基層統(tǒng)戰(zhàn)與立法協(xié)商的雙向互動(dòng)研究
——以上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例

李文蕾

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 上海市 200433)

一 引言

關(guān)于“立法協(xié)商”這一概念的意蘊(yùn)，國(guó)內(nèi)學(xué)界往往從不同的立法主體出發(fā)進(jìn)行界定，尚未形成一定的共識(shí)。肖存良認(rèn)為，“‘立法協(xié)商’概念自提出以來(lái)，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者從人民政協(xié)、政黨、政府、人大和人民團(tuán)體等視角觀察立法協(xié)商，從而形成‘立法協(xié)商’概念的五大維度?！盵1]29孫照紅認(rèn)為，這反映了“我國(guó)的立法協(xié)商主體定位還不夠清晰，特別是在立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題上，仍然存在人大主導(dǎo)還是黨主導(dǎo)、政協(xié)主導(dǎo)、政府主導(dǎo)的困惑和爭(zhēng)議?！盵2]雖然不同的立法主體對(duì)于“立法協(xié)商”這一概念的理解不盡相同，但是我們?nèi)匀豢梢詮倪@些理解中找出普遍性。一般來(lái)說(shuō)，立法協(xié)商是指以立法的科學(xué)化民主化為目的，立法主體邀請(qǐng)其他主體，如政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和普通公眾等參與立法過(guò)程，就相關(guān)立法事宜進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，最終形成共識(shí)的立法活動(dòng)。

基層統(tǒng)戰(zhàn)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的前沿陣地，具有直面群眾第一線的特點(diǎn)，在理論、組織和人才維度優(yōu)勢(shì)明顯，可以充分嵌入到立法協(xié)商之中去，為其發(fā)展完善貢獻(xiàn)力量。而且，基層統(tǒng)戰(zhàn)可以充分吸取立法協(xié)商的成功經(jīng)驗(yàn)，充分利用立法協(xié)商發(fā)展的契機(jī)，與立法協(xié)商形成雙向互動(dòng)，這對(duì)于基層統(tǒng)戰(zhàn)拓展場(chǎng)域、創(chuàng)新機(jī)制、實(shí)現(xiàn)發(fā)展具有重大意義。

二 立法協(xié)商的時(shí)代價(jià)值

(一)堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的需要

“在人民民主的政治視域中，參與立法是人民實(shí)現(xiàn)自身意志，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一種重要形式。因而隨著人民民主的發(fā)育成長(zhǎng)，人民必然要求參與立法過(guò)程，以通過(guò)法律來(lái)規(guī)范政府行為，保障自身權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)人民統(tǒng)治”[1]33。立法協(xié)商是順應(yīng)人民參與立法要求，“是立法走群眾路線的一種體現(xiàn)，是推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量、推進(jìn)民主建設(shè)的一項(xiàng)重要工作”[4]。其中，“科學(xué)立法與民主立法同樣重要，甚至可以說(shuō)，科學(xué)立法是在民主立法基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)代立法理念與技術(shù)所提出的更高的要求”[5]。就立法協(xié)商的全過(guò)程及其方法論來(lái)看，立法協(xié)商不僅可以使立法緊緊依靠人民，還可以充分發(fā)揮人民群眾的主動(dòng)性，從而在立法過(guò)程中傾聽(tīng)民聲、反映民意?？梢哉f(shuō)，立法協(xié)商是完善人民當(dāng)家作主制度體系的重要舉措，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。

(二)堅(jiān)持全面依法治國(guó)的需要

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》確定了立法協(xié)商作為全面依法治國(guó)的重要舉措，指出“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”[6]?？梢哉f(shuō)，立法協(xié)商是順應(yīng)全面依法治國(guó)形勢(shì)的產(chǎn)物，因?yàn)檎窃谌嬉婪ㄖ螄?guó)的大環(huán)境下，立法協(xié)商才有了存在和發(fā)揮作用的空間。需要注意的是，“立法”本身就是法治國(guó)家建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是全面依法治國(guó)的基本范疇。開(kāi)展立法協(xié)商有助于推動(dòng)立法的科學(xué)化和民主化，提高公民的法治素養(yǎng)，是全面依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。

(三)推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的需要

2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》明確指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我們社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”[7]該《意見(jiàn)》明確了協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，對(duì)于黨和國(guó)家進(jìn)行科學(xué)、民主決策具有重大意義。

