國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的方法與經(jīng)驗(yàn)借鑒

韓 靜

(東莞理工學(xué)院 城市學(xué)院，廣東 東莞 523106)

1 英國(guó)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要做法

20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)醫(yī)療、教育等公共設(shè)施的需求持續(xù)增長(zhǎng)，為了應(yīng)對(duì)這種增長(zhǎng)需求，英國(guó)政府不斷尋求和吸引私人資本投資，探索和改革公共物品的提供方式，從而產(chǎn)生并推動(dòng)了最初PPP模式的發(fā)展，英國(guó)可以說(shuō)是世界上最早運(yùn)用PPP模式的國(guó)家，并且在運(yùn)用PPP模式方面取得了較好的效果。首先，英國(guó)不僅PPP項(xiàng)目規(guī)模龐大，而且運(yùn)用的領(lǐng)域也非常廣泛，從一開始的鐵路、公路等公共交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到醫(yī)療、教育等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。其次，截至目前，英國(guó)大部分 PPP 項(xiàng)目都已經(jīng)提前或按時(shí)完成融資進(jìn)入實(shí)施運(yùn)營(yíng)階段，超半數(shù)的PPP項(xiàng)目公共部門合作者認(rèn)為項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中的表現(xiàn)能夠達(dá)到預(yù)期或比預(yù)期還要好，沒(méi)有出現(xiàn)超出工程建設(shè)預(yù)算，而要求公共部門承擔(dān)額外費(fèi)用的情況。由此可見，英國(guó)在PPP模式項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理上有許多處于世界領(lǐng)先地位的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，研究并借鑒其做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)PPP模式的發(fā)展具有重要的意義。

1.1 制定并完善政策和指南，推行標(biāo)準(zhǔn)化合同體系

1.1.1 制定并完善相關(guān)政策法規(guī)。 英國(guó)政府為了給PPP模式的發(fā)展提供法規(guī)依據(jù)，采取了政策加指南的形式。在 PPP 模式推廣運(yùn)用的過(guò)程中，英國(guó)先后頒發(fā)了《綠皮書：政策評(píng)審、項(xiàng)目規(guī)劃和評(píng)估論證》《資金價(jià)值評(píng)價(jià)方法》《PFI/PPP 采購(gòu)和合同管理指南》《PFI/PPP 融資指南》等一系列規(guī)范性管理文件，有關(guān)行業(yè)主管部門也制定出臺(tái)了行業(yè)實(shí)施指南或規(guī)范文件，形成了較為完備的制度框架和保障體系。除此之外，英國(guó)政府還對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行了完善以保證PPP模式能夠順利發(fā)展。例如修改《電力法》，將電力產(chǎn)業(yè)的管網(wǎng)進(jìn)行了分離，還修改了《電信法》，取消了電信公司的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。

1.1.2 制定詳細(xì)具體的操作指南。 PPP項(xiàng)目的流程包括項(xiàng)目評(píng)估、私人投資機(jī)構(gòu)的招投標(biāo)、合同的制定與管理、建設(shè)采購(gòu)及運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，英國(guó)政府制定了與PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)相關(guān)的指南，指南內(nèi)容包括項(xiàng)目各個(gè)具體環(huán)節(jié)詳細(xì)的處理方式和操作流程。例如《Standardization of PF2 Contracts(draft)》明確了選擇私人投資機(jī)構(gòu)的一般步驟和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)規(guī)定了PF2項(xiàng)目中各參與方制定合同與管理有關(guān)方面的內(nèi)容。其次，制定了專門的爭(zhēng)端解決指南，列出了政府公共部門和私人部門在合作過(guò)程中如何解決爭(zhēng)端的辦法。例如，按照2007年頒布的《Standardization of PFI Contracts V4》中第28章的規(guī)定，合作過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)端根據(jù)嚴(yán)重性程度不同，有3種解決方式：①政府部門和私人部門通過(guò)協(xié)商后解決；②就爭(zhēng)端問(wèn)題咨詢專家的建議加以解決；③解決爭(zhēng)端的最后手段，可以選擇通過(guò)法律仲裁或者判決解決。

