國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理研究
——以祁連山國(guó)家公園為例

馬 芳

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

建立國(guó)家公園是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，為了有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的步伐，黨的十九大報(bào)告中明確指出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)提供了明確的思路。探索國(guó)家公園跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理機(jī)制，不僅有助于建立國(guó)家公園長(zhǎng)期有效的生態(tài)保障模式，而且有利于提升國(guó)家公園跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)和系統(tǒng)性修復(fù)。

一、國(guó)家公園跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理內(nèi)涵

“協(xié)同治理”是一個(gè)合成詞,由“協(xié)同”和“治理”兩個(gè)詞匯構(gòu)成，“協(xié)同”一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代德國(guó)物理學(xué)家哈肯(Haken)教授創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)(Synergetics)學(xué)科之中,用以倡導(dǎo)系統(tǒng)要素或子系統(tǒng)之間的相互合作和配合。而現(xiàn)代協(xié)同理論則認(rèn)為,“協(xié)同有助于整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有序化,能從量和質(zhì)兩方面放大系統(tǒng)的功效,創(chuàng)造演繹出局部所沒有的新功能,實(shí)現(xiàn)力量增值”。[1]“治理”(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ),原意是控制、引導(dǎo)和操縱。治理最先出現(xiàn)在西方的市政學(xué)中,用來研究如何有效地解決城市和地方問題。治理理論發(fā)展至今,其核心論點(diǎn),學(xué)界普遍認(rèn)為強(qiáng)調(diào)“多主體”；治理更強(qiáng)調(diào)平等、互動(dòng)、協(xié)商和博弈,超越了原有科層體制下的對(duì)抗格局,更具有現(xiàn)代化的韻味。[2]對(duì)于“協(xié)同治理”的內(nèi)涵，目前理論界和實(shí)務(wù)界提及較多的是聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的觀點(diǎn)，即協(xié)同治理是調(diào)和利益沖突和開展合作的連續(xù)過程，其采用的手段既包括具有法律約束力的體制，也包括非正式的協(xié)商與和解，是“覆蓋個(gè)人、公共和私人機(jī)構(gòu)管理他們共同事務(wù)的全部行動(dòng)”。[3]國(guó)家公園跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理則是針對(duì)分屬在不同行政區(qū)域，尤其是跨省級(jí)區(qū)域的國(guó)家公園，為了達(dá)到國(guó)家公園全方位保護(hù)的效果，由國(guó)家公園內(nèi)不同類型的主體進(jìn)行協(xié)同保護(hù)和修復(fù)的具體行為。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理現(xiàn)狀及存在的問題

(一)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理現(xiàn)狀

首先，明確了祁連山國(guó)家公園管理局與所在地方政府職責(zé)的劃分。自2017年試點(diǎn)以來，祁連山國(guó)家公園在國(guó)家林草局協(xié)調(diào)下，會(huì)同甘肅、青海兩省政府成立祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確了各方所負(fù)職責(zé)以及相關(guān)的議事規(guī)則，推動(dòng)了祁連山國(guó)家公園建設(shè)中的重要事項(xiàng)和問題得以解決。祁連山國(guó)家公園管理局還制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單、特許經(jīng)營(yíng)管理、自然資源檔案管理、建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理、志愿者服務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、全民所有自然資源資產(chǎn)管理等一系列試行管理辦法，擬定了管理機(jī)構(gòu)與所在地政府責(zé)任清單，明確了與當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)劃分。[4]責(zé)任清單的制定更好地理順了管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系，有利于提高祁連山國(guó)家公園的管理效能。

其次，建立了國(guó)家公園與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的共建共治機(jī)制。甘肅省管理局印發(fā)了《國(guó)家公園甘肅省片區(qū)社會(huì)參與機(jī)制實(shí)施方案(試行)》《甘肅省國(guó)家公園社區(qū)共管共建方案(試行)》等規(guī)范性文件，為祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)的社區(qū)共管提供指引。甘肅省生態(tài)移民還采取“四個(gè)一”措施①，以引導(dǎo)核心區(qū)的農(nóng)牧民易地搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)增收。青海片區(qū)與園區(qū)內(nèi)及周邊村社建立了“村兩委+”社區(qū)參與機(jī)制。以試點(diǎn)區(qū)內(nèi)行政村兩委為支撐，選取17個(gè)行政村為試點(diǎn)，從“黨建、保護(hù)、宣傳、教育”等方面入手，設(shè)立了生態(tài)學(xué)校和生態(tài)課堂、建立了生態(tài)宣傳隊(duì)伍和管護(hù)隊(duì)伍、提升社區(qū)黨員干部群眾對(duì)國(guó)家公園政策理念、制度要求以及試點(diǎn)工作的了解和支持。[4]通過以上措施，提高了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及農(nóng)牧民參與國(guó)家公園建設(shè)的積極性，加強(qiáng)了祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