就立法協(xié)商的組成要素來(lái)看，立法協(xié)商的主體既有立法主體，又有其他主體，如政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和普通公眾等，能夠反映社會(huì)各界別各階層的利益訴求，具有一定的包容性和開(kāi)放性。同時(shí)，“協(xié)商”是立法協(xié)商議題中應(yīng)有之義?！皬拿裰魃畹恼芜壿媮?lái)看，協(xié)商是人民實(shí)現(xiàn)自我管理的最基本形式，是民主的基礎(chǔ)，需要高超的人類理性實(shí)踐。民主的其他形式實(shí)際上是對(duì)協(xié)商的替代或補(bǔ)充，以解決難以通過(guò)協(xié)商達(dá)成決定的困難”[8]。立法協(xié)商本身以“協(xié)商”、“溝通”、“合作”的方式實(shí)現(xiàn)了由眾人商量來(lái)解決立法問(wèn)題，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義協(xié)商民主的精神，是推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要舉措。

三 長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的實(shí)踐

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，立法協(xié)商在堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，全面依法治國(guó)，推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)方面發(fā)揮了巨大作用，因而受到更多的關(guān)注。當(dāng)下，基層立法聯(lián)系點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)系點(diǎn)”)是立法協(xié)商的重要實(shí)踐載體，為基層群眾參與立法提供了創(chuàng)新形式，是促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要平臺(tái)，對(duì)立法協(xié)商的落實(shí)具有重要價(jià)值。

虹橋街道位于上海市長(zhǎng)寧區(qū)西南部，占地面積4.08平方公里，常住人口近8萬(wàn)人。轄區(qū)內(nèi)的虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)為上海第一個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，古北新區(qū)為上海第一個(gè)規(guī)?；_(kāi)發(fā)的國(guó)際社區(qū)。整個(gè)虹橋街道具有經(jīng)濟(jì)活躍度高、環(huán)境品質(zhì)高、居民層次高、涉外程度高的特點(diǎn)。在全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)心下，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委、上海市人大、長(zhǎng)寧區(qū)委和區(qū)人大指導(dǎo)、支持和幫助下，虹橋街道先后建立了全國(guó)人大常委會(huì)法工委虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)和上海市人大常委會(huì)古北市民中心基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是上海市唯一的既有國(guó)家級(jí)又有市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)的街道。

可以說(shuō)，長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)隨著自身的發(fā)展完善，已經(jīng)成為了基層群眾參與立法的重要渠道，為促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了貢獻(xiàn)。

(一)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商實(shí)踐開(kāi)展概況

虹橋街道的這兩個(gè)聯(lián)系點(diǎn)以立法體現(xiàn)民意為重要使命，在把握好群眾性和專業(yè)性的統(tǒng)一、廣泛性與精準(zhǔn)性的統(tǒng)一的同時(shí)，根據(jù)所在區(qū)域的特殊性，扎根基層，努力創(chuàng)新工作形式，為立法的科學(xué)化民主化發(fā)揮了重要作用。截至2020年9月，這兩個(gè)聯(lián)系點(diǎn)先后共聽(tīng)取了57部法律法規(guī)草案的意見(jiàn)，上報(bào)885條建議，其中44條建議被采納。

(二)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商實(shí)踐適應(yīng)性審視

1.充分匯聚、反映了民意。長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的實(shí)踐，讓基層群眾充分地參與了立法的全過(guò)程，為立法主體與包括基層社區(qū)民眾在內(nèi)的其他主體的雙向溝通發(fā)揮了橋梁作用，使民意在立法中的比重得到提升。以全國(guó)人大常委會(huì)法工委虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)為例，自2016年以來(lái)，“有1800余人次參與了聯(lián)系點(diǎn)的立法意見(jiàn)征詢，有10余個(gè)立法問(wèn)題成為社區(qū)公共議題，其中2個(gè)進(jìn)入2018年虹橋街道社區(qū)代表會(huì)議議題，并成功推進(jìn)了多個(gè)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目?！盵9]

