關(guān)于景東縣“十三五”期間森林采伐限額的探討

楊天淼，孫華倩，冷鴻天

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650000）

景東彝族自治縣隸屬于云南省普洱市，地處東經(jīng)100°22′～101°15′，北緯23°56′～24°29′之間，國土面積4 532 km2，總戶籍人口36.74萬人，轄10個鎮(zhèn)和3個鄉(xiāng)[1]。位于橫斷山脈南端，主要山脈屬云嶺南北走向的無量山系和哀牢山系，地形北窄南闊，屬亞熱帶季風(fēng)型氣候，河流為瀾滄江水系和紅河水系，境內(nèi)有無量山、哀牢山兩個國家級自然保護區(qū)，是天然林保護工程主要地區(qū)[1]，也是天然林保護工程主要地區(qū)。

1 “十三五”森林采伐限額情況

云南省人民政府核準下達景東縣“十三五”期間年森林采伐限額總量為294 800 m3（不含特殊追加）。按采伐類型分：主伐48 100 m3，撫育采伐176 300 m3，更新采伐39 000 m3，低產(chǎn)（低效）林改造11 600 m3，其他采伐19 800 m3。按森林類別分：公益林采伐87 000 m3，商品林采伐207 800 m3。按森林起源分：天然林采伐241 700 m3，人工林采伐53 100 m3。

2 “十三五”期間林木消耗量情況

“十三五”期間，景東縣5 a 共采伐林木總蓄積846 796 m3。其中，2016 年采伐林木162 656 m3，占年限額的55.18%；2017 年采伐林木168 147 m3，占年限額的56.09%；2018 年采伐林木195 199 m3，占年限額的65.99%；2019 年采伐林木159 397 m3，占年限額的54.04%，2020 年采伐林木161 397 m3，占年限額的54.74%。景東縣林木采伐蓄積總量、各單項指標均沒有突破下達的年森林采伐限額。

按消耗結(jié)構(gòu)分：商品性消耗167 327 m3，占采伐林木總蓄積的19.76 %；非商品性消耗679 469 m3，占采伐林木總蓄積的80.24%。全縣森林消耗以滿足農(nóng)村建房用材、生活燒材、烤煙加工燒材、茶葉加工燒材、其他副業(yè)用材等的非商業(yè)性采伐消耗為主。

按采伐類型分：在總采伐量846 796 m3中，更新采伐蓄積338 m3，占采伐林木總蓄積的0.04%；主伐蓄積166 226 m3，占采伐林木總蓄積的19.63 %；撫育采伐蓄積601 733 m3，占采伐林木總蓄積的71.06%；其他采伐蓄積78 499 m3，占采伐林木總蓄積的9.27%。

3 “十三五”森林采伐限額執(zhí)行過程中存在的問題

3.1 采伐結(jié)構(gòu)不合理[2]，其他采伐難以滿足實際需求

按照“林資發(fā)[2016]24 號”中明確的“不同編限單位的采伐限額不得挪用，同一編限單位分別權(quán)屬、起源、森林類別、采伐類型的各項限額不得串換使用”的規(guī)定，“十三五”期間年其他采伐限額為19 800 m3，年均其他采伐消耗量為15 700 m3。年其他采伐雖未超過限額總量，但在執(zhí)行過程中存在著申請總量遠超限額指標情況，按照景東縣林業(yè)和草原局年辦證申請登記推算，全縣其他采伐需求量為42 000 m3。為保證不突破單項限額總量，采伐申請積壓嚴重，影響了農(nóng)村居民對自用材和燒材的生活需求。

3.2 “天然林停止商業(yè)性采伐”政策對全縣經(jīng)濟、生活和林業(yè)管理影響甚大[2]

景東縣是以天然林為主的重點林區(qū)縣，全面停止天然林商業(yè)性采伐對全縣木材供給和資源林政管理帶來不同程度的影響[2]。一是林產(chǎn)加工企業(yè)的原料難以滿足，面臨發(fā)展危機；二是景東縣以天然林為主，森林采伐結(jié)構(gòu)中其他采伐（天然林）較少，部分縣農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活用材的采伐難以保障；三是農(nóng)村群眾經(jīng)濟收入減少，愛林、護林的積極性受到打擊，盜伐、濫伐林木和毀壞林木案件增多，林區(qū)社會治安不穩(wěn)定因素增加，林業(yè)部門管理的任務(wù)加重、難度加大，行政管理成本明顯增加。

