老舊小區(qū)更新改造及物業(yè)管理機制創(chuàng)新研究

馬曉燕，徐忠澤

(北京市社會科學(xué)院，北京 100101)

社區(qū)是城市的基本單元，是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，解決好城市基本單元的問題具有重要意義。目前，城市老舊小區(qū)大部分沒有專業(yè)化的物業(yè)管理，小區(qū)居住環(huán)境普遍較差，缺乏長效的管理機制，嚴重影響居民的生活水平。做好老舊小區(qū)更新改造是貫徹落實黨的十九大精神，解決城市發(fā)展不平衡、不充分問題的重要舉措。推進老舊小區(qū)改造，有利于改善居民的居住條件和生活品質(zhì)，提高群眾獲得感、幸福感、安全感；也有利于加強和創(chuàng)新基層社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。

1 老舊小區(qū)治理問題分析

與新建社區(qū)相比，老舊小區(qū)治理的任務(wù)更加艱巨復(fù)雜。由于治理資金匱乏、制度建設(shè)滯后、社區(qū)意識不強、組織體系不夠健全、治理主體缺位等一系列因素的制約，老舊小區(qū)的發(fā)展受到了限制，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、治安問題棘手、設(shè)施年久失修、物業(yè)服務(wù)短缺等問題，嚴重影響居民的生活質(zhì)量。目前，老舊小區(qū)問題已經(jīng)成為城市發(fā)展和民生建設(shè)的障礙，在中國城市發(fā)展從重建設(shè)向重管理轉(zhuǎn)型的背景下，老舊小區(qū)問題作為人民對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的具體表現(xiàn)，有必要對其進行全面系統(tǒng)的討論。

1.1 先天規(guī)劃不足，缺失專項維修基金

由于老舊小區(qū)建設(shè)時代久遠，在設(shè)計規(guī)劃方面缺乏科學(xué)性，居民的實際需求沒有得到充分考慮，有些小區(qū)內(nèi)部缺乏配套的基礎(chǔ)設(shè)施，部分公共建筑配套設(shè)施也由于分散或后期占用等原因，無法發(fā)揮正常效用。有的老舊小區(qū)相關(guān)配套設(shè)施設(shè)備嚴重老化，已經(jīng)喪失了使用功能。由于空間格局限制，城市政府難以對這些老舊小區(qū)進行大規(guī)模改造。伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，老舊小區(qū)的先天不足嚴重影響到居民日常生活。由于歷史原因，老舊小區(qū)專項維修基金普遍缺少或缺失。專項維修資金是指根據(jù)法律規(guī)定建立的專門用于住宅共用部位、公用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的大修、更新、改造的資金。部分老舊小區(qū)即使有一些專項維修基金，也會因為權(quán)屬不清等因素導(dǎo)致難以取用，造成老舊小區(qū)設(shè)備維修更新難以推進。

1.2 普遍權(quán)屬不明，產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜

大部分老舊小區(qū)通常規(guī)模較小，但呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)復(fù)雜多元的特點。相當(dāng)一部分老舊小區(qū)原有的產(chǎn)權(quán)單位已不復(fù)存在，無法為小區(qū)內(nèi)老舊設(shè)備設(shè)施進行更新改造提供資金。另一部分老舊小區(qū)內(nèi)則是權(quán)屬復(fù)雜，往往是由幾家單位共同投資建設(shè)的，因此其產(chǎn)權(quán)劃分一直存在著糾紛，難以明確其產(chǎn)權(quán)歸屬。如：有些老舊小區(qū)是單位為改善職工住房，聯(lián)合其他單位共同建設(shè)的，房屋產(chǎn)權(quán)不明晰。同時，還存在原產(chǎn)權(quán)單位破產(chǎn)合并等情況，原負責(zé)單位難以落實，責(zé)權(quán)難以判定。關(guān)于共有部分的產(chǎn)權(quán)劃分則更為混亂，例如停車位的問題，由于小區(qū)建設(shè)年代久遠，一些共有產(chǎn)區(qū)部分的收益權(quán)并沒有進行事先劃分，也就導(dǎo)致了老舊小區(qū)內(nèi)爭端不斷的問題。老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)不清的直接后果就是無法成立業(yè)主委員會，缺少業(yè)主委員會的小區(qū)無法召開業(yè)主大會，也就不能依據(jù)業(yè)主意愿進行物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選聘。沒有規(guī)范的物業(yè)服務(wù)企業(yè)介入，老舊小區(qū)內(nèi)就無法得到良好的物業(yè)服務(wù)。