(二)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理中存在的問題

1.跨區(qū)域多元協(xié)同治理主體及定位不明

祁連山國(guó)家公園在建設(shè)和運(yùn)行中采取諸多措施加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，比如甘肅省和青海省成立祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了各方職責(zé)和議事規(guī)則，祁連山國(guó)家公園管理局也制定了一系列試行管理辦法，擬定了管理機(jī)構(gòu)與所在地政府責(zé)任清單，明確了與當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)劃分等，但這些只是對(duì)兩省區(qū)之間及祁連山國(guó)家公園管理局和地方政府之間職責(zé)的確定，并沒有明確界定和厘清祁連山國(guó)家公園生態(tài)治理體系中還應(yīng)有哪些治理主體及其各主體的職能權(quán)限、職責(zé)分工等事項(xiàng)，為國(guó)家公園多元主體協(xié)同治理帶來了較大的障礙。祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)和青海片區(qū)在惠民政策方面也采取了一系列措施，通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞綖楫?dāng)?shù)鼐用駞⑴c祁連山國(guó)家公園建設(shè)提供了一些途徑，但這些措施覆蓋面太小，也不足以體現(xiàn)政府部門與當(dāng)?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)環(huán)境治理方面的協(xié)同性。

2.跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理補(bǔ)償規(guī)定不清

我國(guó)在《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)、《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中都明確提出要在森林、草原等不同領(lǐng)域建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，健全國(guó)家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，按自然保護(hù)地規(guī)模和管護(hù)成效加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)生態(tài)移民的補(bǔ)償扶持投入等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》也提出，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容。可以看出，我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作是極為重視的，但在國(guó)家公園建設(shè)中，由于所涉及主體較多，且各主體之間存在著諸多的利益沖突，若不能有效地解決這些沖突，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各主體之間協(xié)同治理不暢。從我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范性文件對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定可以看出，目前生態(tài)補(bǔ)償主要針對(duì)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)治理的生態(tài)效益補(bǔ)償，以及對(duì)社區(qū)居民收入增收方面的補(bǔ)償，而對(duì)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償渠道等方面還缺乏較為細(xì)化的規(guī)定。

3.跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理路徑不暢

在國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元協(xié)同治理中，治理路徑不順暢通常會(huì)有多種不同的表現(xiàn)。其一，由于各主體之間的利益沖突，尤其是跨行政區(qū)域政府部門之間還缺乏一種協(xié)商互動(dòng)、共同治理環(huán)境的思維和意識(shí)，使得跨區(qū)域協(xié)同治理理念難以達(dá)成一致，勢(shì)必會(huì)影響到跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理的成效。其二，各主體之間由于缺乏協(xié)同治理的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，導(dǎo)致彼此間溝通不暢，無具體機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織和引導(dǎo)時(shí)即便各主體有參與國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的意愿，也難以達(dá)成協(xié)同效應(yīng)。其三，政府網(wǎng)站往往是各主體獲取信息的主要渠道，但由于目前的政府網(wǎng)站對(duì)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的信息缺乏較為全面的公開，而且相關(guān)信息更新較為遲緩，使得各主體獲取信息的渠道不暢，無法有效參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，更無法與其他主體展開協(xié)同治理。