3.3 行政機構(gòu)與林業(yè)管護現(xiàn)狀不相適應(yīng)

森林資源林政管理部門存在著編制少、任務(wù)重、事業(yè)單位身份在資源管護過程中執(zhí)法難等問題，難以適應(yīng)國家對生態(tài)文明建設(shè)的總體要求和林業(yè)部門依法行政工作的不斷推進的要求[3]。

3.4 自用材難于辦證

全縣林農(nóng)大部分住在山區(qū)，居住分散，道路交通不便。涉及自用材和燒材采伐時，辦理采伐證效率較低，且頒發(fā)采伐證前的公示執(zhí)行難度大。

3.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級林業(yè)主管部門銜接不順暢

林業(yè)服務(wù)中心（林業(yè)站）下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，出現(xiàn)上下級業(yè)務(wù)互通不暢、工作難于協(xié)調(diào)，涉及林政管理方面的業(yè)務(wù)難于開展，一些數(shù)據(jù)信息和業(yè)務(wù)報表不能及時報縣林草局。

4 采伐限額管理工作建議

一是采取科學(xué)有效的措施，合理確定商品性采伐和非商品性采伐結(jié)構(gòu)。全力解決好年森林采伐限額難于滿足非商業(yè)性辦證采伐的問題[3]，以滿足林農(nóng)自用材和燒材的采伐需求，穩(wěn)妥化解社會矛盾。在“十四五”編限時，對有關(guān)采伐限額串換使用規(guī)定建議調(diào)整為：“其他采伐類型限額不足的，同一編限單位可以串用權(quán)屬、起源、森林類別相同的其他各項限額”。

二是采伐限額以其為單位進行總量控制。建議在“十四五”編限和下達年森林采伐限額時，以縣為單位實行總量控制，取消天保區(qū)國有、非天保區(qū)國有、天保區(qū)集體、非天保區(qū)集體采伐編限單位分類，調(diào)整為國有、集體編限單位分類。

三是改善公示制度。建議將《云南省木材采伐公示管理辦法》中木材計劃分配公示時間調(diào)整為7 d較為適宜，并取消自用材采伐的發(fā)證前公示制度。

四是統(tǒng)一采伐作業(yè)設(shè)計編制樣本。建議以省或市（州）級為單元，統(tǒng)一采伐作業(yè)設(shè)計（包括簡易采伐作業(yè)設(shè)計）編制樣本。同時，按照商品性采伐和非商品性采伐分類管理。非商品性采伐免于編制采伐作業(yè)設(shè)計；商品材采伐按林木由林業(yè)主管部門負責(zé)監(jiān)管，嚴格按照相關(guān)法律、法規(guī)和政策、技術(shù)規(guī)程對伐前、伐中、伐后全面監(jiān)督管理。

5 降低低價值消耗，提高商品性利用率的工作建議

長期的森林資源低價值消耗對森林資源的浪費極大[4]。低價值消耗的主要途徑是燒材的大量消耗，民用木材、商品材伐區(qū)剩余物多，林木出材率、利用率低等。只有通過政策引導(dǎo)和加強監(jiān)管雙管齊下，才能有效解決。

5.1 出臺政策，引導(dǎo)農(nóng)村用材行為

因生活習(xí)慣和冬天寒冷的影響，一定時期內(nèi)農(nóng)民生活燒柴消耗量將保持一定水平[5]，通過對消耗正材的行為出臺政策加以限制和處罰，有利于改變農(nóng)村消耗正材的習(xí)慣，從而切實降低蓄積量低價值消耗。

5.2 加大執(zhí)法力度，杜絕違法行為

認真貫徹執(zhí)行林業(yè)法律法規(guī)，加強監(jiān)管，對無證砍伐、銷售林木的行為依法處理。

5.3 科學(xué)確定出材率

從節(jié)約型社會的目標出發(fā)，對木材的商品出材率分地區(qū)、分樹種加以測定，執(zhí)行時制定出材率下限。

5.4 合理利用伐區(qū)剩余物，加強能源項目管理

鼓勵、扶持加工、利用伐區(qū)剩余物的企業(yè)。對能源建設(shè)項目的利用情況認真進行調(diào)查，以提高設(shè)施、設(shè)備利用率為目的，避免建而不管、建而不用（或無法使用），以進一步指導(dǎo)農(nóng)村能源建設(shè)工作。