1.1.3 推行標(biāo)準(zhǔn)化合同體系。 1999年英國(guó)財(cái)政部頒布了《PFI 標(biāo)準(zhǔn)化合同范本》，該合同范本對(duì)PPP模式的操作進(jìn)行了規(guī)范化，隨后幾年在PPP項(xiàng)目實(shí)踐反饋的基礎(chǔ)上對(duì)合同范本不斷改進(jìn)，又陸續(xù)頒布了第二、三、四版。隨著PF2的改革推出，2012年英國(guó)財(cái)政部頒布了《PF2 標(biāo)準(zhǔn)化合同范本》。在上述標(biāo)準(zhǔn)化合同范本中，根據(jù)PPP 項(xiàng)目全生命周期管理理念，明確規(guī)定了PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本等相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，有利于提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性以及管理的高效性。另外，為了避免潛在的法律糾紛，項(xiàng)目參與方可以通過(guò)簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同(協(xié)議)、金融管理合同、股東協(xié)議、建造合同、政府直接協(xié)議、委托經(jīng)營(yíng)合同、獨(dú)立認(rèn)證人任命書等一系列的獨(dú)立協(xié)議，確保項(xiàng)目的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)在協(xié)議或合同中得到清晰的約定。最后，為了加強(qiáng)管控PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目參與各方的協(xié)同度，采取了融資方之間簽署協(xié)議、服務(wù)商或承包商的母公司提供擔(dān)保、金融管理服務(wù)方與承包商簽署界面協(xié)議等手段。因此，在PPP項(xiàng)目管理中，英國(guó)形成了較為標(biāo)準(zhǔn)的合同體系，清晰界定了風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)責(zé)。

1.2 以整體風(fēng)險(xiǎn)成本最小化為原則，堅(jiān)持理性務(wù)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念

1.2.1 合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。 英國(guó) PPP 項(xiàng)目會(huì)根據(jù)政府和社會(huì)資本雙方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，依據(jù)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化原則，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中讓政府與社會(huì)資本方合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，某種風(fēng)險(xiǎn)由哪方承擔(dān)通常需要評(píng)價(jià)承擔(dān)方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果選擇能力較強(qiáng)的一方承擔(dān)該種風(fēng)險(xiǎn)。如果本應(yīng)由政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)資本方，那么，社會(huì)資本方為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的投資回報(bào)目標(biāo)，可能會(huì)通過(guò)降低項(xiàng)目成果品質(zhì)、提升投資回報(bào)等措施來(lái)對(duì)沖轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，這將違背PPP項(xiàng)目模式優(yōu)化公共服務(wù)、提高投資效率的初衷，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的價(jià)值。因此，為了使PPP項(xiàng)目的參與各方實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的合作共贏，英國(guó)政府會(huì)分析各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素及后續(xù)影響，考量某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的最佳承擔(dān)方，統(tǒng)籌考慮由哪一方采取合適的管理方式來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 識(shí)別、對(duì)沖和轉(zhuǎn)嫁潛在風(fēng)險(xiǎn)。 英國(guó)政府制定的法規(guī)中要求PPP項(xiàng)目采取物有所值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)矩陣，綜合評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、有效性以及效果。風(fēng)險(xiǎn)矩陣詳細(xì)列示各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括市場(chǎng)及收入風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)施工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，從全生命周期角度預(yù)判PPP項(xiàng)目中上述可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)種類，分析各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、可能帶來(lái)的不利影響以及可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，最后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣確定各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的管理方式及最佳承擔(dān)方。此外，英國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)具有高度的成熟性，對(duì)于承擔(dān)方難以依靠自身進(jìn)行化解的風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司通常會(huì)提供相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，投資公司可以通過(guò)購(gòu)買該保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)沖或向外轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)配置。 通過(guò)招投標(biāo)方式選擇社會(huì)投資方式，報(bào)價(jià)有兩種方式：標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)和有變量的投標(biāo)。英國(guó)在PPP項(xiàng)目中采取雙重平行比選的方法，社會(huì)投資方需要同時(shí)提交標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)報(bào)價(jià)和有變量的投標(biāo)報(bào)價(jià)。其中，標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價(jià)投標(biāo)書需要嚴(yán)格遵循政府確定的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)矩陣預(yù)判各類風(fēng)險(xiǎn)，并將風(fēng)險(xiǎn)劃分為可保留、可轉(zhuǎn)移、可協(xié)商三類。而在有變量的投標(biāo)報(bào)價(jià)中，社會(huì)資本方可以根據(jù)市場(chǎng)調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)判斷市場(chǎng)預(yù)期，評(píng)估自身的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，并由此來(lái)確定自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)種類以及承擔(dān)比例，投標(biāo)書中的報(bào)價(jià)將以變量的形式反映出承擔(dān)或放棄承擔(dān)某種風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，還要以凈現(xiàn)值作為比較基準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)資本方的標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)報(bào)價(jià)和有變量的投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行折算，并對(duì)兩者的凈現(xiàn)值折算結(jié)果進(jìn)行比較。這種雙重平行比選的方法是一種有效的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)手段，既可以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判偏差，同時(shí)也提供了一個(gè)優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)配置的模式，有效提高了風(fēng)險(xiǎn)管理效能。