4.跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理責(zé)任規(guī)定不足

明確的責(zé)任認(rèn)定是多元主體協(xié)同治理的重要條件，但在國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域治理中，從現(xiàn)有的規(guī)范性文件來看，還缺乏整體性設(shè)計(jì)和有效促使多元主體參與治理的邊界較為清晰的責(zé)任認(rèn)定內(nèi)容，雖然在《總體方案》中明確規(guī)定要完善責(zé)任追究制度，且對(duì)考核問責(zé)、終身追責(zé)等做了較為嚴(yán)格的規(guī)定，但對(duì)協(xié)同治理中多元主體的各自責(zé)任認(rèn)定及承擔(dān)還不夠細(xì)化。在實(shí)踐中基層政府、村兩委、環(huán)保組織及公眾等多元主體間的協(xié)同合作還處于摸索階段，對(duì)各自在多元主體協(xié)同治理中因沒有盡職需承擔(dān)什么樣的責(zé)任并不完全知悉，這種狀況必然會(huì)導(dǎo)致多元主體參與協(xié)同治理的動(dòng)力不足，進(jìn)而影響國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體效果。

三、完善國(guó)家公園跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元主體協(xié)同治理對(duì)策

(一)明確跨區(qū)域多元協(xié)同治理主體及定位

首先，應(yīng)明確多元治理主體。推進(jìn)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理，前提是明確治理主體，在此基礎(chǔ)上才能設(shè)定各主體的職責(zé)范圍和權(quán)限，這些主體具體包括政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾。在國(guó)家公園建設(shè)過程中，除需考慮對(duì)園內(nèi)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)外，還需注重國(guó)家公園為社會(huì)承擔(dān)的提供游憩、環(huán)境教育及科學(xué)研究等方面的功能，這些功能的實(shí)現(xiàn)引入了較多的主體參與到國(guó)家公園建設(shè)中。單獨(dú)依靠政府部門進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的治理很難達(dá)到好的效果，而且還會(huì)引起政府部門與企業(yè)、社會(huì)組織及公眾之間的利益沖突和矛盾，因此，只有協(xié)調(diào)好這些主體之間的沖突，理順各主體之間的關(guān)系，才能調(diào)動(dòng)各主體參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)。

其次，明確各主體在多元協(xié)同治理中的角色定位。為了充分體現(xiàn)社會(huì)各方面力量在國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理中的作用，應(yīng)在國(guó)家公園跨區(qū)域立法中明確各主體在多元協(xié)同治理中的角色定位。在多元主體生態(tài)環(huán)境治理中政府是最重要的治理主體，承擔(dān)著首要的管理及監(jiān)管職能，當(dāng)然這里談到的政府包括國(guó)家公園管理局及地方政府部門，國(guó)家公園管理局整合了以往生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不同部門的職責(zé)，是我國(guó)國(guó)家公園的主要管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家公園規(guī)劃的制定、重大問題的決策及具體管理工作的實(shí)施；地方政府部門根據(jù)國(guó)家公園管理局的管理需要可以提供各類輔助工作。由于國(guó)家公園政府管理部門享有較大的職權(quán)，為了避免生態(tài)環(huán)境治理中政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，需要通過立法將其權(quán)力邊界予以明確界定。除此之外，企業(yè)、社會(huì)組織及公眾等主體在生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理中也發(fā)揮著重要作用，如參與國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)區(qū)的規(guī)劃、立法及相關(guān)政策的制定，對(duì)政府部門的生態(tài)環(huán)境治理行為進(jìn)行監(jiān)督等，為保證其參與治理的效果，也需要在立法中明確界定其權(quán)利。

(二)細(xì)化跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理補(bǔ)償規(guī)定

首先，應(yīng)明確跨區(qū)域補(bǔ)償?shù)亩嘣黧w。前已述及，國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理主體除國(guó)家公園管理局外，還包括地方政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾。地方政府部門由于所在地域被納入國(guó)家公園后對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)，在一定程度上會(huì)影響到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入。國(guó)家公園所在區(qū)域內(nèi)的企業(yè)由于清潔生產(chǎn)而需要采用先進(jìn)環(huán)保設(shè)備，投入力度可能較大甚至超過企業(yè)自身的負(fù)擔(dān)能力，不能在國(guó)家公園建設(shè)中保障自己的利益也容易導(dǎo)致企業(yè)參與生態(tài)治理的積極性會(huì)降低。社會(huì)組織比如公益性環(huán)保組織，該機(jī)構(gòu)的成立具有公益性質(zhì)且為非盈利，但由于缺乏資金在運(yùn)行中也是舉步維艱。當(dāng)?shù)氐木用耠m然是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象，但由于這類主體常年居住于國(guó)家公園內(nèi)及周邊，對(duì)自然資源的依賴性使得對(duì)其的生態(tài)補(bǔ)償需有長(zhǎng)遠(yuǎn)方案才能更好地提升其參與生態(tài)治理的積極性，所以以上主體都是需要補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。