1.3 設(shè)施維護不到位，物業(yè)服務(wù)缺失

老舊小區(qū)建成以來，一直存在維護不到位、保養(yǎng)不及時、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備損壞嚴重、配套設(shè)施不能及時更新等問題，由此導(dǎo)致后期問題越來越多，嚴重影響到居民的日常生活，并對小區(qū)環(huán)境形成嚴重影響。由于長期缺乏設(shè)備的維修維護，小區(qū)內(nèi)設(shè)備設(shè)施損壞率高，一些小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配備也不符合現(xiàn)有的規(guī)章條例。這就導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)企業(yè)接受老舊小區(qū)的成本提升，企業(yè)介入后需要投入大筆資金來進行設(shè)備設(shè)施的更新?lián)Q代，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)來說是一項巨大負擔(dān)，因此多數(shù)物業(yè)服務(wù)企業(yè)并沒有意愿和實力來接手老舊小區(qū)的物業(yè)管理，這也導(dǎo)致目前多數(shù)老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)缺失。

1.4 老舊小區(qū)業(yè)主缺乏物業(yè)消費意識，觀念有待轉(zhuǎn)變

由于老舊小區(qū)多數(shù)是單位或集體建房，所以，老舊小區(qū)的居民大多已習(xí)慣于福利住房模式，對付費購買物業(yè)服務(wù)的意愿較低。受到傳統(tǒng)生活習(xí)慣影響，他們對于花錢購買物業(yè)服務(wù)或者更新維修設(shè)備設(shè)施的情況很難接受，造成社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新費用收繳難的現(xiàn)象。多數(shù)老年業(yè)主承襲老舊的物業(yè)觀念，當(dāng)小區(qū)居住出現(xiàn)問題后往往會向其原權(quán)屬單位進行反應(yīng)，希望所屬單位進行維修管理。而且，相當(dāng)一部分老舊小區(qū)業(yè)主只關(guān)注衛(wèi)生、綠化等表面顯性問題，沒有意識到社區(qū)物業(yè)失管、設(shè)備設(shè)施缺失和損毀所帶來的安全風(fēng)險，部分業(yè)主認為沒有物業(yè)服務(wù)企業(yè)不僅不影響正常居住，而且可以節(jié)省一筆物業(yè)費用的開支，拒絕以有償?shù)姆绞较硎馨踩孢m的居住環(huán)境。

2 老舊小區(qū)治理改造機制建設(shè)

2.1 完善制度，規(guī)范業(yè)委會運行和管理細則

老舊小區(qū)很多都是早期國有企、事業(yè)單位為緩解當(dāng)時職工住房緊張，改善職工和居民居住條件而建設(shè)的居住小區(qū)。根據(jù)現(xiàn)有政策，這些小區(qū)的公共區(qū)域、公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和責(zé)任主體仍然為原產(chǎn)權(quán)單位。然而，由于住房制度改革和企業(yè)經(jīng)營等原因，原產(chǎn)權(quán)單位無力或不愿意為這些老舊小區(qū)承擔(dān)相關(guān)管理責(zé)任和維修、改造費用。因此，業(yè)主委員會作為維護業(yè)主合法權(quán)益、履行選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)等物業(yè)管理責(zé)任和義務(wù)的責(zé)任主體，在解決老舊小區(qū)治理改造中的作用不可或缺。因此，城市政府應(yīng)依據(jù)《物權(quán)法》等法律規(guī)定，盡快出臺適應(yīng)本地基層治理新形勢新需要的業(yè)主大會、業(yè)主委員會《指導(dǎo)細則》，規(guī)定業(yè)委會籌備、組建、登記、換屆選舉、監(jiān)管、注銷退出等規(guī)則，保障業(yè)委會依規(guī)有序成立、有效運行、有據(jù)退出。