1.3 加強(qiáng)監(jiān)管體制的建設(shè)

1.3.1 行政層面的監(jiān)管。 英國(guó)的PPP行政管理模式是財(cái)政部、審計(jì)署、公共事業(yè)管理委員會(huì)、公私合作署、PUK公司等部門和機(jī)構(gòu)共同參與的方式。其中，財(cái)政部是主導(dǎo)，負(fù)責(zé)制定所有與PPP項(xiàng)目相關(guān)的政策；審計(jì)署則負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目的前中后全流程審計(jì)；公共事業(yè)管理委員對(duì)財(cái)政部制定的政策進(jìn)行研究調(diào)查并提出相應(yīng)意見；公私合作署屬于財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)根據(jù)政策和指南對(duì)各地開展的PPP項(xiàng)目提供支持；PUK公司是由英國(guó)政府與私人企業(yè)共同投資組建的股份公司，其中政府部門持股49%，私人部門持股51%，PUK公司的主要職責(zé)是搭建政府公共部門與私人部門之間的合作平臺(tái)，為政府公共部門與私人部門提供專業(yè)服務(wù)工作。上述行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，職能分工明確，有助于提高監(jiān)管的效率。

1.3.2 履約層面的監(jiān)管。 英國(guó)政府制定了一系列PPP項(xiàng)目規(guī)范性管理文件，出臺(tái)了行業(yè)實(shí)施指南或規(guī)范明確了各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，政府和社會(huì)資本方熟知項(xiàng)目操作流程的細(xì)節(jié)，通過(guò)這些文件和指南，項(xiàng)目的參與各方能清楚了解任務(wù)如何執(zhí)行以及需要達(dá)到的效果。因?yàn)轫?xiàng)目成功與否，資金起到至關(guān)重要的作用，因此在融資環(huán)節(jié)方面，英國(guó)政府充分利用各種資金來(lái)源，包括養(yǎng)老金資源，創(chuàng)新發(fā)展引入保險(xiǎn)基金、搭建投資平臺(tái)、成立政府股權(quán)投資基金等多種模式，積極引導(dǎo)社會(huì)資金支持 PPP 項(xiàng)目。另外，為了吸引多元化的社會(huì)資本方，英國(guó)政府在項(xiàng)目籌備期會(huì)頒布大量的優(yōu)惠政策，提高社會(huì)資本方的投標(biāo)意向，提高運(yùn)營(yíng)效率，激活競(jìng)爭(zhēng)。履約過(guò)程實(shí)現(xiàn)信息公開同步，保障了運(yùn)營(yíng)過(guò)程的客觀性。