2.巧妙協(xié)調(diào)了各方利益訴求。上海市人大常委會(huì)古北市民中心聯(lián)系點(diǎn)是長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道兩個(gè)聯(lián)系點(diǎn)之一，其所在的古北新區(qū)居民人數(shù)較多，界別階層復(fù)雜，利益訴求多樣。但是聯(lián)系點(diǎn)的存在以及立法協(xié)商實(shí)踐的展開(kāi)，給各方居民進(jìn)行溝通對(duì)話提供了平臺(tái)，使他們?cè)谝恍﹩?wèn)題上找到了最大公約數(shù)，最大程度地化解了矛盾，巧妙協(xié)調(diào)了各方利益訴求。以上海垃圾分類立法為例，它事關(guān)民生，牽涉利益廣泛。2019年1月31日，上海市十五屆人大二次會(huì)議通過(guò)了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》。虹橋街道古北市民中心作為聯(lián)系點(diǎn)承擔(dān)了條例制定的前期工作，把不少老百姓的意見(jiàn)建議原汁原味地提供給立法機(jī)關(guān)，讓垃圾分類立法更接地氣，更容易被基層群眾接受和執(zhí)行，成為協(xié)調(diào)各方利益訴求的重要渠道。

3.促進(jìn)了立法的科學(xué)化民主化。以全國(guó)人大常委會(huì)法工委虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)為例，其工作架構(gòu)和工作方法在促進(jìn)立法的科學(xué)化民主化上發(fā)揮了重大作用。在多年的探索中，該聯(lián)系點(diǎn)形成了“一體兩翼”的工作架構(gòu)和“一二三四”工作方法。所謂“一體兩翼”指的是以信息員為主體，以10家顧問(wèn)單位和8家專業(yè)人才庫(kù)為兩翼。具體而言，由聯(lián)系點(diǎn)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)16個(gè)居民區(qū)和50家單位設(shè)立基層立法信息采集點(diǎn)，吸納信息員、聯(lián)絡(luò)員，同顧問(wèn)單位和相關(guān)專業(yè)人才庫(kù)一道聽(tīng)取基層群眾的立法意見(jiàn)，開(kāi)展立法協(xié)商。“一二三四”工作方法即堅(jiān)持提前一周給信息聯(lián)絡(luò)員送上法律草案和情況說(shuō)明，召開(kāi)轄區(qū)內(nèi)居民和業(yè)務(wù)相關(guān)人員兩種類型座談會(huì)，以書(shū)面、走訪調(diào)研及座談會(huì)三種形式征集意見(jiàn)，每部法律草案至少召開(kāi)四場(chǎng)座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)系點(diǎn)及時(shí)跟進(jìn)建議的采納情況并向群眾反饋宣傳。其中，聯(lián)系點(diǎn)大量吸收了律師、工程師、專家學(xué)者等專業(yè)人士的意見(jiàn)，讓專業(yè)的立法意見(jiàn)滲透到法律法規(guī)條款中。這種工作架構(gòu)和工作方法很好地把握了群眾性和專業(yè)性的統(tǒng)一、廣泛性與精準(zhǔn)性的統(tǒng)一，客觀上促進(jìn)了立法的科學(xué)化民主化。

(三)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作進(jìn)一步發(fā)展的制約

總體來(lái)看，長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道兩個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的立法協(xié)商實(shí)踐都取得了一定成績(jī)，使立法進(jìn)一步反映了基層聲音，基本達(dá)到了預(yù)期效果。但不可否認(rèn)，還存在著進(jìn)一步發(fā)展的制約因素，需要引起足夠的重視。

1.理論準(zhǔn)備相對(duì)缺乏。立法協(xié)商本身已經(jīng)有一定的發(fā)展歷史，但是作為立法協(xié)商實(shí)踐載體的聯(lián)系點(diǎn)尚是一個(gè)新事物。2015年7月，為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，全國(guó)人大常委會(huì)法工委確定湖北省襄陽(yáng)市、江西省景德鎮(zhèn)市、甘肅省臨洮縣和上海市虹橋街道4個(gè)第一批聯(lián)系點(diǎn)，發(fā)布了《全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則(試行)》。以此為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各省、市級(jí)人大常委會(huì)相繼跟進(jìn)開(kāi)展試點(diǎn)工作。自此，聯(lián)系點(diǎn)作為立法協(xié)商的實(shí)踐載體，作為推動(dòng)立法決策科學(xué)化民主化的創(chuàng)新形式，開(kāi)始扎根基層，走入廣大人民群眾的生活中。以上海市為例，2016年7月，上海市人大常委會(huì)確定了首批10家聯(lián)系點(diǎn)。此后，上海市不斷加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)規(guī)章制度、人才隊(duì)伍建設(shè)，推出了一系列地方立法聯(lián)系點(diǎn)的創(chuàng)新做法。2019年底，上海市人大常委會(huì)在前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)化完善和擴(kuò)大試點(diǎn)工作，進(jìn)一步擴(kuò)充聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量，完善修改聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)章制度。2020年4月，上海市人大常委會(huì)授牌新一批聯(lián)系點(diǎn)。至此，總計(jì)25個(gè)聯(lián)系點(diǎn)對(duì)上海各區(qū)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

