農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場建設構(gòu)想

徐建群 賈曉峰

今年年初，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱《管理辦法》），進一步強化了建設土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的制度支撐。但不論從法律政策制度分析，還是從具體實踐看，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的目標還沒有得到很好實現(xiàn)。本文從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)有制度與實踐進行分析，提出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）二級市場建設構(gòu)想。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困難

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度設計適應性不足。一是交易概率計算佐證土地流轉(zhuǎn)市場難建立。2014年，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要堅持“依法、自愿、有償”，“不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營”。其核心在于土地經(jīng)營權(quán)流不流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、什么價格由承包農(nóng)戶說了算。假設每戶農(nóng)戶同意流轉(zhuǎn)的概率是1/2（即同意或不同意），以浙江戶均耕地面積約2畝為例，流轉(zhuǎn)20畝連片土地一般涉及10戶農(nóng)戶，流入方要與10戶人家全部達成流轉(zhuǎn)協(xié)議的概率是1/1024，土地連片流轉(zhuǎn)可能性很小。土地流轉(zhuǎn)涉及土地面積越大，涉及流出方越多，則成交概率越小。但凡遇到一戶不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，就有可能讓整片土地的流轉(zhuǎn)陷入僵局。二是價格攀比影響規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。由于農(nóng)村是熟人社會，土地流轉(zhuǎn)價格相對透明，有的農(nóng)戶在打聽到價格差異后，會推翻之前的交易重新叫價，甚至坐地起價。流入方缺乏談判籌碼，一些主體為了土地連片，又為了不“按下葫蘆起來瓢”，承擔了不少的流轉(zhuǎn)隱性成本，增加了項目經(jīng)營的風險。

（二）基層農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策機制支撐不足。一是缺乏有效監(jiān)管機制。中央多次強調(diào)要嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，合理確定土地經(jīng)營規(guī)模，加強土地流轉(zhuǎn)用途管控。但基層面對流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”以及工商資本破壞、污染、圈占耕地和損毀農(nóng)田基礎設施等現(xiàn)象，缺乏有效的監(jiān)管。不少地方熱衷于建設大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目，動輒以萬畝為流轉(zhuǎn)單元，沒有考慮工商企業(yè)租賃承包地的合理期限和經(jīng)營能力上限，對村集體經(jīng)濟組織收取的基礎設施使用費和土地流轉(zhuǎn)管理費也缺乏有效監(jiān)管。二是缺乏風險保障機制。土地規(guī)模經(jīng)營主體較其他市場主體面臨更大的經(jīng)營風險，由于多數(shù)流轉(zhuǎn)租金是一年或幾年一付，農(nóng)戶的土地租金自然也面臨相應風險。一般經(jīng)營風險由經(jīng)營主體自擔，基本不牽涉政府責任，但規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)的背后往往有基層政府和村級組織組織引導的影子（如委托流轉(zhuǎn)），如果發(fā)生大量農(nóng)戶既不能按期獲得租金，又因規(guī)模經(jīng)營后地貌變化或設施建設等原因無法拿回原來的土地，不僅會造成土地大量拋荒，也容易出現(xiàn)穩(wěn)定風險。導致群體性事件。一些地方政府缺乏對于規(guī)模流轉(zhuǎn)的風險防控，沒有出臺相應的保障措施。三是缺乏支持服務機制。配套設施用地是開展適度規(guī)模經(jīng)營的必要條件，但從調(diào)查看，當前設施農(nóng)業(yè)用地在規(guī)劃、審批和實施中仍存在較大的制約和瓶頸，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在用地難問題。法律政策明確土地經(jīng)營權(quán)可以作為向金融機構(gòu)融資的抵押擔保物，但還有不少地方尚未出臺支撐土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的政策制度。

（三）引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)市場建設的認識不足。認識來源于實踐、作用于實踐，認識不到位也會影響實踐開展。當前，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要存在兩類錯誤認識。一是錯誤認為土地流轉(zhuǎn)市場是一個完全自由的市場，雙方愿不愿意流轉(zhuǎn)完全是雙方自己的事，政府、基層組織沒有必要參與土地流轉(zhuǎn)的組織、引導。這種認識忽略了村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)權(quán)益以及土地所蘊含的國家公共利益。這類錯誤表現(xiàn)為三個“不”：面對土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商成本過高的狀況，政府和基層組織不主動提出協(xié)調(diào)辦法；面對土地流轉(zhuǎn)雙方共同損害集體、國家利益現(xiàn)象，政府和基層組織不積極出臺相應政策制度規(guī)范；面對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營缺乏相應配套生產(chǎn)設施的現(xiàn)象，不積極落實相關(guān)審批規(guī)劃服務機制。二是錯誤認為土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，必須通過基層政府、村級組織強力推進。這類錯誤表現(xiàn)為一個“強”字，強制不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，或采取各種手段迫使農(nóng)民簽字就范，甚至在農(nóng)民未同意的情況下強制流轉(zhuǎn)。

