美國住房租賃市場多元化供應主體分析

文/魏小群

一、美國住房租賃市場發(fā)展情況

美國擁有全球規(guī)模最大的住房租賃市場，租賃人口占比較高。近年來，美國住房負擔能力不斷減弱，租房負擔能力指數(shù)（RAI）則保持相對平穩(wěn)，表明家庭購房壓力增加而租房壓力變化不大，因而其住房租賃占比也不斷上升。

（一）不同住房供應類型及其占比

2017年美國人口約3.26億，租賃人口約1.1億，租賃人口約占全部人口的三分之一。從住房存量來看，2017年，美國住宅總量約為1.2億套（2020年住房存量已超過1.36億套），其中自有住房7719萬套，占比為64.4%，租賃住房4300萬套，占比36.6%。美國的租賃市場由三部分組成：一是私人和房地產開發(fā)商提供的市場化出租房，約占租賃市場的81%。二是保障性的聯(lián)邦政府資助住房(HUD-Assisted Housing)，約占租賃市場的12%。其中，政府擁有產權的公共住房(Public Housing)約占3%、政府不擁有產權但通過租房券和住房補助等進行價格控制的保障性住房(Subsidized/Assisted Housing)，約占9%。三是政府與社會資本合作建造、享稅收抵免政策的租賃住房，約占租賃市場的7%。從空置率看，租賃住房的空置率由2009年的10.6%下降至2017年的7.2%。自有住房的空置率為1.6%，處于歷史較低水平（表1）。

表1 美國不同住房種類供應數(shù)量及其占比（2017年）

（二）住房自有率下降，租賃住房占比上升

如圖1所示，2004年以來，美國住房自有率呈現(xiàn)下降態(tài)勢，由2004年的69.2%下降到2019年第四季度的65.1%，下降約4%，而住房租賃占比不斷上升。租賃住房空置率也呈現(xiàn)下降態(tài)勢，由2004年的10%下降到2019年第四季度的6.4%，2020年以來，受新冠肺炎疫情影響，美國住房空置率進一步下降。

圖1 美國住房自有率及出租房屋空置率變化情況

（三）租房負擔能力指數(shù)較為平穩(wěn)

與住房負擔能力指數(shù)（HAI）相比，近年來美國租房負擔能力指數(shù)保持相對平穩(wěn)，在100左右，表明租客中位數(shù)收入正好能負擔中位數(shù)租金。住房負擔能力指數(shù)雖然高于租房負擔能力指數(shù)，但是近年來呈明顯的下降態(tài)勢（圖2）。

圖2 住房負擔能力指數(shù)與租房負擔能力指數(shù)

如果住房負擔能力指數(shù)為100，表示如果住宅按揭首付款為20%，則一個收入中位數(shù)的家庭正好足夠負擔價格為中位數(shù)的住宅。因此，當該指數(shù)上升時，表示該家庭更有能力負擔一個中位數(shù)價格的住宅。租房負擔能力指數(shù)通過比較租客中位數(shù)收入與租金來衡量租房負擔能力，當指數(shù)上升時，表示該家庭更有能力負擔中位租金。

二、美國租賃住房市場供應體系

作為以私有制為基礎的市場經濟體制國家，美國調節(jié)經濟運行主要依靠市場力量，政府則充當守夜人的角色，住房領域也是如此。針對中低收入者的住房問題，政府直接投資建設的公共住房占全社會住房存量的比重較小，主要通過政策干預，如金融與稅收優(yōu)惠政策，鼓勵私人單位開發(fā)中低收入者住房，而對于中等收入以上家庭的住房問題，政府一般不加以干預?？傮w來看，美國住房供應主體包括房地產開發(fā)商、居民個人、政府公共住房機構以及各類非營利性機構。

市場化租賃住房的供應主體主要包括長租公寓（如美國最大的租賃企業(yè)EQR）、居民個人、公寓出租企業(yè)、組團基金、住房信托基金，政府和社會機構也會合作提供租賃住房（如政府與社會資本合作建設、享受稅收抵免政策的租賃住房）。其中，私人和房地產開發(fā)商提供的市場化出租住房占絕大多數(shù)。

保障性租賃住房的供應主體主要包括政府性質的機構，如聯(lián)邦住宅管理局（FHA）、地方公共住房委員會（PHA）、公共工程管理署（PWA）、住房金融管理部等。同時，政府還通過各項補助，如提供低于市場利率的貸款、所得稅優(yōu)惠以及年度經營補貼等，鼓勵私人機構或非營利機構開發(fā)此類住房。此外，還有部分基金項目也參與保障性住房供應。