其次，應(yīng)針對(duì)不同的主體細(xì)化跨區(qū)域統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定。國(guó)家公園應(yīng)建立包括國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償基金，采用跨區(qū)域統(tǒng)一的利益平衡手段滿足多方的利益需求以提高各主體參與生態(tài)治理的積極性。比如明確對(duì)各主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償渠道，進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和扶持，提高各主體參與生態(tài)治理的認(rèn)知，充分調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)治理的積極性。對(duì)地方政府可根據(jù)國(guó)家公園在本區(qū)域所占面積或本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴程度等因素來確定是否予以補(bǔ)償或補(bǔ)償多少。對(duì)企業(yè)而言，在從事清潔生產(chǎn)或更新環(huán)保設(shè)施方面確實(shí)有困難的可以在資金、技術(shù)等方面給予一定支持；對(duì)環(huán)保工作做的較好的企業(yè)可以采取稅收優(yōu)惠或貸款方面的激勵(lì)措施。環(huán)保組織不僅在很大程度上推動(dòng)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，而且對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作依然發(fā)揮著重要作用，所以可以根據(jù)環(huán)保組織參與的環(huán)?；顒?dòng)數(shù)量或?qū)Νh(huán)保事業(yè)做出的貢獻(xiàn)大小為環(huán)保組織補(bǔ)助適度運(yùn)行資金。公眾補(bǔ)償主體主要針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?，?duì)居民的補(bǔ)償除設(shè)定生態(tài)管護(hù)員崗位或給予一定的資金補(bǔ)償外，還應(yīng)采用技術(shù)培訓(xùn)、必要的實(shí)物、安排就業(yè)崗位等多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，將國(guó)家公園保護(hù)管理與社區(qū)居民增收相結(jié)合，充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)與社區(qū)發(fā)展的和諧統(tǒng)一。

(三)理順跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理路徑

首先，提升多元主體對(duì)跨區(qū)域協(xié)同治理理念的認(rèn)知。從國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)出發(fā)，跨越行政邊界，構(gòu)建分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的多元主體協(xié)同治理機(jī)制。政府部門要加快職能的轉(zhuǎn)變，樹立國(guó)家公園整體性保護(hù)的治理理念和思維，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域政府部門橫向協(xié)調(diào)治理，實(shí)現(xiàn)政府部門從單一治理模式到多元主體協(xié)同治理模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府部門從命令指揮型向協(xié)商民主型的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理主體在更廣的領(lǐng)域、更深層次中的融合與協(xié)同。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)非政府部門，尤其是企業(yè)及公眾對(duì)于國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)的理念，配合政府部門自覺遵守國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，自覺履行各主體應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)，協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的完整性和原真性保護(hù)。

其次，設(shè)立跨區(qū)域多元主體協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)或平臺(tái)。在國(guó)家公園管理局可設(shè)立多元主體協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)可通過召開聯(lián)席會(huì)議的方式，定期組織地方政府部門代表、企業(yè)代表、社會(huì)組織代表及公眾代表就國(guó)家公園的規(guī)劃、政策及相關(guān)立法征求意見，也可以對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、適度的開發(fā)利用及治理措施進(jìn)行充分的溝通、交流與合作，這一機(jī)構(gòu)對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元主體之間的關(guān)系以及各主體之間的具體行為起著總樞紐作用。搭建一個(gè)綜合性平臺(tái)，以生態(tài)環(huán)境治理信息發(fā)布、生態(tài)環(huán)境治理基金籌集及多元主體意見提供等各類活動(dòng)為載體的管理規(guī)范、開放多元的共治平臺(tái)，有效激發(fā)多元主體參與活力。

