論持續(xù)性違法行為中“一事不再罰”原則的適用

暨南大學法學院/知識產(chǎn)權學院 戚偉健

一、“一事不再罰”原則的法理基礎

（一）比例原則

比例原則作為合理行政的重要原則之一，該原則包含三重內(nèi)涵：分別是手段的目的性、對行政相對人侵害最小化以及行政手段對相對人的侵害不得超過行政目的之價值。究其目的，在于強調(diào)國家采取處罰行為時的手段和達成目的之間應當具有相應程度的比例關系，尤其是在出現(xiàn)侵犯公民權利的情況時，更要兼顧效率與公平，不能過分追求行政目標的實現(xiàn)而忽略公民權的保障。在行政處罰中，“一事不再罰”原則便是比例原則運用的體現(xiàn)，如果一個公民因一次違法行為而遭受雙重或更多的處罰，從比例原則上說，其行為與懲罰之間是不成比例的，自然也是不合理的，因為行政處罰的根本目的在于遏制行政違法行為，對行為人加以懲戒并令其受到警示和教育，其實施的一次違法行為，理應受到一次行政處罰，行政機關對其行為進行處罰，行為人受到了懲罰和教育，行政機關亦履行了其應盡的職責，該違法行為理應因處罰的完成而歸于消滅，此時若針對該違法行為再次進行處罰，處罰的強度將超過必要的限度，且會造成重復評價，損害行政相對人的合法權益。

（二）信賴利益保護原則

誠實信用原則亦是行政法中的重要的基本原則之一，而信賴利益保護原則則是誠實信用原則中的內(nèi)涵之一，信賴利益保護原則要求行政機關的行政行為不得隨意更改，禁止反復無常。一方面，實施了違法行為的行政相對人出于公共利益的考慮和對行政機關的信賴，甘于將自身置于行政機關的監(jiān)督和處理之下，并合理地認為其違法行為受到行政機關處理后便處于安定狀態(tài)，不會受到行政機關的再次追究。若行政機關做出的行政處罰行為并不遵守“一事不再罰”的原則，將會把行政相對人的違法行為置于不安定的狀態(tài)之中，行政相對人也會因害怕再次被追究而處于永無停止的內(nèi)心不安之中，最終將影響行政行為的安定性，破壞行政機關的公信力；另一方面，社會公民基于對行政機關的信任，相信行政機關對違法的行政相對人進行處理以后，人們有充分的理由相信該行政相對人已經(jīng)得到了足夠的懲戒和教育，社會秩序和公共利益也得到了最大限度的恢復，人們可以基于此種信賴合理地對行政相對人的行為作出適當?shù)念A期。若行政機關做出的行政處罰行為不受“一事不再罰”原則的限制，不僅使人們無法對行政相對人的行為作出合理預期，恰當?shù)匕才抛约旱纳詈徒?jīng)濟等方面的來往，而且使整個社會的公共秩序處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，影響社會的正常發(fā)展。

二、持續(xù)性違法行為中“一事”的具體內(nèi)涵

在“一事不再罰”原則中如何準確地界定“一事”的具體內(nèi)涵，一直是理論界爭論的熱點，也是困擾實務操作的難點，準確地界定“一事”成了行政機關行政處罰權的關鍵所在，目前國內(nèi)學者在對“一事”的界定上，主要有違法行為說、違反法律規(guī)范說、構(gòu)成要件說三種主要觀點。

對于持續(xù)性的行政違法行為，由于這種違法行為持續(xù)時間長，而且跨越的空間可能涉及幾個不同的行政管轄區(qū)，因此在實際操作中界定是否屬于“一事”往往存在一定的困難和爭議。在上述幾種有代表性的學術觀點之外，我認為，具體到考察持續(xù)性的行政違法行為，要界定該行為是否屬于“一事不再罰”中的“一事”，核心的標準在于考察行為人是否有糾正其違法行為的期待可能性。

貨車在高速公路上超載行駛是持續(xù)性行政違法行為的典型。當前我國對貨車在高速公路超載行駛處罰的依據(jù)主要是《道路交通安全法》第92條的規(guī)定。而在現(xiàn)實生活中貨車運載貨物運輸通常具有時間跨度長、空間跨度廣的特點，往往受到不同的行政轄區(qū)的管轄，那么如果貨車在此轄區(qū)管轄的高速路段因超載受到當?shù)亟痪块T處罰后，在接下來的時間在別的轄區(qū)管轄的高速路段還能否因為超載再次受到當?shù)亟痪块T處罰呢？在這一過程中的“一事”又該如何認定呢？

