阿拉善左旗森林生態(tài)效益補償管理狀況淺析

張紅艷

（阿拉善左旗公益林服務(wù)中心，阿拉善左旗 750300）

1 基本概況

1.1 地理位置與行政區(qū)劃

阿拉善左旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟東部，地理坐標(biāo)東經(jīng)103°21′～106°51′,北緯37°24′～41°51′。東與巴彥淖爾市、烏拉特后旗、杭錦后旗、磴口縣、烏海市相接；東南與寧夏回族自治區(qū)相連；南鄰甘肅省的景泰、古浪、武威、民勤，西與阿拉善右旗接壤，北與蒙古人民共和國毗鄰，國境線長188.28 km。南北長495 km，東西寬214 km。土地總面積8 045 220.6 hm2。

阿拉善左旗行政區(qū)劃6個鎮(zhèn)6個蘇木，設(shè)有1個國家級自然保護區(qū)（賀蘭山國家級自然保護區(qū)）。

巴彥浩特鎮(zhèn)是旗人民政府所在地，坐落在賀蘭山下，南距寧夏銀川市110 km，北距烏海市140 km，是全旗政治、經(jīng)濟、文化中心。全旗人口近17.67萬人，占全盟總?cè)丝诘?7%。

1.2 森林資源概況

1.2.1 林地資源概況

根據(jù)2019 年林保數(shù)據(jù)，阿拉善左旗林地面積1 860 236.32 hm2，其中，有林地面積35 024.17 hm2，疏林地面積4 542.27 hm2，國家特別規(guī)定的灌木林地面積738 709.17 hm2，未成林造林地面積246 163.02 hm2，宜林地面積769 404.51 hm2，苗圃地面積13.34 hm2，無立木林地面積62 851.41 hm2，輔助生產(chǎn)林地面積3 528.43 hm2。

1.2.2 國家級公益林概況

阿拉善左旗國家級公益林面積733 700.00 hm2。其中有林地面積30 481.9 hm2，疏林地面積4 262.13 hm2，國家特別規(guī)定的灌木林地面積698 889.27 hm2，無立木林地面積66.7 hm2。

按權(quán)屬劃分，國有45 262.62 hm2，集體688 437.38 hm2。

按林種劃分，農(nóng)田牧場防護林面積40.02 hm2，防風(fēng)固沙林面積536 641.52 hm2，護路林面積2 567.95 hm2，自然保護區(qū)林面積190 081.66 hm2，國防林面積4 302.15 hm2，其他面積66.7 hm2。

1.2.3 地方公益林概況

阿拉善左旗地方公益林面積1 125 875.99 hm2。

按地類劃分，有林地面積4 015.34 hm2，疏林地面積280.14 hm2，國家特別規(guī)定的灌木林地面積39 806.56 hm2，未成林造林地面積246 163.02 hm2，宜林地面積769 404.51 hm2，無立木林地面積62 677.99 hm2，輔助生產(chǎn)林地面積3 528.43 hm2。

按權(quán)屬劃分，國有33 463.39 hm2，集體1 092 412.6 hm2。

按林種劃分，水土保持林面積340.17 hm2，農(nóng)田牧場防護林面積386.86 hm2，防風(fēng)固沙林面積286 196.36 hm2，護路林面積26.68 hm2，自然保護區(qū)林面積2 828.08 hm2，國防林面積106.72 hm2，環(huán)境保護林面積20.01 hm2，風(fēng)景林面積93.38 hm2，其他面積835 877.73 hm2。

2 國家級公益林生態(tài)效益補償基金實施規(guī)模

2.1 實施范圍

阿拉善左旗列入中央財政森林生態(tài)效益補償范圍的國家級公益林面積602 574.47 hm2。其中有林地面積6.67 hm2，國家特別規(guī)定灌木林地面積602 567.8 hm2。權(quán)屬全部為集體602 574.47 hm2。

按林種劃分為:防風(fēng)固沙林面積472 502.8 hm2，自然保護區(qū)林面積123 161.55 hm2，國防林面積4 302.15 hm2，護路林面積2 567.95 hm2，農(nóng)田牧場防護林面積40.02 hm2。

按生態(tài)區(qū)位劃分，涉及12個蘇木（鎮(zhèn)）、6個國有林場（站）、59個嘎查2 163戶8 332人?；哪退亮魇?yán)重地區(qū)596 538.12 hm2，國境沿線6 036.35 hm2。