到目前為止，聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)時(shí)間不過(guò)5年，尚處于不斷摸索的階段。當(dāng)下，聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作開(kāi)展賴以指導(dǎo)的理論直接來(lái)源于兩份文件，即《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則(試行)》和《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，理論準(zhǔn)備相對(duì)缺乏。以《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》)為例，該《規(guī)則》雖然強(qiáng)調(diào)了聯(lián)系點(diǎn)的“基層屬性、立法屬性和聯(lián)通屬性”，增加了對(duì)聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容，也更為科學(xué)。但是，一方面，聯(lián)系點(diǎn)面臨的民意匯集、利益協(xié)調(diào)、團(tuán)結(jié)合作等方面的考驗(yàn)處于持續(xù)的動(dòng)態(tài)變化之中，因而靜態(tài)的《規(guī)則》有落后于實(shí)踐的一面；另一方面，各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)按照《規(guī)則》的基本精神行事，但往往要尊重所在社區(qū)的實(shí)際情況，因此形成了各自的工作機(jī)制、組織架構(gòu)和運(yùn)行模式，這也導(dǎo)致了各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商實(shí)踐面臨的問(wèn)題不同。然而《規(guī)則》的文本內(nèi)容更多的是一種普遍性的頂層設(shè)計(jì)和方法論，不可能詳細(xì)地關(guān)照到各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的特殊性，因而各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)迫切需要有針對(duì)性理論的具體指導(dǎo)。

2.組織力量相對(duì)薄弱。以全國(guó)人大常委會(huì)法工委虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)為例，在組織上，該聯(lián)系點(diǎn)自身正在實(shí)行“1+2+1+X”的人員配備方案。“1+2+1+X”指的是1名法律專業(yè)背景和相關(guān)部門經(jīng)歷的班子成員，2名專職公務(wù)員(其中1名為新增派有法律專業(yè)背景的干部)，1名事業(yè)編制人員和一定數(shù)量的其他人員，比如具有專業(yè)背景的掛職干部。也就是說(shuō)，該聯(lián)系點(diǎn)自身實(shí)際組織力量在5人左右。雖然這一人員配備方案統(tǒng)籌考慮了聯(lián)系點(diǎn)自身建設(shè)的實(shí)際情況，涵蓋了各個(gè)條線具有相關(guān)背景的工作人員，具有一定的合理性，但相對(duì)于其所輻射的廣大區(qū)域和肩負(fù)的重大責(zé)任，這一人員配備方案在組織力量上稍顯薄弱，在一定程度上會(huì)影響其作用的發(fā)揮。

3.專業(yè)人才儲(chǔ)備相對(duì)不足。聯(lián)系點(diǎn)的基本職能還是要服務(wù)于立法工作本身，《規(guī)則》特地強(qiáng)調(diào)了聯(lián)系點(diǎn)要有序參與立法規(guī)劃、計(jì)劃編制、法規(guī)草案意見(jiàn)征集以及法規(guī)通過(guò)后實(shí)施評(píng)估等工作，這顯然需要相當(dāng)一大批專業(yè)人才。就目前的實(shí)際情況來(lái)看，一方面在組織建設(shè)上，聯(lián)系點(diǎn)主要實(shí)行的是“1+2+1+X”的人員配備方案，這其中僅有1名法律專業(yè)背景的干部，自身專業(yè)人才儲(chǔ)備相對(duì)不足。另一方面，雖然在長(zhǎng)寧區(qū)的支持下，街道引進(jìn)了華東政法大學(xué)和上海市君悅律師事務(wù)所等一批顧問(wèn)單位和專家人才庫(kù)，但可以經(jīng)常性調(diào)配、負(fù)責(zé)常務(wù)工作的專業(yè)人才仍然稍顯不足。