1.3.3 公眾層面的監(jiān)督。 英國(guó)社會(huì)注重信息公開，宣傳企業(yè)文化和國(guó)民權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，社會(huì)公眾可以通過(guò)公開信息監(jiān)督PPP 的全流程。另外，英國(guó)政府要求企業(yè)及時(shí)客觀的公開管理情況和經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也會(huì)不定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查，因此英國(guó)企業(yè)普遍重視誠(chéng)信建設(shè)和檔案記錄的延續(xù)性；最后，英國(guó)民眾在政府的鼓勵(lì)下，具有較強(qiáng)的公民監(jiān)督權(quán)利意識(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)政府的違規(guī)行為較為積極，同時(shí)社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府服務(wù)的失職瀆職可以通過(guò)多種形式進(jìn)行投訴。

2 北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目管理及成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 北京地鐵4號(hào)線的規(guī)劃設(shè)計(jì)

考慮到軌道交通項(xiàng)目性質(zhì)同時(shí)兼具公益性和可經(jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目分為A、B兩部分，總投資約153億元。其中A部分由政府出資的投資公司(實(shí)際為公司下屬的4號(hào)線公司)投資建設(shè)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括征地拆遷、洞體結(jié)構(gòu)、軌道建設(shè)等土建工程。B部分由社會(huì)投資方投資建設(shè)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)。A部分所需資金較多，公益性較強(qiáng)，因此從經(jīng)濟(jì)責(zé)任角度考慮須由政府來(lái)承擔(dān)；B部分相對(duì)而言可經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)，可以在政府引導(dǎo)下由社會(huì)投資者參與投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。在對(duì)世界各城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本、客流和票價(jià)結(jié)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析的基礎(chǔ)上，投資公司建立了軌道交通項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流量模型，對(duì)北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目A、B兩部分的投資比例進(jìn)行了測(cè)算。假設(shè)新建地鐵項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期30年、投資回報(bào)率10%，通過(guò)模型測(cè)算結(jié)果表明項(xiàng)目30年財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額，約占項(xiàng)目總投資的30%，這是具有市場(chǎng)價(jià)值可以吸引社會(huì)投資方的部分，而剩下的70%投資則應(yīng)作為公益性投資由政府負(fù)責(zé)。因此，項(xiàng)目最終確定的A部分和B部分的基礎(chǔ)比例關(guān)系為7∶3?？偼顿Y額153億元中，政府負(fù)責(zé)A部分土建投資，投資額約為107億元，社會(huì)資本負(fù)責(zé)B部分機(jī)電投資，投資額約為46億元。

2.2 北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)分析

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目是我國(guó)在城市公共交通領(lǐng)域利用PPP模式進(jìn)行市場(chǎng)化融資并取得成功的第一個(gè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目的成功加速了北京市軌道交通的發(fā)展，也為我國(guó)采取PPP模式建設(shè)公共交通設(shè)施提供了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.2.1 創(chuàng)新的項(xiàng)目運(yùn)作方式。 北京地鐵4號(hào)線創(chuàng)造性地將項(xiàng)目分割成兩部分，項(xiàng)目公司承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本約占項(xiàng)目總投資的30%，有效地減輕了項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的整體投入，通過(guò)設(shè)置30年的特許經(jīng)營(yíng)期限，保證了4號(hào)線票款收入能夠完全覆蓋項(xiàng)目的成本和合理收益。而且為保證地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)創(chuàng)造性的通過(guò)租賃的方式將洞體車站等土建部分出租給項(xiàng)目公司使用，保證了項(xiàng)目公司對(duì)于4號(hào)線項(xiàng)目整體的運(yùn)營(yíng)管理，而且租賃形式通過(guò)象征性收取租金減輕了項(xiàng)目公司的投入也避免了國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的復(fù)雜程序，提高了項(xiàng)目實(shí)施效率。通過(guò)合理的合同體系設(shè)置，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目豐富了軌道交通領(lǐng)域引入社會(huì)資本的模式，針對(duì)項(xiàng)目本身提高運(yùn)營(yíng)水平和引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的需求，采用了“A包” “B包”的模式，采用類似操作模式的實(shí)踐案例包括北京地鐵4號(hào)線、杭州地鐵1號(hào)線等。

