松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開展租賃住房建設(shè)的實(shí)踐與思考

文/費(fèi)岑

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市始發(fā)于20世紀(jì)80年代的一些沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于有先行的案例，在國(guó)家層面上給予了相關(guān)政策傾斜，1988年的《憲法修正案》、《土地管理法》均在某種程度上提及了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地（集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的一種）在符合城市總體規(guī)劃的前提下能夠用于興建企業(yè)，這也為后期集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能夠進(jìn)入市場(chǎng)流通奠定了一定基礎(chǔ)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在2004年國(guó)家層面發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該決定明確了農(nóng)民所有的、具備經(jīng)營(yíng)條件的建設(shè)性用地的相關(guān)使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，次年的“增減掛鉤政策”更是對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，很大程度上為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的落地提供了鋪墊。

2015年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出，政策上允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這表明試點(diǎn)工作即將開始。在這種大趨勢(shì)下，由原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2017年8月21日發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，正式推動(dòng)了集體土地入市的發(fā)展。方案中明確將北京、上海、南京等13個(gè)城市作為開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的城市。本文以上海松江區(qū)集體土地入市建設(shè)租賃住房的實(shí)踐為典型案例，分析其相關(guān)入市舉措并進(jìn)行效果分析，旨在為進(jìn)一步推動(dòng)集體土地入市的政策落地提供有效參考。

一、松江區(qū)入市5幅租賃住房用地簡(jiǎn)況

松江區(qū)作為上海集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的唯一試點(diǎn)區(qū)，具有很強(qiáng)的代表性。根據(jù)規(guī)劃用途相符、適宜入市等條件進(jìn)行篩選，結(jié)合松江區(qū)租賃住房專項(xiàng)規(guī)劃，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商業(yè)商務(wù)集聚區(qū)、交通樞紐地區(qū)（含軌交站點(diǎn)用地）等租賃住房需求集中區(qū)域，探索以集體土地入市方式出讓租賃住房用地。2018年，泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)、泗涇鎮(zhèn)SJS20004單元03-11號(hào)、車墩鎮(zhèn)SJC10022單元23-01號(hào)、小昆山鎮(zhèn)SJS40002單元11-04號(hào)、九亭鎮(zhèn)SJT00106單元10-07A號(hào)等5幅租賃住房用地相繼入市，合計(jì)出讓面積113398.87平方米，增加租賃住房4653套，占全區(qū)全年租賃住房供應(yīng)的47%。

表1 松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性入市租賃住房項(xiàng)目情況表

5幅土地出讓人均為地塊（地區(qū)）的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。在設(shè)定松江集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)基礎(chǔ)上，對(duì)入市土地進(jìn)行了市場(chǎng)評(píng)估，協(xié)議的最低價(jià)不低于基準(zhǔn)地價(jià)的70%。實(shí)踐試點(diǎn)的樓板價(jià)在3000-3200元/平方米區(qū)間，與周邊國(guó)有建設(shè)用地出讓地價(jià)趨同。入市的民主決策，采用“一次研判、兩次匯報(bào)、兩次決策、兩次委托”程序。一次研判是指出讓前，由協(xié)調(diào)小組研判。兩次匯報(bào)是分別在研判、出讓方案形成后，向集體經(jīng)濟(jì)組織匯報(bào)。兩次決策是指入市意向和方案須取得三分之二以上成員或代表成員同意。兩次委托是指分別委托有法定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)辦理前期和入市申請(qǐng)手續(xù)。

二、松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市舉措及效果分析

（一）入市舉措

根據(jù)國(guó)家層面的政策要求，松江集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行實(shí)施。

1.明確了鎮(zhèn)村兩級(jí)集體的入市主體。以農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，更好地了解農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)集體資產(chǎn)。全區(qū)14個(gè)鎮(zhèn)聯(lián)合社和98個(gè)村合作社辦理《上海市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書》、組織機(jī)構(gòu)代碼證，開設(shè)銀行賬戶等，確定了集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。全區(qū)已完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記，128個(gè)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率達(dá)到100%，集體土地使用權(quán)發(fā)證率95%。在《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》中明確了入市主體，即鎮(zhèn)聯(lián)合社代表鎮(zhèn)農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，村合作社代表村農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，分別屬于兩個(gè)以上村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由各村合作社共同行使集體土地所有權(quán)。

2.設(shè)定了符合松江實(shí)際的入市條件。按照從易到難、從點(diǎn)到面逐步推進(jìn)的原則，設(shè)定以下入市條件：一是完成農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記，土地權(quán)屬清晰、無爭(zhēng)議；二是符合控制性詳細(xì)規(guī)劃或者郊野單元村莊規(guī)劃；三是符合國(guó)家和本市產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，具備開發(fā)條件；四是提前制定相關(guān)約定協(xié)議，中標(biāo)者將按照合同條款只能將此類用地建設(shè)成租賃用房，用于租賃，并且需要住房數(shù)量及環(huán)境達(dá)到相關(guān)條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)收益。