四 基層統(tǒng)戰(zhàn)在聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商實(shí)踐中的嵌入

無(wú)論是理論還是實(shí)踐，我們都必須認(rèn)識(shí)到，立法協(xié)商工作不僅是聯(lián)系點(diǎn)的職責(zé)范疇，而且是基層統(tǒng)戰(zhàn)的工作范疇。立法協(xié)商的參與主體中有大量的統(tǒng)戰(zhàn)人士，要有效組織調(diào)配他們可以充分借助基層統(tǒng)戰(zhàn)的力量。此處的基層統(tǒng)戰(zhàn)是“指縣及縣以下單位，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)、非公有制企業(yè)、科研院所和醫(yī)療衛(wèi)生等單位的統(tǒng)戰(zhàn)工作”[10]，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的前沿陣地，是黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作的有機(jī)組成部分，是整個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要基礎(chǔ)，具有直接聯(lián)系廣大群眾的特點(diǎn)，理論、組織和人才優(yōu)勢(shì)明顯。因此，基層統(tǒng)戰(zhàn)可以充分嵌入到立法協(xié)商之中，為其完善發(fā)展做出貢獻(xiàn)、發(fā)揮作用。

(一)理論嵌入，完善聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)

基層統(tǒng)戰(zhàn)本身是我黨統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中形成了一系列行之有效的理論、方針和政策，特別是在發(fā)揚(yáng)民主、協(xié)調(diào)關(guān)系、反映民意和合作共事方面具有系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)。而聯(lián)系點(diǎn)尚是一個(gè)新事物，是推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要舉措，同樣面臨著民意匯集、利益協(xié)調(diào)、團(tuán)結(jié)合作等方面的任務(wù)。充分發(fā)揚(yáng)吸收基層統(tǒng)戰(zhàn)的理論資源，對(duì)于完善聯(lián)系點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)、指導(dǎo)其實(shí)踐大有裨益。

基層統(tǒng)戰(zhàn)在理論層面可以從兩個(gè)維度嵌入到聯(lián)系點(diǎn)之中：一方面，基層統(tǒng)戰(zhàn)要和聯(lián)系點(diǎn)中的立法主體加強(qiáng)合作。立法主體是聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作的主持者、發(fā)動(dòng)者和主導(dǎo)者，對(duì)于立法協(xié)商的實(shí)施和發(fā)展具有至關(guān)重要的影響。通過(guò)加強(qiáng)和立法主體的合作，基層統(tǒng)戰(zhàn)可以充分發(fā)揮對(duì)聯(lián)系點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)的影響。比如，虹橋街道基層統(tǒng)戰(zhàn)可以以“立法協(xié)商”為主題進(jìn)行相關(guān)理論研究，或者通過(guò)調(diào)研報(bào)告的形式輸入基層統(tǒng)戰(zhàn)所掌握的理論政策和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮咨政作用；另一方面，基層統(tǒng)戰(zhàn)要緊密聯(lián)系聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作中的其他主體。充分反映基層群眾的意見(jiàn)是聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的重要目的，因此，基層群眾的意見(jiàn)會(huì)影響立法協(xié)商的最終成果。虹橋街道基層統(tǒng)戰(zhàn)可以發(fā)揮自身的理論優(yōu)勢(shì)，以臺(tái)企沙龍、萍聚工作室等一批社區(qū)治理平臺(tái)，通過(guò)講座、分享會(huì)等形式對(duì)其他主體，主要是基層群眾加強(qiáng)理論輔導(dǎo)或培訓(xùn)，提升其理論素養(yǎng)。

(二)組織嵌入，促進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)

一方面，基層統(tǒng)戰(zhàn)自身組織化程度較高，這是其工作開(kāi)展的重要前提；另一方面，基層統(tǒng)戰(zhàn)所聯(lián)系的其他組織較為廣泛，往往屬于一定的黨派和團(tuán)體，涉及社會(huì)各界別和各階層，這是可以充分嵌入立法協(xié)商的重要部分。基層統(tǒng)戰(zhàn)自身組織特別是其廣泛聯(lián)系的其他組織可以有效地嵌入到聯(lián)系點(diǎn)的立法協(xié)商工作之中，在立法協(xié)商全過(guò)程之中發(fā)揮廣泛動(dòng)員、民意匯集和監(jiān)督反饋?zhàn)饔茫瑸槁?lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航。