參與租賃住房供應來的社會化力量，主要包括社區(qū)開發(fā)公司（CDCs）、城市或地區(qū)的大型非營利性住房組織（如社區(qū)建造商）、向無家可歸者和其他特殊需求者提供支持性住房的非營利性機構（如教會等）。

此外，由于對政府以及市場提供住房的失望，人們會在市場以及政府之外，通過互助的方式解決住房問題。主要包括以下三種途徑：一是組建住房合作社；二是發(fā)展社區(qū)土地信托，將土地從住房中剝離；三是組建互助住房協(xié)會（一種集體擁有的租賃房形式）。

表2 美國租賃住房的供應體系

三、美國不同供應主體參與租賃住房市場的方式

總體而言，目前美國租賃住房的供應主體大致可分為三類，即政府、營利性的私人機構、社會化力量。其中，政府一般不直接參與住房供應，主要通過制定多項公共住房政策提供相關支持，鼓勵私人機構和各種社會化力量提供住房。美國租賃市場主體參與租賃住房市場的方式主要包括土地供應、資金支持、房源供給等，具體如表3所示。

表3 美國不同供應主體參與租賃住房市場的方式

（一）政府機構參與租賃住房的方式

政府角度主要通過提供資金支持、供應土地的方式參與租賃住房建設，此外，還通過激勵性區(qū)劃、包容性區(qū)劃等方式鼓勵私人單位建設可負擔住宅。

1．政府直接投資建設。20世紀30年代以前，美國住房政策基本上是私人開發(fā)、市場調節(jié)的自由放任政策。20世紀30年代，在經濟危機的沉重打擊下，政府開始大規(guī)模投資公共住房建設。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)以后，公共住房建設開始讓位于戰(zhàn)時住房建設。戰(zhàn)爭結束后，大量軍人復員，房荒問題嚴重，住房供不應求。在此背景下，大規(guī)模的公共住房建設再次啟動。1949年，美國國會通過了新的住房法，首次強調聯(lián)邦政府在住房領域負有不可推卸的責任，并以住房問題為切入點，啟動了大規(guī)模城市更新運動。聯(lián)邦住宅管理局用貸款以及補助金補助地方建造住房，一般由地方公共住房委員會（PHA）具體實施，主要通過雇傭開發(fā)商在PHA擁有的土地上開發(fā)建設、購買開發(fā)商按照PHA要求開發(fā)的項目、直接購買存量住房等方式提供公共住房。這些公共住房主要面向符合條件的低收入家庭、殘疾人、年長者等群體，大部分采用住房租賃的方式。政府主要以提供土地、房源等方式參與租賃住房供應。

2．政府補助、私人機構或非營利機構開發(fā)建設。20世紀60年代，戰(zhàn)后住房短缺現(xiàn)象依然存在，為了減輕政府建設公共住房的沉重負擔，保障住房市場的良性發(fā)展，聯(lián)邦政府開始鼓勵私營開發(fā)企業(yè)為低收入階層建造住房，包括提供低于市場利率水平的貸款、聯(lián)邦住房管理局的擔保金融支持、所得稅優(yōu)惠，以及提供年度經營補貼等，各類社會化的住房供應機構蓬勃發(fā)展起來。其中比較重要的項目是“低收入住房稅費優(yōu)惠”（LIHTC）項目。聯(lián)邦政府每年給各州分配稅收抵扣的最高限額，規(guī)定開發(fā)商將20%的住宅作為可負擔住宅，達到30年以上有效期，就可獲得高額稅費優(yōu)惠，即開發(fā)商可在10年內獲得所得稅返還。此外，政府通過設立組團基金（HOME投資合伙人項目、社區(qū)發(fā)展組團基金）、住房信托基金、免稅債券融資等為住房供應提供資金支持。鼓勵私人機構參與住房供應的模式有效增加了住宅數(shù)量，但是也存在成本高、質量不好等弊端。隨著政府補貼政策從供給方向需求方轉變，20世紀80年代開始，政府對住宅開發(fā)補貼的力度逐漸減小。

（二）私人機構參與住房租賃市場的方式

私人和房地產開發(fā)商提供的市場化租賃住房是美國住房租賃市場的主要來源，約占80%。其中，專業(yè)化的公寓出租企業(yè)是最重要的主體，EQR、ABV等是美國較大的專業(yè)化公寓出租企業(yè)，主要通過REITs方式融資，提供可供出租的房源。