3.實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的共享共贏。一是參照征收轉(zhuǎn)用土地出讓凈收益提取專項(xiàng)資金區(qū)域統(tǒng)籌的做法，集體土地入市增值收益調(diào)節(jié)金由松江區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一征收，區(qū)級(jí)財(cái)政在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)的反哺，優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的浦南地區(qū)低效建設(shè)用地減量化、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)民集中居住等，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展權(quán)的有效統(tǒng)籌；二是松江區(qū)結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，組建鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)民集體聯(lián)合社，集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益以資本金形式注入集體資產(chǎn)，由集體資產(chǎn)聯(lián)合社或合作社統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)與管理，從而實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大和持續(xù)造血；三是集體經(jīng)濟(jì)組織入市收益不再以現(xiàn)金形式直接分配給農(nóng)民，而是以股權(quán)增值方式追加量化為成員股份，通過資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和持續(xù)股權(quán)分紅方式，避免了農(nóng)民快速返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，以成熟的資本運(yùn)作確保了農(nóng)民長(zhǎng)期分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

4.制定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)。松江區(qū)參照國(guó)有建設(shè)用地交易制度，探索制定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法、交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，將集體土地納入城市建設(shè)用地管理體系。同時(shí)，參照國(guó)有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)級(jí)別范圍、設(shè)定規(guī)則及程序，制定了松江集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，為入市試點(diǎn)地塊地價(jià)評(píng)估和確定提供依據(jù)，確保出讓底價(jià)有法可依、公平公正。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格應(yīng)通過具有土地估價(jià)資質(zhì)的估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于基準(zhǔn)地價(jià)的70%。

（二）效果分析

1.達(dá)到了入市流程的科學(xué)化、合理化以及民主化。農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在流程設(shè)置上增加了“民主集體商討會(huì)議”流程，設(shè)定入市條件，在方案確認(rèn)后，實(shí)行委托、匯報(bào)、決策等流程，所有權(quán)代表在入市程序的全過程中均能表達(dá)自己的意愿與想法，保障了出讓主體的權(quán)益。此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決策在執(zhí)行基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上實(shí)行了公開投票原則，只有三分之二以上人員通過才能根據(jù)相關(guān)入市條款實(shí)行交易，提升了民主決策的效益力度和公平、公正性。

2.土地入市收益分配公平合理。松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地收益實(shí)行分級(jí)分配。區(qū)級(jí)以上的收益實(shí)行區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌管理，全部進(jìn)行財(cái)政收繳，用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施建設(shè)和民生方面的保障，特別是用于區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)的財(cái)政幫扶；鎮(zhèn)以下的土地入市收益委托資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)管理，根據(jù)所有權(quán)股份的占比進(jìn)行合理分紅，整體上保障了集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。

3.最大化保障了農(nóng)村地區(qū)權(quán)益。入市并不是收回農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民土地的權(quán)益，而是使得用地合理化、效益最大化。通過規(guī)范入市程序，在用地的使用用途、定價(jià)以及登記等方面預(yù)先進(jìn)行合理規(guī)定，且在整個(gè)入市過程中，農(nóng)民作為所有權(quán)主體均起著決策性的關(guān)鍵作用，土地的入市交易價(jià)格、配套等相關(guān)條件均符合農(nóng)民的意愿，確保“取之于民、用之于民”。

三、思考和建議

（一）強(qiáng)化多方合作，發(fā)揮租賃住房市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

集體土地建設(shè)租賃住房在一定程度上緩解了住房建設(shè)供地壓力，同時(shí)，經(jīng)規(guī)劃改造，可大大提升農(nóng)村面貌和居住環(huán)境。但是，集體土地建設(shè)租賃住房適用范圍有限，主要集中在租賃住房需求旺盛的大中城市。與商品住宅項(xiàng)目相比，租賃住房項(xiàng)目回報(bào)率明顯偏低。這一特點(diǎn)使其對(duì)供地主體、開發(fā)企業(yè)等均缺乏吸引力。如果在市場(chǎng)化機(jī)制下不具備競(jìng)爭(zhēng)力，那么此類項(xiàng)目一旦離開了當(dāng)前試點(diǎn)期間的扶持政策，就很難大范圍推廣。