仍以虹橋街道基層統(tǒng)戰(zhàn)工作為例，該街道已經(jīng)形成一支社區(qū)干部為基礎(chǔ)、聯(lián)絡(luò)員為骨干、志愿者為輔助的工作隊(duì)伍，其中包含22名僑界聯(lián)絡(luò)員、18名民族聯(lián)絡(luò)員和13名臺(tái)胞臺(tái)屬聯(lián)絡(luò)員，約100名統(tǒng)戰(zhàn)志愿者,并建立了經(jīng)常性聯(lián)系渠道。此外，虹橋街道經(jīng)常與社團(tuán)組織進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。街道將僑聯(lián)分會(huì)、民族聯(lián)分會(huì)、臺(tái)聯(lián)分會(huì)、知新薈分會(huì)定位為開(kāi)展社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)的樞紐型組織，幫助其搭建平臺(tái)，加強(qiáng)與“彩虹之橋”志愿者協(xié)會(huì)、凝聚力工程學(xué)會(huì)分會(huì)、古北民星藝術(shù)團(tuán)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、商會(huì)等的合作，以“社聯(lián)社”的方式聚合資源，為統(tǒng)戰(zhàn)工作營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。這些工作隊(duì)伍與社團(tuán)組織組成了虹橋街道的基層統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，可以有效地覆蓋到最大多數(shù)的居民，可以充分服務(wù)于聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作的開(kāi)展。

就立法協(xié)商的全過(guò)程來(lái)說(shuō)，基層統(tǒng)戰(zhàn)的組織優(yōu)勢(shì)有著發(fā)揮作用的廣闊空間。首先，在前期調(diào)研階段，基層統(tǒng)戰(zhàn)可以充分發(fā)揮自身工作隊(duì)伍和所聯(lián)系組織的動(dòng)員力量，發(fā)動(dòng)廣大居民充分參與其中；其次，在立法征詢階段，基層統(tǒng)戰(zhàn)可以及時(shí)高效地開(kāi)展各項(xiàng)法律草案意見(jiàn)征集工作，推動(dòng)多元主體更加廣泛地參與；最后，在意見(jiàn)反饋階段，基層統(tǒng)戰(zhàn)可以迅速匯集廣大居民對(duì)于法律實(shí)施效果的意見(jiàn)和建議，促使聯(lián)系點(diǎn)在立法全過(guò)程中發(fā)揮更大作用。

(三)人才嵌入，推動(dòng)構(gòu)建聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的智庫(kù)

基層統(tǒng)戰(zhàn)具有豐富的人才資源，可以為聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作實(shí)現(xiàn)群眾性和專業(yè)性的統(tǒng)一、廣泛性與精準(zhǔn)性的統(tǒng)一發(fā)揮作用，是立法協(xié)商的“智庫(kù)”。一方面，基層統(tǒng)戰(zhàn)人才較為廣泛，往往涵蓋社會(huì)各界別和各階層，可以為立法協(xié)商匯集不同的聲音，是民意在立法協(xié)商中得以體現(xiàn)的廣度保證，可以促進(jìn)立法的民主化；另一方面，基層統(tǒng)戰(zhàn)還匯聚了一大批專業(yè)人才，特別是法律界人士。他們往往在自身領(lǐng)域內(nèi)有著一定的影響力，對(duì)于立法協(xié)商有著更為科學(xué)的認(rèn)知。充分發(fā)揮這樣一批專業(yè)人才參與立法協(xié)商，是民意在立法協(xié)商中得以體現(xiàn)的深度保證，可以有效地促進(jìn)立法的科學(xué)化。

具體來(lái)說(shuō)，推動(dòng)基層統(tǒng)戰(zhàn)的人才嵌入，推動(dòng)構(gòu)建立法協(xié)商的智庫(kù)有兩條進(jìn)路可行。一方面，長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)自身正在實(shí)行“1+2+1+X”的人員配備方案。對(duì)此，街道可以選派相關(guān)統(tǒng)戰(zhàn)干部參與聯(lián)系點(diǎn)的工作，對(duì)接其人員配備方案，或者從廣泛聯(lián)系的群體中推薦合適人選嵌入立法協(xié)商的自身組織之中，讓他們?cè)诹⒎▍f(xié)商實(shí)踐中發(fā)揮作用；另一方面，街道可以發(fā)揮基層統(tǒng)戰(zhàn)的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助加強(qiáng)立法協(xié)商相關(guān)人才的培養(yǎng)。除此之外，還可以通過(guò)人才培養(yǎng)人才、人才帶動(dòng)人才的方式，增強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商工作的自身力量。