2.2 補償基金規(guī)模

2.2.1 補償標(biāo)準(zhǔn)和支出范圍

中央財政補償基金依據(jù)國家級公益林集體和個人的國家級公益林管護補助支出標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃236.25元。其中集體管護支出每年每公頃15.00元，用于管護人員勞務(wù)報酬和依法規(guī)定的政策性社會保險11.25元，用于培訓(xùn)、宣傳、設(shè)施維護、檔案建設(shè)等項目支出3.75元；集體經(jīng)濟組織農(nóng)牧民的經(jīng)濟補償支出每年每公頃221.25 元，補償費用要均等地落實到集體經(jīng)濟組織的農(nóng)牧民個人。管護支出標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合阿拉善左旗實際進行調(diào)整，集體經(jīng)濟組織農(nóng)牧民的經(jīng)濟補償支出其余資金用于提標(biāo)和擴面。

2.2.2 補償基金總額及來源

根據(jù)實施范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)進行測算，阿拉善左旗年度集體的國家級公益林森林生態(tài)效益補償基金總額14 363.00萬元。全部來源中央財政預(yù)算資金。

2.3 補償資金使用情況

阿拉善左旗年度中央財政森林生態(tài)效益補償基金下達計劃投資14 363.00萬元，用于集體經(jīng)濟組織農(nóng)牧民的經(jīng)濟補償、管護人員勞務(wù)報酬和依法規(guī)定的政策性社會保險、經(jīng)營規(guī)劃。

3 管理與保障措施

阿拉善左旗人大、政府經(jīng)過廣泛調(diào)研，由阿拉善左旗人大制定出臺《阿拉善左旗公益林生態(tài)效益補償實施辦法》，自2006年10月1日起正式施行，對阿拉善左旗公益林補償政策的順利實施起到積極的推動作用。為了滿足生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展的要求，《阿拉善左旗公益林生態(tài)效益補償實施辦法》分別于2009年、2011年、2013年、2016年進行重新修訂?，F(xiàn)行實施辦法是經(jīng)旗政府第十六次常務(wù)會議審議通過，于2016年開始施行。阿拉善左旗不斷總結(jié)和完善公益林補償政策，以強化規(guī)范制度建設(shè)，推動公益林生態(tài)效益補償工作高效有序開展。

3.1 建立和完善補償管理機制

旗人民政府發(fā)布禁牧令，對公益林區(qū)實行全面禁牧，并成立阿左旗公益林生態(tài)效益補償政策工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全旗公益林生態(tài)效益補償政策的研究和部署落實。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在旗科學(xué)技術(shù)和林業(yè)草原局，負責(zé)制定落實公益林生態(tài)效益補償實施方案、補償工作責(zé)任狀及處理公益林補償工作日常事務(wù)。各蘇木鎮(zhèn)人民政府是落實公益林生態(tài)效益補償政策的主體，主要負責(zé)人是第一責(zé)任人，具體負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公益林補償及禁牧的落實工作。公益林區(qū)禁牧工作實行目標(biāo)管理責(zé)任制，由旗人民政府與各蘇木鎮(zhèn)人民政府簽訂責(zé)任狀，落實工作目標(biāo)和責(zé)任。

3.2 建立管理制度

為加強公益林的建設(shè)、保護和管理，制定了《阿拉善左旗公益林區(qū)護林員管理辦法》《阿拉善左旗公益林區(qū)護林員考核辦法》《阿拉善左旗公益林區(qū)護林監(jiān)管員管理辦法》《阿拉善左旗公益林區(qū)護林監(jiān)管員考核辦法》相關(guān)規(guī)定。分別招聘牧民護林員及專職護林監(jiān)管員，劃分管護責(zé)任區(qū)，明確管護職責(zé)，制定管護制度。牧民護林員具體人選由嘎查、公益林中心管理站、蘇木鎮(zhèn)審核上報，專職護林監(jiān)管員由第三方負責(zé)考錄招聘，并在旗科學(xué)技術(shù)和林業(yè)草原局審批備案。護林員及護林監(jiān)管員優(yōu)先聘用建檔立卡的貧困人員，工資兌付、獎懲和管理等事宜參照以上管理及考核辦法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3.3 因地制宜分類施策

依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)公益林及草原的，其補償待遇歸原承包人；依法流轉(zhuǎn)公益林及草原并辦理草原承包經(jīng)營權(quán)及林權(quán)變更登記手續(xù)的，其補償待遇歸受讓方。

結(jié)合公益林補償政策開展移民搬遷轉(zhuǎn)移，采取牧民自愿的原則，在享受公益林生態(tài)效益補償待遇的同時，優(yōu)先享受在生產(chǎn)、生活安置方面的政策。