2.2.2 有力的政策保障體系。 PPP模式雖然強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本，利用社會(huì)資本在管理、技術(shù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變政府職能，但轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著政府放棄在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理職能，將PPP項(xiàng)目事項(xiàng)全部交給社會(huì)資本處理，政府作為與社會(huì)資本締結(jié)長(zhǎng)期合作關(guān)系的主體，由傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目全程參與者和有力保障者。北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目成立了由市政府副秘書長(zhǎng)牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組，在地鐵4號(hào)線的實(shí)施過(guò)程中，北京市國(guó)資委、法制辦、財(cái)政局、運(yùn)輸局、路政局等政府部門全程參與指導(dǎo)，明確分工，由市發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案的編制和報(bào)批，市交通委作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選取適合的社會(huì)資本，并與選定的社會(huì)資本簽署項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。在北京市政府實(shí)施地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的過(guò)程中，北京市政府下發(fā)《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革實(shí)施意見的通知》，通知規(guī)定“通過(guò)明確政府與社會(huì)投資7∶3的基礎(chǔ)比例，吸引社會(huì)投資者進(jìn)入軌道交通建設(shè)和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，緩解政府當(dāng)期資金壓力，解決運(yùn)營(yíng)中財(cái)政補(bǔ)貼高的問(wèn)題”，為地鐵4號(hào)線的項(xiàng)目實(shí)施方式提供了政策依據(jù)。因此通過(guò)制定發(fā)布政策文件，奠定了北京地鐵4號(hào)線實(shí)施的政策基礎(chǔ)。

2.2.3 構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合理的收益分配機(jī)制。 首先，北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的票價(jià)機(jī)制：政府和社會(huì)投資方的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中以4號(hào)線測(cè)算票價(jià)為基礎(chǔ)，約定了票價(jià)差額補(bǔ)償和收益分享標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議中規(guī)定如果30年經(jīng)營(yíng)期中票價(jià)的實(shí)際收入達(dá)不到測(cè)算票價(jià)收入，政府需向特許經(jīng)營(yíng)公司補(bǔ)償票價(jià)差額。反之，如果實(shí)際票價(jià)收入超過(guò)測(cè)算票價(jià)收入，實(shí)際票價(jià)高于測(cè)算票價(jià)差額部分的70%應(yīng)由特許經(jīng)營(yíng)公司返還給市政府。其次，北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的客流機(jī)制：項(xiàng)目以市場(chǎng)調(diào)研和預(yù)測(cè)的客流為基礎(chǔ)，如果運(yùn)營(yíng)過(guò)程中客流量連續(xù)三年達(dá)不到預(yù)測(cè)的80%，特許經(jīng)營(yíng)公司可以選擇申請(qǐng)補(bǔ)償，也可以放棄項(xiàng)目；當(dāng)實(shí)際客流量超過(guò)預(yù)測(cè)客流10%以內(nèi)時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)公司需額外支付超出預(yù)測(cè)客流量票款收入的50%給政府；當(dāng)實(shí)際客流量超出客流量10%以上時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)公司需額外支付超出預(yù)測(cè)客流量票款收入的60%給政府。北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的票價(jià)機(jī)制和客流機(jī)制設(shè)計(jì)得非常巧妙，能夠有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成合理的收益分配機(jī)制，在政府和社會(huì)投資方之間找到利益的平衡點(diǎn)，有助于政府方和社會(huì)投資方的順暢合作，既可以為社會(huì)投資方帶來(lái)合理預(yù)期收益；同時(shí)也提高了政府部門的管理和服務(wù)效率。