五 聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)基層統(tǒng)戰(zhàn)的啟示

“基層統(tǒng)戰(zhàn)工作處在整個(gè)統(tǒng)戰(zhàn)工作的前沿陣地，做好基層統(tǒng)戰(zhàn)工作關(guān)系到基層各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定?！盵11]充分吸收聯(lián)系點(diǎn)立法協(xié)商的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于基層統(tǒng)戰(zhàn)拓展場(chǎng)域、創(chuàng)新機(jī)制、實(shí)現(xiàn)發(fā)展具有重大意義。

(一)扎根基層，推進(jìn)工作重心下沉

以長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)為代表的立法協(xié)商實(shí)踐之所以具有強(qiáng)大適應(yīng)性，就在于它直面基層群眾，服務(wù)基層群眾，關(guān)心基層群眾的利益，為解決好人與人、人與社會(huì)的關(guān)系提供了新的方式，這符合新時(shí)代的要求?；鶎咏y(tǒng)戰(zhàn)工作直接聯(lián)系廣大群眾，這是其優(yōu)勢(shì)所在，也是需要不斷強(qiáng)化的重要方面。學(xué)者肖存良認(rèn)為，“基層統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍雖有基層統(tǒng)戰(zhàn)工作之名，卻沒(méi)有真正深入到整個(gè)社會(huì)的‘最基層’，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)基層統(tǒng)戰(zhàn)工作縱向到底，橫向到邊”[12]，還存在著“冷弱散”的問(wèn)題。因此，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作真正落到基層、落到實(shí)處，仍然是一個(gè)道阻且長(zhǎng)的過(guò)程。

在長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道的基層統(tǒng)戰(zhàn)工作中，“海外統(tǒng)戰(zhàn)”工作是其特色工作。近年來(lái)，虹橋街道以“海外統(tǒng)戰(zhàn)”為重要抓手不斷推進(jìn)工作重心下沉，已經(jīng)形成了上海地區(qū)耳熟能詳?shù)摹叭谥椤焙Ｍ饨y(tǒng)戰(zhàn)工作品牌，入選了2018年國(guó)家民政部“全國(guó)最具代表性的10個(gè)優(yōu)秀社區(qū)工作法”。面向新時(shí)代，虹橋街道基層統(tǒng)戰(zhàn)工作可以通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)等一批治理平臺(tái)扎根基層，依據(jù)所在地域?qū)嶋H，充分發(fā)揮積極性主動(dòng)性，為基層群眾、基層事業(yè)、基層未來(lái)發(fā)揮作用。

(二)應(yīng)勢(shì)而動(dòng)，不斷創(chuàng)新工作方法

以長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)為代表的立法協(xié)商實(shí)踐之所以具有強(qiáng)大適應(yīng)性，還在于它完全順應(yīng)了全面依法治國(guó)的形勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線的根本任務(wù)是爭(zhēng)取人心、凝聚力量，為實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命提供最廣泛、強(qiáng)大和持久的力量支持。“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命，不是為革命而革命，而是為建設(shè)新社會(huì)、新國(guó)家而革命，所以，在革命的過(guò)程中，始終將革命與未來(lái)的社會(huì)和國(guó)家建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，從而決定了黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的戰(zhàn)略選擇，既考慮到黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)面臨的形勢(shì)與任務(wù)，同時(shí)也考慮到社會(huì)發(fā)展與國(guó)家建設(shè)所需要的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治基礎(chǔ)”[10]。可以說(shuō)，統(tǒng)戰(zhàn)工作是黨的政治工作，“黨的工作在哪里，統(tǒng)戰(zhàn)工作就在哪里”。