守土戍邊的牧民在嚴(yán)格執(zhí)行公益林生態(tài)效益補償政策的同時，在其他惠農(nóng)惠牧政策方面給予傾斜。

4 實施成效

4.1 生態(tài)效益

阿拉善左旗實施公益林生態(tài)效益補償政策以來，通過禁牧、圍封、林業(yè)有害生物防治等措施，使606 309.67 hm2公益林得到有效保護，公益林典型植物群落高度、冠幅、蓋度、生物量等均有不同程度增加，林分質(zhì)量、植被覆蓋率提高，減輕了風(fēng)蝕沙化和沙塵暴等自然災(zāi)害的危害，使阿拉善左旗局部地區(qū)荒漠化進程得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境狀況明顯改善。

4.2 經(jīng)濟效益

公益林生態(tài)效益補償政策實施以來，已有2 163戶8 306名牧民得到補償。公益林區(qū)禁牧后，促使當(dāng)?shù)啬撩褶D(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)牧民因地制宜發(fā)展肉蓯蓉、鎖陽等特色沙產(chǎn)業(yè)，增加牧民收入，對農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了積極推動作用，促進傳統(tǒng)畜牧業(yè)向種養(yǎng)結(jié)合、舍飼養(yǎng)殖、集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，發(fā)展高效農(nóng)牧業(yè)。同時，因為生態(tài)環(huán)境的改善，帶動了沙產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)的快速發(fā)展，促進了地方經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展，對于阿拉善左旗這樣一個生態(tài)環(huán)境相對脆弱、森林資源匱乏、農(nóng)牧民收入相對偏低的地區(qū)，公益林生態(tài)效益補償政策的實施實現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)和農(nóng)牧民增收增效雙贏的目標(biāo)。

4.3 社會效益

公益林生態(tài)效益補償政策是阿拉善左旗林業(yè)建設(shè)史上年度投資最多、保護面積最大、涉及牧民最廣且牧民受益最多的項目，不僅使公益林區(qū)牧民參加生態(tài)保護，而且主動參與到生態(tài)建設(shè)當(dāng)中來，保護、參與生態(tài)建設(shè)意識得到充分提升，實現(xiàn)了保護與建設(shè)并重。同時，公益林生態(tài)效益補償也是全旗農(nóng)牧區(qū)扶貧事業(yè)中重要的一項政策，它的實施是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一項重要工作。公益林生態(tài)效益補償金通過財政“一卡通”發(fā)放到戶，確?！吧鷳B(tài)補償脫貧一批”的具體要求落實到位，為農(nóng)牧民脫貧做出了突出貢獻，為農(nóng)牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定起到了積極的促進作用。

5 存在的問題及建議

5.1 存在的問題

一是公益林區(qū)完全禁牧后牧民退出草原轉(zhuǎn)移出來,因年齡、身體健康狀況等影響，在城市找不到合適的工作，造成收入增加難，生活質(zhì)量提高困難；二是公益林區(qū)完全禁牧不能留畜，只能滿足基本生活所需。草原補獎?wù)吖膭钅撩耧曫B(yǎng)駱駝，草原補獎?wù)咄耆羺^(qū)允許飼養(yǎng)60峰駱駝，草畜平衡區(qū)允許飼養(yǎng)150峰以下駱駝。因公益林補償政策未對駱駝做規(guī)定，利益驅(qū)動造成公益林區(qū)牧戶和草原補獎牧戶之間相互攀比，不斷增加的駱駝及其他大畜牛、馬、驢等對生態(tài)成果造成損壞，尤其巴彥浩特鎮(zhèn)周邊重點項目建設(shè)區(qū)破壞現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致公益林區(qū)禁牧難度加大。

5.2 建議

一是積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜制定發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等方面的優(yōu)惠扶持政策，引導(dǎo)鼓勵農(nóng)牧民發(fā)展特色沙產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，為農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)增收開辟新的渠道；二是積極化解林牧矛盾，保障農(nóng)牧民的切身利益。根據(jù)荒漠植被的生物學(xué)特性，從有利于防火、落種更新、生長等方面考慮，公益林生態(tài)效益補償實施辦法在下一輪修訂時，參照草原生態(tài)保護補助獎勵機制，享受公益林生態(tài)效益補償政策牧戶，可以選擇在公益林區(qū)以外草場適度留畜，以增加農(nóng)牧民的收入。同時，全旗范圍應(yīng)該合理限定飼養(yǎng)駱駝的區(qū)域和數(shù)量，從而減輕駱駝過度啃食、踐踏對生態(tài)環(huán)境的破壞，切實保護生態(tài)建設(shè)成果。