最后，加強(qiáng)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享。在國(guó)家公園范圍內(nèi)充分加強(qiáng)跨區(qū)域政府部門之間的協(xié)同關(guān)系，建立跨區(qū)域協(xié)同治理信息資源共享目標(biāo)，整合國(guó)家公園政府信息平臺(tái)，推進(jìn)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的信息資源共享，實(shí)現(xiàn)各部門信息的有效整合，互聯(lián)互通，避免重復(fù)建設(shè)和公布數(shù)據(jù)不一致現(xiàn)象，真實(shí)全面地反映國(guó)家公園環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的總體狀況，為多元主體有效參與生態(tài)環(huán)境治理提供前提條件。另外，除構(gòu)建統(tǒng)一的跨區(qū)域信息共享平臺(tái)外，還需明確所公布的信息必須符合全面、真實(shí)、及時(shí)等相關(guān)要求，只有保證多元主體的知情權(quán)，才能更好地去實(shí)現(xiàn)其管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為此，應(yīng)完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享的法規(guī)體系建設(shè)，明確規(guī)定政府部門在生態(tài)環(huán)境信息共享中的目標(biāo)責(zé)任和共享內(nèi)容，對(duì)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境信息共享安全保障體系的建設(shè)、運(yùn)行、管理和維護(hù)工作做出制度規(guī)范。

(四)完善跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理責(zé)任

首先，明確跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的總體目標(biāo)?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的總體目標(biāo)是明確多元主體具體責(zé)任的前提，國(guó)家公園跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的總體目標(biāo)是通過對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)，阻止生態(tài)環(huán)境被破壞，同時(shí)促進(jìn)園內(nèi)自然資源的合理、科學(xué)利用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的安全?？傮w目標(biāo)明確后通過對(duì)總體目標(biāo)的分解將其轉(zhuǎn)化為各主體切實(shí)可行的具體責(zé)任承擔(dān)，以加強(qiáng)多元主體相互之間的協(xié)作、配合，并能夠有效提升國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理實(shí)效。由于總體目標(biāo)的確定對(duì)各主體責(zé)任的落實(shí)具有重要意義，因此在確定跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的總體目標(biāo)時(shí)，必須要有詳細(xì)的依據(jù)和要求并能將其有效分解到各治理主體，以保證跨行政區(qū)的各地在治理目標(biāo)上的一致性和多元主體責(zé)任認(rèn)定上的公平性。

其次，明確跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境多元主體治理的具體責(zé)任。在國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域協(xié)同治理過程中，由于參與治理的主體是多元化的，因此不同主體的責(zé)任認(rèn)定也應(yīng)是具體的、多樣化的。一是要明確政府部門在多元主體治理中的主導(dǎo)責(zé)任。國(guó)家公園管理局作為核心管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)組織等宏觀作用,制定跨區(qū)域多元主體協(xié)同治理的總體設(shè)計(jì),引導(dǎo)其他多元主體共同參與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，將其完成工作情況作為績(jī)效考核的主要依據(jù)；對(duì)未依法履職的責(zé)任人員給予相應(yīng)處罰。國(guó)家公園所在區(qū)域的地方政府應(yīng)按照與國(guó)家公園管理局的職責(zé)劃分積極協(xié)助國(guó)家公園管理局的相關(guān)工作，對(duì)配合工作不力的需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是要明確企業(yè)在多元主體治理中的重要責(zé)任。企業(yè)是國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的重要力量，要強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，要求企業(yè)開發(fā)環(huán)保技術(shù)、運(yùn)用環(huán)保設(shè)備、實(shí)施清潔生產(chǎn)、提升企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)能力。對(duì)違法違規(guī)企業(yè)及其負(fù)責(zé)人應(yīng)給予嚴(yán)格的處罰并納入企業(yè)黑名單，以提高其破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源的成本。三是要明確社會(huì)公眾在多元主體治理中的基礎(chǔ)責(zé)任。公眾是國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的重要主體。公眾由于其個(gè)人行為而破壞國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的，或?qū)嵤┓煞ㄒ?guī)所禁止的諸如濫砍濫伐、超載放牧等行為的要給予相應(yīng)處罰，以提高公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。

[注 釋]

①“四個(gè)一”措施：即一戶確定一名護(hù)林員，確保每個(gè)家庭有固定收入來源；一戶免費(fèi)培訓(xùn)一名實(shí)用技能人員，確保每戶有一人能靠手藝吃飯；一戶制定一個(gè)扶持計(jì)劃，確保一戶有一項(xiàng)持續(xù)增收項(xiàng)目；一戶享受一整套搬遷補(bǔ)助惠民政策。