老舊小區(qū)治理改造單純依靠業(yè)委會自組織運行難以有效發(fā)揮作用，可以強化"黨建引領(lǐng)"作用，在社區(qū)黨組織統(tǒng)一組織下開展工作，處理好業(yè)委會與居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，從而形成共治共享的治理格局。社區(qū)黨組織應(yīng)承擔(dān)起對業(yè)委會選舉的組織和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對業(yè)委會日常運行負有引導(dǎo)和監(jiān)督、協(xié)調(diào)處理糾紛的職能。同時，社區(qū)黨組織對不稱職的業(yè)委會負有發(fā)起解散、注銷和重新組織選舉等職能。通過推進符合條件的社區(qū)“兩委”成員和社區(qū)黨員通過登記候選人等方式參加業(yè)委會選舉，推進業(yè)委會黨組織全覆蓋，強化社區(qū)黨支部對其組織、領(lǐng)導(dǎo)功能，在老舊小區(qū)更新改造和治理體系建設(shè)上發(fā)揮引領(lǐng)作用。

2.2 強化資金保障，建立多主體資金籌措機制

老舊小區(qū)更新改造不是推倒重建，而是全面的改造與升級。大多數(shù)老舊小區(qū)的居民通常收入較低，他們基本無力出資實施改造。所以，老舊小區(qū)改造的重點是資金問題。地方政府根據(jù)老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施實際情況，按照“誰受益誰出資”的原則，采取居民、原產(chǎn)權(quán)單位、政府補助等方式形成共同籌資機制，實施老舊小區(qū)改造[1]。原產(chǎn)權(quán)單位不復(fù)存在的，或者由于破產(chǎn)、合并等原因出現(xiàn)缺位時，則由老舊小區(qū)業(yè)主出資、政府提供補貼進行改造。

老舊小區(qū)的設(shè)備設(shè)施更新改造完成后，應(yīng)及時完善公共維修資金的征收、管理和使用規(guī)則，形成居民、市場和政府多方共同籌措老舊小區(qū)專項維修基金機制，明確老舊小區(qū)設(shè)備設(shè)施的權(quán)利主體和維護責(zé)任主體，確保設(shè)備設(shè)施的后續(xù)維護使用。通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵物業(yè)公司接手老舊小區(qū)管理，并允許他們適當(dāng)盈利，以平衡資金收支，保障物業(yè)公司基本運行所需。物業(yè)服務(wù)企業(yè)代表業(yè)主大會獲取的相關(guān)收入可用于補充專項維修資金，完善共用設(shè)施設(shè)備。同時，相關(guān)政府部門應(yīng)加強監(jiān)督，確保專項維修資金的合理使用。當(dāng)老舊小區(qū)改造更新取得一定成果后，政府可逐步降低專項補貼，并積極引入市場機制，促進老舊小區(qū)物業(yè)管理實現(xiàn)完全市場化運營，從而達到徹底改造的目的。

2.3 積極引導(dǎo)，提升業(yè)主新型物業(yè)消費意識

加強宣傳引導(dǎo)，使居民意識到老舊小區(qū)設(shè)備更新改造工作的重要性。通過大力宣傳，以致信業(yè)主、召集會議、張貼標語方式，使更多居民了解老舊小區(qū)改造工作的重要性和必要性，取得居民的理解、認可。對于那些對小區(qū)改造持反對意見的居民，需要具體了解他們的實際情況，讓他們提出自己的意見建議，結(jié)合情況和建議，為他們解決問題，盡可能地獲得居民對小區(qū)更新改造的認同。一些地方的基層創(chuàng)新，以惠民方式使居民“先嘗后買”，讓小區(qū)業(yè)主認識到物業(yè)管理的重要性，提升了居民依法付費享有物業(yè)服務(wù)的意識。北京市密云區(qū)某街道社區(qū)屬于回遷老舊小區(qū)，小區(qū)多年處于失管狀態(tài)，環(huán)境、停車秩序、管道堵塞等方面問題不斷，居民對物業(yè)服務(wù)有抵觸情緒，心理上也不愿繳納物業(yè)費。在街道、社區(qū)、業(yè)委會的多方努力下，通過入戶、座談會等多種方式征求居民意見進行匯總，歸納形成物業(yè)服務(wù)清單后，經(jīng)由多家物業(yè)公司分別提供服務(wù)方案，居民代表投票，最終選出一家物業(yè)公司進行“先嘗后買”物業(yè)服務(wù)。之后，簽約物業(yè)公司在試運行期間投入大量人力物力，完成了大部分需求清單，解決了小區(qū)管理責(zé)任不清、資金來源不足、服務(wù)不專業(yè)、消防隱患突出的問題，使小區(qū)硬件條件和服務(wù)品質(zhì)得到了極大的提升。規(guī)范化物業(yè)使居民真正體驗到專業(yè)物業(yè)服務(wù)帶來的舒適、便捷，最終認可并形成花錢買服務(wù)的意識[2]。