基層統(tǒng)戰(zhàn)工作要應(yīng)勢(shì)而為，圍繞中心，服務(wù)大局，順應(yīng)新時(shí)代統(tǒng)戰(zhàn)工作多層次、寬領(lǐng)域、社會(huì)化的形勢(shì)，以“大統(tǒng)戰(zhàn)”理念為指導(dǎo)，為黨的事業(yè)發(fā)揮建設(shè)作用。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，為推進(jìn)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化擘畫(huà)了藍(lán)圖、指明了方向，這也是基層統(tǒng)戰(zhàn)的重要主題。當(dāng)下，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作仍存在著方法單一、思維落后和因循守舊的問(wèn)題，與其承擔(dān)的重大使命存在著不相適應(yīng)的一面。以統(tǒng)戰(zhàn)干部為例，“大部分統(tǒng)戰(zhàn)干部多年在一個(gè)崗位不動(dòng)，按部就班，既不學(xué)習(xí)、思考問(wèn)題，也沒(méi)有深入實(shí)際開(kāi)展調(diào)查研究的熱情，知識(shí)結(jié)構(gòu)和工作方法日益陳舊”[13]，這在很大程度上制約了基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的開(kāi)展。

在統(tǒng)戰(zhàn)人士參與社區(qū)治理創(chuàng)新工作中，虹橋街道探索出了一套以“自主提事、按需議事、約請(qǐng)參事、民主評(píng)事、跟蹤監(jiān)事”為特色的議事廳運(yùn)作規(guī)則。以古北市民議事廳為例，該議事廳通過(guò)“小區(qū)民意代表——片區(qū)議事員——議事廳”自下而上鼓勵(lì)統(tǒng)戰(zhàn)人士開(kāi)展民主協(xié)商，對(duì)近年來(lái)的文明養(yǎng)寵、文明交通、垃圾分類等熱點(diǎn)問(wèn)題都提出了寶貴意見(jiàn)，大大提高了古北社區(qū)的治理實(shí)效性，做到了工作方法自下而上的創(chuàng)新，是提升社區(qū)治理能力的有益嘗試。今后，虹橋街道基層統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)該以議事廳工作方法為標(biāo)桿，緊貼社會(huì)治理的實(shí)際，吸收既有成功經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新工作方法，用居民喜聞樂(lè)見(jiàn)的語(yǔ)言形式、活動(dòng)形式開(kāi)展工作，以此推動(dòng)社區(qū)和街道治理的與時(shí)俱進(jìn)。

(三)主動(dòng)作為，積極拓展工作渠道

聯(lián)系點(diǎn)是立法協(xié)商的實(shí)踐載體，也是重要的工作渠道和平臺(tái)。通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)，立法協(xié)商更好地深入了基層，真正匯集了民意，協(xié)調(diào)了矛盾，發(fā)揮了應(yīng)有作用。而“基層統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象范圍寬泛、任務(wù)繁重、領(lǐng)域多元”[14]，迫切需要通過(guò)拓展工作渠道實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。以媒體渠道為例，“統(tǒng)戰(zhàn)政策宣傳不到位、統(tǒng)戰(zhàn)典型挖掘不出來(lái)、統(tǒng)戰(zhàn)亮點(diǎn)提煉不及時(shí)”[14]是普遍存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)于基層統(tǒng)戰(zhàn)充分發(fā)揮影響力、號(hào)召力和凝聚力具有負(fù)面作用。

在對(duì)新的社會(huì)階層人士開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作方面，虹橋街道在原有的僑聯(lián)、民族聯(lián)等統(tǒng)戰(zhàn)平臺(tái)基礎(chǔ)上，以區(qū)域化黨建網(wǎng)格片區(qū)為依托，積極打造具有自己社區(qū)特色的“新友驛站”，設(shè)立“新的社會(huì)階層人士服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)”等平臺(tái)，同時(shí)開(kāi)展“紅色印跡”尋訪活動(dòng)、“不忘初心，為愛(ài)前行”的公益伙伴日活動(dòng)、“不學(xué)不知道、一學(xué)真實(shí)用”的治理微課堂活動(dòng)等。依托這些工作渠道，長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道的基層統(tǒng)戰(zhàn)工作打開(kāi)了新局面，進(jìn)一步形成了自身的特色?；鶎咏y(tǒng)戰(zhàn)要借鑒聯(lián)系點(diǎn)以及其他平臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn)，以聯(lián)系點(diǎn)為重要渠道的同時(shí)積極拓展其他工作渠道，搭建更多有益平臺(tái)，不斷推動(dòng)基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的發(fā)展。