2.2.4 完善的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系。 北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目從建設(shè)、移交到后期維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，有賴于項(xiàng)目具有相對(duì)完善的監(jiān)管體系。①項(xiàng)目建立了全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，包括事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為價(jià)格變動(dòng)、合同修訂的重要依據(jù)，確保在不干涉項(xiàng)目公司的政策運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。②在監(jiān)管體系中清晰確定政府與市場(chǎng)的邊界是政府做好PPP項(xiàng)目監(jiān)管工作的關(guān)鍵，有效保障了運(yùn)營(yíng)過(guò)程和服務(wù)質(zhì)量。政府在北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目中的監(jiān)管內(nèi)容包括：負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查各類文件和計(jì)劃、審批采購(gòu)和建設(shè)申請(qǐng)、驗(yàn)收備案試運(yùn)營(yíng)。③北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目監(jiān)管體系的完善性也體現(xiàn)在監(jiān)管范圍的全面性(包括投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng))和監(jiān)管時(shí)段的全過(guò)程(包括事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管)中。監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)則結(jié)合具體監(jiān)管內(nèi)容，遵守能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化的原則。

3 國(guó)內(nèi)外PPP模項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)和英國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐做的一些整理和分析之后，我們發(fā)現(xiàn)依賴政府與社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目能否取得成功，關(guān)鍵點(diǎn)不僅包括PPP制度的設(shè)計(jì)是否合理，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任是否劃分明確，還包括項(xiàng)目在投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程中監(jiān)督是否到位。其中PPP 制度的合理設(shè)計(jì)需要融資、管理、治理等方面的專業(yè)知識(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、管控和監(jiān)督的具體實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中又需要可操作性。因此，在借鑒國(guó)內(nèi)外PPP 項(xiàng)目運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)管理的主要做法和經(jīng)驗(yàn)中，應(yīng)該遵循原則先于規(guī)則，討論如下幾個(gè)要點(diǎn)。

3.1 完善相關(guān)制度，創(chuàng)造穩(wěn)定的投融資環(huán)境

相對(duì)完善的法律法規(guī)和制度保障是PPP 項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行的保障，PPP項(xiàng)目投融資金額巨大，時(shí)間較長(zhǎng)，因此產(chǎn)生的高風(fēng)險(xiǎn)很容易讓項(xiàng)目投資者望而卻步，只有完善相關(guān)法律法規(guī)和制度，避免法律漏洞，才能創(chuàng)造穩(wěn)定的投融資環(huán)境，更好地解決PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，使參與PPP項(xiàng)目的各方能夠做到有法可依、依法辦事、各司其職，最終推動(dòng)項(xiàng)目的順利實(shí)施。建立健全相關(guān)法規(guī)制度應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：①政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP模式成功案例、各國(guó)推行PPP模式經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和總結(jié)，制定及完善包括PPP模式的操作流程、權(quán)責(zé)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及履約監(jiān)管等方面的法律法規(guī)及規(guī)章制度，建立與完善公共交通、醫(yī)療、教育、水電等領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)，做到各領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目開展工作都有法可依；②為了防止PPP項(xiàng)目期內(nèi)由于政府換屆影響投融資環(huán)境，有必要制定項(xiàng)目預(yù)后防范機(jī)制；③為了提高政府的責(zé)任意識(shí)，降低政府違約的概率，制定政府責(zé)任追究制度，對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)范性約束。