美國住房租賃企業(yè)的運營模式主要分為兩種，即重資產模式的租賃持有運營和輕資產模式的房屋托管模式。其中重資產租賃持有運營模式是通過開發(fā)或者購買持有并管理物業(yè)，基于專業(yè)化管理、標準化服務向租戶提供品質化的住宅，從而獲得租金收益和增值收益，其收入來源是租金收益和資產增值。輕資產模式主要以托管的形式存在，即房屋產權人把房屋委托給租賃企業(yè)管理，由其代為出租，并完成租后維修、保潔等管理工作，后者的收入來源主要是經濟傭金和管理費。重資產的持有運營需要大量的資金沉淀，REITs的特征滿足了美國租賃企業(yè)的融資需求。REITs具有法律保障完善、收益穩(wěn)定、流動性好、可享受稅收優(yōu)惠、風險分散化等優(yōu)勢，因此，美國發(fā)展了全球最大的REITs市場，推動了美國住房租賃市場的發(fā)展。

（三）社會化力量參與住房租賃市場的方式

非營利性機構是美國參與住房建設的重要社會化力量，主要活躍于住房保障領域，可追溯至20世紀早期。1959年，聯(lián)邦政府制定了第一個完全由非營利性機構實施的住房計劃——第202條款，此計劃向低收入的老年人和殘疾人提供住房。早期，對于大部分涉及住房的非營利性住房機構，如宗教組織、工會以及社會服務所，提供住房只是其附屬任務，貢獻比例較小。目前，非營利性機構在住房領域的作用越來越大，大部分涉及低收入者住房的非營利性機構將住房作為工作的重要部分，如TNDC社區(qū)開發(fā)公司和“橋住房”大型的住房組織。

美國的非營利性住房機構主要可以分為以下三種類型：一是社區(qū)開發(fā)公司，二是全市或者地區(qū)的大型非營利性住房組織，三是向無家可歸者和其他特殊需求者提供支持性住房的非營利性機構。美國的非營利性住房興起是政府與社會合力的結果。非營利性住房機構有以下優(yōu)點，一是大部分非營利性住房機構致力于向低收入家庭無限期提供可負擔住房，并且不追求利潤回報。二是非營利性住房機構常致力于為最貧窮、最需要支持的住房困難家庭服務，除住房外，還會提供就業(yè)咨詢、小孩看管、教育等一系列支持性服務。三是在最艱苦的城市社區(qū)，有時非營利性住房機構是唯一愿意或者能夠建設和修繕住房的機構。美國政府通過制定住房計劃，給予非營利性住房機構長期低利率貸款以及稅收抵免等政策，與非營利性機構合作提供低收入群體住房。

1．社區(qū)開發(fā)公司。非營利性住房機構中占比最大的為社區(qū)開發(fā)公司（CDCs），在聯(lián)邦政府和福特基金會的共同支持下成立，20世紀70-90年代得到迅速發(fā)展。CDCs關注社區(qū)的住房和其他需求，致力于住房開發(fā)以及其他與住房相關的服務。在住房領域，CDCs主要從事租房咨詢、購房咨詢、無家可歸者服務、住房維修以及住房購買融資的相關資助。CDCs的主要資金來源于聯(lián)邦政府的住房計劃，包括CDBG、HOME計劃以及低收入住房稅費優(yōu)惠等。根據社區(qū)經濟發(fā)展全國代表大會（NCCED）2005年對CDCs的調查，CDCs建造和修復的住房單元數(shù)量較大且發(fā)展速度非?？臁?/p>

2．全市或地區(qū)的大型非營利性住房組織。另外一種重要的社會化力量為大型非營利性住房組織，雖然其數(shù)量相對較少，但是其擁有的住房存量在非營利性住房存量中占有相當大的份額，在非營利性住房部門中扮演重要角色。例如，“社區(qū)建筑商”已經從20世紀60年代的一個社區(qū)住房機構發(fā)展成為全國最大的非營利性住房組織，在多個州向低收入人群提供租賃住房單元。此外，還包括“橋住房”等非營利性住房組織，只活躍于保障房領域。

3．向無家可歸者和其他特殊需求者提供支持性住房的非營利性機構。許多非營利性機構都向無家可歸者以及其他特殊需求人群（包括艾滋病人以及艾滋病毒攜帶者、嚴重的精神疾病患者）提供住房服務、案件管理以及其他支持性服務。一般情況下，這些非營利性機構不只關注某個特定的社區(qū)，而是在全市范圍內運行，其財務和技術支持通常來自“支持性住房公司”（一個非營利性的中介組織）。