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，單列租賃住房用地計(jì)劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)都要發(fā)揮功能作用”。這意味著，住房租賃市場(chǎng)的土地來源仍在不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的土地供應(yīng)、集體建設(shè)用地、閑置土地等也將向租賃市場(chǎng)提供更為豐富的用地，這為租賃住房市場(chǎng)提供了更大的經(jīng)營(yíng)空間。因此，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作企業(yè)的利益博弈成為焦點(diǎn)問題。地方政府要切實(shí)保障農(nóng)民的利益不受集體組織侵害，充分保障農(nóng)民集體對(duì)入市政策的知情權(quán)，同時(shí)，要給予租賃住房開發(fā)商合理的市場(chǎng)回報(bào)，減少政策變化給企業(yè)帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作企業(yè)三方在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房上實(shí)現(xiàn)共贏。

（二）完善稅收制度，提升集體土地入市積極性

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市方法參照國(guó)有建設(shè)用地，必然涉及稅收的問題。相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地的交易，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在制度上并不完善，用地的股份歸集體所有，在收益稅收上并沒有相關(guān)的稅收制度，如果參照國(guó)有建設(shè)用地的稅收制度，將在很大程度上壓縮了集體的利潤(rùn)，會(huì)打擊其入市的積極性。因此，可考慮采用出讓方和受讓方分配稅收的方式，但是仍需思考如何找到雙方的最佳平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏。

建議進(jìn)一步探索明確集體土地入市耕地占用稅、農(nóng)村土地使用稅、契稅、印花稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅費(fèi)政策，明確征收幅度和范圍，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)體系。探索采取靈活的稅費(fèi)征收制度，減少社會(huì)資本參與利用集體土地建設(shè)租賃住房的資金壓力，提升企業(yè)開發(fā)租賃住房的積極性。建議在開發(fā)前期手續(xù)辦理階段減免相關(guān)稅費(fèi)，待運(yùn)營(yíng)成熟后再行收取相關(guān)稅費(fèi)。

（三）合理配置資源，注重高質(zhì)量利用土地

在松江區(qū)的實(shí)踐過程中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍然占用建設(shè)用地指標(biāo)。在上?！耙詼p定增”背景下，需通過建設(shè)用地減量化騰挪出新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。如果地方政府沒有減量化潛力，則按照不同用地類型，需要繳納相應(yīng)的減量化指標(biāo)費(fèi)。此外，城郊地區(qū)也同樣面臨停車難的問題，很多老舊小區(qū)、人才公寓車位十分緊張。以提高土地利用效率與增加土地收益為抓手，調(diào)動(dòng)各方參與積極性。一方面，結(jié)合農(nóng)民集中居住的規(guī)劃安排，引導(dǎo)村組織及農(nóng)民將原本的宅基地集中平移歸并，置換出可成片開發(fā)的租賃住房用地。另一方面，關(guān)注集體建設(shè)用地地下空間開發(fā)利用的規(guī)定，提高土地節(jié)約集約利用水平。研究農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地下空間出讓、開發(fā)政策，明確不同用途地下開發(fā)出讓金標(biāo)準(zhǔn)和存量集體建設(shè)用地增加地下空間是否需要補(bǔ)繳出讓金等問題。

（四）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

從松江區(qū)試點(diǎn)情況來看，很多有試點(diǎn)意向的鎮(zhèn)村，由于缺少郊野單元村莊規(guī)劃覆蓋，未能趕上集體土地入市紅利，有的則在實(shí)踐過程中，存在區(qū)位條件限制、周邊配套設(shè)施跟不上、租賃住房監(jiān)管缺位等問題。在當(dāng)前鼓勵(lì)利用集體存量和低效建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)租賃房的同時(shí)，要評(píng)估項(xiàng)目對(duì)環(huán)境、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的“三生”資源的適宜性和承載力的影響，充分進(jìn)行實(shí)地調(diào)研勘察，分析人口結(jié)構(gòu)（公共服務(wù)配套）、交通支撐（交通站點(diǎn)、停車場(chǎng)）、生活方式（消費(fèi)、文化背景）的變化影響。

進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村價(jià)值更需要重新審視，鄉(xiāng)村不再是單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地方，還有重要的生態(tài)涵養(yǎng)功能、令人向往的休閑觀光功能、獨(dú)具魅力的文化體驗(yàn)功能，集體土地的入市為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的發(fā)展提供了土地空間，讓集體土地進(jìn)一步成為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要資源。因此，提升郊區(qū)鄉(xiāng)村的宜居度和吸引力，還需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，從城鄉(xiāng)融合、自然資源保護(hù)和宜居環(huán)境優(yōu)化的視角，關(guān)注租賃住房項(xiàng)目周邊的公共空間布局優(yōu)化和相關(guān)設(shè)施的功能復(fù)合、共享、兼容，科學(xué)有序地統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化鎮(zhèn)村范圍內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)和布局。