2.4 創(chuàng)新模式，破解多產(chǎn)權(quán)老舊小區(qū)管理難題

解決城市老舊社區(qū)的治理問題，應(yīng)結(jié)合地方特點形成富有特色的城市社區(qū)發(fā)展路徑。特別是老舊小區(qū)在市場對其進行選擇性失靈、缺乏自治活力和動力的情況下，政府應(yīng)該積極主動發(fā)揮引導(dǎo)作用，承擔(dān)兜底職能，創(chuàng)新居民參與社區(qū)治理的渠道，從而培育起居民的自治意識。同時，在具備自治條件的社區(qū)，要探索新的治理機制，協(xié)調(diào)社區(qū)黨委、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織等社區(qū)多元治理主體的關(guān)系，構(gòu)建良性的制約和監(jiān)督機制。

北京市西城區(qū)廣安門某老舊小區(qū)，由于小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜且未完成房改，造成物業(yè)責(zé)任主體不明確，維修資金無法歸集。小區(qū)建成25年來，沒有成立業(yè)委會，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，電梯安裝、管線更新等居民訴求始終未能徹底解決，是廣安門內(nèi)街道治理老舊小區(qū)的難點和痛點。借《北京市物業(yè)管理條例》實施契機，西城區(qū)將該小區(qū)作為全區(qū)物業(yè)管理的試點，成立工作專班，逐個分析產(chǎn)權(quán)單位責(zé)任和居民訴求焦點，厘清工作思路，以籌備成立物管會解決社區(qū)治理難題。首先，街道工委積極運用"吹哨報到"機制，發(fā)揮職能部門合力作用，推動小區(qū)多家產(chǎn)權(quán)單位組建"物業(yè)聯(lián)盟"，并鼓勵產(chǎn)權(quán)單位在職黨員業(yè)主參選物管會成員。其次，通過召開現(xiàn)場會、問卷調(diào)查等方式，了解小區(qū)存在問題和居民訴求，形成問題清單，對每個問題進行詳細分析，初步確定解決思路，動態(tài)更新每類問題的推動進展，確保關(guān)鍵問題能夠有序穩(wěn)妥得到解決。第三，街道多方籌措，聯(lián)合多家產(chǎn)權(quán)單位，推動物業(yè)聯(lián)盟解決居民問題清單，小區(qū)環(huán)境迅速得到初步改善，贏得了居民支持。街道在充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用下，利用物管會這一新模式，解決了產(chǎn)權(quán)單位混亂的最大問題，提升了小區(qū)各類問題的解決效率。多產(chǎn)權(quán)單位成員共同參與物管會，一方面為不具備成立業(yè)主大會條件的小區(qū)依法落實物業(yè)管理提供了可能，另一方面改變了老舊小區(qū)居民單純依靠政府的觀念，探索出黨群共同決策、各方共商共治的老舊小區(qū)治理"新"模式，實現(xiàn)了社區(qū)的良性自治[3]。

3 結(jié)束語

綜上可知，老舊小區(qū)改造是一個復(fù)雜的社會治理過程，牽涉建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)項目負責(zé)人、物業(yè)使用人、業(yè)主等多方主體，同時涉及多個政府職能部門。在破解老舊小區(qū)治理難題的做法上，一些基本要素是必不可少的。一是黨建的引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮得好，就能夠把基層黨組織的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢。成功的做法中黨組織和黨員無不在業(yè)委會、物管會或物業(yè)服務(wù)企業(yè)中發(fā)揮出先鋒作用。二是政府的引導(dǎo)作用。從業(yè)主委員會、物管會的成立到聘用物業(yè)企業(yè)、搭建社區(qū)多方共建平臺，各個環(huán)節(jié)都離不開基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動、支持。三是多方參與。業(yè)主的參與既是權(quán)利也是義務(wù)，業(yè)主需依法安全、合理使用物業(yè)；物業(yè)服務(wù)企業(yè)依法提供物業(yè)服務(wù)、履行義務(wù)。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果能夠積極履行行政執(zhí)法職權(quán)，很大程度上能夠解決基層對違法現(xiàn)象“看得見、管不著”的難題，有助于滿足基層管理工作需要，推進完善的社區(qū)治理機制和體系的有效生成。