3.2 將風(fēng)險(xiǎn)分配給更有能力管理風(fēng)險(xiǎn)一方的原則

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則應(yīng)該是將各類風(fēng)險(xiǎn)分配給政府和社會(huì)資本方中管理風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)的一方，只有這樣才能更好地管控風(fēng)險(xiǎn)。例如，在公共交通項(xiàng)目中，政府對(duì)運(yùn)量需求預(yù)測(cè)可能會(huì)出現(xiàn)偏差，這時(shí)會(huì)產(chǎn)生與項(xiàng)目市場(chǎng)需求相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府為了拉高GDP和政績(jī)可能會(huì)強(qiáng)行通過(guò)不該上馬的項(xiàng)目，在這種情況下，社會(huì)資本方無(wú)法應(yīng)對(duì)，因此建議這類風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，這樣可以迫使政府部門盡量尊重并盡可能順應(yīng)市場(chǎng)需求。此外，在公共交通項(xiàng)目建設(shè)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)意外的不可抗力情形引發(fā)額外成本，化解這類風(fēng)險(xiǎn)的常見的市場(chǎng)化方式是事前購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，通常這類風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)比較合適，或者由雙方根據(jù)情況進(jìn)行協(xié)商共同承擔(dān)。政府和社會(huì)資本方的PPP 協(xié)議中應(yīng)盡可能包括明確清晰的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，如果存在雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，需寫明雙方如何共同承擔(dān)。在實(shí)踐操作中，項(xiàng)目參與方可以通過(guò)設(shè)定成本偏差的閾值來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府和社會(huì)資本方在評(píng)價(jià)自己的風(fēng)險(xiǎn)掌控能力時(shí)，有必要設(shè)置 PPP 項(xiàng)目各環(huán)節(jié)成本和收益的合理閾值，并據(jù)此判斷各環(huán)節(jié)的成本和收益和合理閾值的適配度。

3.3 限制社會(huì)資本收益的原則

PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方因其獲得政府授權(quán)執(zhí)行項(xiàng)目工作、承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)而獲得相應(yīng)收益是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是，觀察國(guó)內(nèi)外眾多的 PPP項(xiàng)目實(shí)踐，尤其是分析PPP項(xiàng)目失敗的原因時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本方一方面獲得了政府的必要授權(quán)，但另一方面自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和獲得的收益卻不匹配，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗之后的最終損失由政府買單并且轉(zhuǎn)嫁給使用者或者納稅人。因此，適當(dāng)限制社會(huì)資本方的收益，使其收益和風(fēng)險(xiǎn)相匹配，有利于避免社會(huì)資本方的投機(jī)主義。一方面，在管理和運(yùn)用PPP模式時(shí)應(yīng)該適當(dāng)?shù)夭扇〖?lì)機(jī)制，刺激和保護(hù)社會(huì)資本方獲取收益行為的積極性；另一方面，無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)環(huán)節(jié)是分包給不同的社會(huì)資本方，還是總包給一個(gè)社會(huì)資本，都必須監(jiān)控各環(huán)節(jié)的成本最小化行為，最大限度地避免偷工減料，以低成本獲得高收益?？傮w而言，社會(huì)資本在 PPP 項(xiàng)目全生命周期的收益應(yīng)當(dāng)?shù)玫较拗?，其取得的收益?yīng)處在合理并可持續(xù)的范圍之內(nèi)，而非暴力或與風(fēng)險(xiǎn)不相匹配。

另外，需要注意的是，PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)查是進(jìn)行項(xiàng)目決策的基礎(chǔ)，在確定項(xiàng)目上馬之前，無(wú)論政府部門還是民營(yíng)機(jī)構(gòu)都應(yīng)積極進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，獲取有效真實(shí)的市場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，這是做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作的有力保障。為了遏制各種違規(guī)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，需要提高 PPP項(xiàng)目的信息透明度，做好項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)和移交各個(gè)環(huán)節(jié)信息的公布。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)性和綜合性較強(qiáng)，因此，需要建立PPP人才儲(chǔ)備和培養(yǎng)機(jī)制，只有堅(jiān)持不斷地引進(jìn)和培養(yǎng)與PPP業(yè)務(wù)相關(guān)的優(yōu)秀管理人才，才有可能將PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。