事實上，超載貨車在不同行政轄區(qū)管轄的高速路段通行，能否被不同轄區(qū)的交通部門以“超載”的理由處以兩次或以上的處罰，即貨車的超載行為前后能否被認定為“一事”的核心標準在于貨車在被第一次處罰后，其是否有糾正其違法行為的期待可能性。具體而言，貨車在受到交通部門第一次處罰后，理應到就近的高速服務區(qū)停車卸貨，糾正其違法行為，而按照我國的高速公路服務區(qū)建設標準，兩個高速公路服務區(qū)的間隔大約為50千米，交通部門可以以此為推算貨車在受到處罰后是否經(jīng)過了臨近的服務區(qū)，判斷行為人是否有糾正其違法行為的可能性。若行為人沒有糾正其違法行為的可能性，前后兩個超載運輸?shù)男袨閼徽J定為“一事”，交通部門應只給予其一次處罰；若行為人有糾正其違法行為的可能性而拒絕糾正，則應當被認定為兩個不同的行為，可以給予兩次或以上的處罰。此外，這種判斷和處理方法并不僅僅停留在理論層面，而是在當下通行的法律中亦可尋得其蹤影，如我國《環(huán)境保護法》第59條的規(guī)定實際上確立了對持續(xù)性環(huán)境行政違法行為所采用的“連續(xù)處罰制度”，本質(zhì)上是對持續(xù)性違法行為進行分割，并分別給予處罰。

三、對持續(xù)性違法行為中“再罰”的分析

對“一事不再罰”中的“再罰”又該如何理解，學界并未有最終結(jié)論，而主要存在以下幾種觀點：

（1）第一種觀點：認為某一違法行為，不管有幾個法規(guī)、規(guī)章對同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔一次法律責任。

（2）第二種觀點：認為“一事不再罰”中的“再罰”是指行政機關對同一違法行為只能處以一次處罰，即“一事不再罰”原則上只禁止同一行政機關對同一違法行為處以兩次以上的處罰。

（3）第三種觀點：認為行政相對人的一個違法事實只能處以一次行政處罰，已經(jīng)實施了處罰的不能再次被處罰，若一個違法事實觸犯了不同的行政法律、法規(guī)的，相關行政機關均有處罰權，但其中一個行政機關處罰后別的機關便不應該再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

我贊同第三種觀點，但在具體分析持續(xù)性違法行為中“一事不再罰”原則的適用時，應當在“先罰有效，后罰無效”的基礎上，再以合理行政原則作為補充，以彌補在確立處罰標準時可能出現(xiàn)的不公平問題。

以連續(xù)數(shù)日違法停車為例，連續(xù)數(shù)日違法停車也是持續(xù)性違法行為的一種典型情況，目前我國針對違法停車進行處罰的法律依據(jù)主要是我國《道路交通安全法》第93條的規(guī)定：“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關于機動車停放、臨時停車規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離。機動車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處二十元以上二百元以下罰款，并可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放?！痹趯嶋H操作中，針對連續(xù)數(shù)日違法停車的情況，執(zhí)法人員通常以24小時為一個時間節(jié)點以決定是否對違停行為進行多次處罰。但是若按照上文所論述的以行政相對人是否有糾正其違法行為的期待可能性作為判斷違法行為為“一事”還是“多事”的標準，連續(xù)數(shù)日違法停車的行為若在行政相對人無糾正其違法行為的期待可能性的情況下（如出國、被拘留），應該被認定為“一事”，執(zhí)法人員按照24小時為一個時間節(jié)點對行政相對人進行重復處罰的處理實際上違反了“一事不再罰”的原則。

但是，應該看到即便在連續(xù)數(shù)日違法停車，行政相對人無糾正其違法行為的期待可能性而被認定為“一事”的前提下，也并不意味著在這種情況下應一律采用一種處罰標準，而忽視了個案與個案之間的差別。例如，行政相對人因出國而連續(xù)一周違法停車與行政相對人因出國而連續(xù)一個月違法停車兩種情況，雖然都應被認定為“一事”，但明顯兩種情況對公共資源的違法占用和正常公共秩序的擾亂程度并不相同，若采取同一種處罰標準，則會導致個案中出現(xiàn)處理不公的問題，造成“罰責不相當”，在大城市或交通繁忙地段甚至可能出現(xiàn)“罰款當停車”的惡劣做法。從法理上講，行政處罰的其中一個重要目的在于彌補已被損害的公共資源和公共秩序，并盡最大可能恢復到其未被損害前的狀態(tài)。因此，在這種情況下，有必要考慮“合理行政原則”以解決產(chǎn)生的問題。合理行政原則包括了公正原則、比例原則和考慮相關因素。公正原則要求體現(xiàn)同等情況同等對待，不同情況不同對待。顯然，因出國而連續(xù)違法停車一周和連續(xù)違法停車一個月，后者違法所持續(xù)的時間更長，對公共交通資源造成的不利影響更大，二者雖然在定性上都應被認定為“一事”，但在實際處罰上應區(qū)別對待，考慮不同情況下不同的相關因素。比例原則則要求行政手段的裁量要適當、必要和均衡，毫無疑問，后者對公共秩序的破壞程度更為嚴重，因此行政處罰的手段和程度必須和其嚴重性成比例，才有助于行政處罰目的的達成。綜上，即便在連續(xù)數(shù)日違法停車，行政相對人無糾正其違法行為的期待可能性而被認定為“一事”的前提下，在處罰時也應該引入合理行政原則，考慮個案中處罰的合理性，對不同的情況進行區(qū)別對待，使最終的處罰結(jié)果符合“罰責相當”的原則。