩(wěn)定性，普遍采用法律手段對規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行約束，防治規(guī)劃和實(shí)施“兩張皮”。

2.加強(qiáng)簡政放權(quán)，完善政策引領(lǐng)。一是落實(shí)好擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)政策。制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，切實(shí)把上級下放的權(quán)力落實(shí)好、運(yùn)用好，真正把賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)的部分縣級經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限落到實(shí)處，細(xì)化用人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等方面的改革措施。擴(kuò)大用人自主權(quán)，在總量控制的前提下，賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)對科級以下工作人員的招聘、任用、交流權(quán)，以及縣派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人選任的參與權(quán)、建議權(quán)等。擴(kuò)大財(cái)權(quán)，設(shè)立鎮(zhèn)級國庫，將財(cái)政管理權(quán)由縣級財(cái)政移交給重點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政，提高其財(cái)政自主權(quán)。實(shí)行財(cái)政傾斜政策，提高對重點(diǎn)鎮(zhèn)稅費(fèi)返還比例，財(cái)政收入超收全留，以增強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力。擴(kuò)大事權(quán)，重點(diǎn)探索在土地收儲(chǔ)、出讓轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)、入股等方面更有利于重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的做法，做活做足“土地”文章。健全綜合行政執(zhí)法權(quán)。編辦、司法、行政審批等部門要認(rèn)真研究，逐步理順重點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制機(jī)制，完善重點(diǎn)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法配套政策，可以整合駐重點(diǎn)鎮(zhèn)的派出分局、站、所等執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確保重點(diǎn)鎮(zhèn)獨(dú)立開展執(zhí)法活動(dòng)。二是突出政策引領(lǐng)。認(rèn)真貫徹國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動(dòng)方案》《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》、菏澤市委市政府《關(guān)于支持重點(diǎn)鎮(zhèn)加快建設(shè)和發(fā)展的意見》等重要文件，市、縣、鄉(xiāng)三級政府要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保各項(xiàng)政策落地生根，加快推動(dòng)重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展。三是加大政策支持力度?？蓞⒖纪獾刈龇?，市縣設(shè)立專項(xiàng)資金，每年對成績突出的重點(diǎn)鎮(zhèn)給予專項(xiàng)扶持。制定特殊土地政策，對重點(diǎn)鎮(zhèn)單列一定數(shù)量的新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，用于鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)。同時(shí)可將土地出讓金部分返還給重點(diǎn)鎮(zhèn)，以增強(qiáng)其可支配財(cái)力。

3.做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)強(qiáng)鎮(zhèn)根基。一是注重發(fā)揮特色。菏澤各重點(diǎn)鎮(zhèn)要明確自己的優(yōu)勢和特色，圍繞市場培育產(chǎn)業(yè)，注重構(gòu)建一、二、三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)、相互支撐的特色產(chǎn)業(yè)體系，以特色產(chǎn)業(yè)體系引領(lǐng)民營經(jīng)濟(jì)、物流服務(wù)、生態(tài)旅游、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)聚群發(fā)展，不斷促進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。二是下大氣力招商引資。要開動(dòng)腦筋，創(chuàng)新招商模式，拓展招商渠道，瞄準(zhǔn)東部沿海地區(qū)、珠三角、長三角地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)出擊，做好對接，制定政策，搞好服務(wù)，吸引“既好看又好吃”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目入駐重點(diǎn)鎮(zhèn)。三高標(biāo)注促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。各重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)要注重當(dāng)前和長遠(yuǎn)，既注重現(xiàn)實(shí)條件，又要為未來預(yù)留發(fā)展空間，合理進(jìn)行規(guī)劃和布局，把園區(qū)真正建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)、人才等要素聚集的高地，夯實(shí)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的平臺(tái)。四是全力做好產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地工作。要緊盯招商引資簽訂合同的項(xiàng)目，要建立專班，明確負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，在手續(xù)報(bào)批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、征地拆遷、資金籌措、公共配套等方面搞好服務(wù)。要以“咬定青山不放松”的定力，確保招商引資來的項(xiàng)目盡快落地、盡快投產(chǎn)、盡快產(chǎn)生效益。

4.加強(qiáng)城鎮(zhèn)配套建設(shè)，完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能。遵循“先地下、后地上”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)律，全力建設(shè)好供電供水、垃圾處理、交通通訊、污水處理等城鎮(zhèn)公用設(shè)施；注重經(jīng)濟(jì)和民生協(xié)調(diào)發(fā)展，搞好重點(diǎn)鎮(zhèn)的中小學(xué)教育教育、全科基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、圖書館和休閑公園廣場、保障性住房等公共服務(wù)設(shè)施；建設(shè)好商店、物流、倉儲(chǔ)等有利于城鎮(zhèn)園區(qū)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)。要合理規(guī)劃布局建設(shè)生產(chǎn)、生活、服務(wù)等功能區(qū)，促進(jìn)各功能區(qū)的相互聯(lián)系和融合發(fā)展，不斷提升和完善城鎮(zhèn)功能。堅(jiān)持既要建好，更要管好的理念，對城鎮(zhèn)進(jìn)行精細(xì)化管理。市縣兩級政府要進(jìn)一步下放相關(guān)事項(xiàng)審批權(quán)和城市管理權(quán)，建立健全重點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)，理順管理體制機(jī)制，加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理隊(duì)伍，不斷提升管理水平，著力打造生態(tài)、宜居、宜業(yè)的良好環(huán)境，增強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)的凝聚力和吸引力。

5.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格考核考評。一是市縣兩級要成立重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)好市委市政府相關(guān)目標(biāo)要求和改革措施，進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，制定支持政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和考評辦法等。二是建立重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)考核體系，根據(jù)重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行差別化考核，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，合理設(shè)置考核指標(biāo)，強(qiáng)化對重點(diǎn)鎮(zhèn)干部進(jìn)行業(yè)績考核，將目標(biāo)完成情況與干部獎(jiǎng)金、使用掛鉤，建議對重點(diǎn)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資等方面工作開展富有成效的重點(diǎn)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人優(yōu)先重用提拔，對不作為、少作為的要及時(shí)換崗。三是將重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)工作納入市直有關(guān)部門和縣（市、區(qū)）年度責(zé)任目標(biāo)考核范圍，每年對其支持重點(diǎn)鎮(zhèn)情況進(jìn)行考評，考核考評結(jié)果作為年度目標(biāo)管理考核的依據(jù)之一。