二、構(gòu)建二級市場破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難題

（一）土地流轉(zhuǎn)二級市場建設構(gòu)想的實踐基礎。一是委托流轉(zhuǎn)。理論上，委托流轉(zhuǎn)始于土地承包農(nóng)戶的委托，終于承包農(nóng)戶與流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同，基層組織只提供服務而沒有組織行為。但實踐中，多數(shù)委托流轉(zhuǎn)的達成需要村級動員組織，流轉(zhuǎn)合同多數(shù)是受托村級組織與流入方簽訂，而不是由土地承包農(nóng)戶與流入方簽訂。這類實踐實際上存在一個二級市場，在一級市場，由村級組織根據(jù)承包農(nóng)戶意愿，發(fā)揮相應的協(xié)調(diào)作用，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，村級組織通過二級市場向外流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這一類型在浙江省連片規(guī)模流轉(zhuǎn)中占很大比重。二是農(nóng)業(yè)“標準地”改革。2019年，義烏市探索實踐了農(nóng)業(yè)“標準地”流轉(zhuǎn)方式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立一個流轉(zhuǎn)平臺公司，村級組織根據(jù)承包農(nóng)戶意愿，組織、協(xié)調(diào)農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)至平臺公司，再由平臺公司對土地進行整治規(guī)范，并根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中的資格審查、準入門檻、土地用途管控等要求制定標準，并以標準落實為前提向外流轉(zhuǎn)土地。這類實踐實際上也存在一個二級市場，在一級市場，由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織為支撐的土地流轉(zhuǎn)平臺公司流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，土地流轉(zhuǎn)平臺公司向外流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體構(gòu)成了二級市場。

（二）土地流轉(zhuǎn)二級市場建設構(gòu)想的認識基礎。建立土地流轉(zhuǎn)二級市場，首先要充分認識土地要素的特殊性，土地要素不是一般的商品，交易規(guī)范性要求高。土地流轉(zhuǎn)不僅要突破自由市場觀念，還要充分認識土地流轉(zhuǎn)交易單元不對稱問題。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，基層政府是地方公共利益的代表，完全有理由更深入地參與到土地流轉(zhuǎn)市場建設中去。只有理解土地要素的特殊性，才能修改相關(guān)法規(guī)政策，使之適應土地流轉(zhuǎn)的特殊性，才能自覺主動發(fā)揮政府、村級組織維護土地流轉(zhuǎn)市場秩序和彌補土地流轉(zhuǎn)市場失靈的作用。由此，才能構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)二級市場的法規(guī)政策支持體系，促進基層政府、村級組織主動承擔起建設土地流轉(zhuǎn)二級市場的職責。

（三）土地流轉(zhuǎn)二級市場的運作模式設計。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺公司，作為土地流轉(zhuǎn)二級市場的紐帶。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織根據(jù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)情況，組織、引導、協(xié)調(diào)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（或意向收儲）給鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺公司，實現(xiàn)土地連片流轉(zhuǎn)目標，形成組織化的一級土地流轉(zhuǎn)市場。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺公司根據(jù)本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對土地進行整理，做好基礎設施建設，根據(jù)有關(guān)政策與土地實際，確定土地流轉(zhuǎn)各項門檻標準，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體招商，形成競爭性的二級土地流轉(zhuǎn)市場。

（四）加強土地流轉(zhuǎn)二級市場的政策支撐保障。一是建立連片流轉(zhuǎn)支持機制。在多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)承包地情況下，對少數(shù)不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要建立另行安置承包地塊的機制，在保護農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎上，實現(xiàn)連片流轉(zhuǎn)目標。二是建立土地流出農(nóng)戶權(quán)益實現(xiàn)機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的平臺公司不僅要完全保障土地流轉(zhuǎn)基礎收益及時支付給農(nóng)戶，還要在扣除土地整理與設施建設支出等成本后，將二級市場競價機制中獲取的增值收益返還給農(nóng)戶。三是建立流入主體審核機制。建立流入主體資格審查、項目審核機制，設定流轉(zhuǎn)土地適度規(guī)模經(jīng)營范圍，確保農(nóng)地農(nóng)用，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落地，提升土地使用效率。四是建立土地整治與用地保障機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺公司流入土地后，應優(yōu)先落實相關(guān)的土地整治項目、高標準農(nóng)田建設項目。同時，建立配套設施用地供給機制，以達到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“拎包入住”的效果，需助其把主要精力放在生產(chǎn)經(jīng)營上，而不是爭取各種政策與協(xié)調(diào)關(guān)系上。

（五）土地流轉(zhuǎn)二級市場的預期效果。政府主導成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)平臺公司作為二級市場的樞紐，可有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，保護農(nóng)戶土地承包權(quán)益；可有效提高農(nóng)民收入，構(gòu)建公開的競價機制，使土地經(jīng)營權(quán)價值實現(xiàn)更充分；可有效提高土地流轉(zhuǎn)效率，整個流程更透明，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從大量的協(xié)調(diào)溝通中釋放出來，避免了土地流轉(zhuǎn)中大量的隱性成本支出，權(quán)利義務更明確；可有效集成相關(guān)土地整治、高標準農(nóng)田建設、設施用地配備等政策，保障土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營順利推進；可有效保障政策落地，確保農(nóng)地農(nóng)用，向種糧傾斜，切實落實工商資本租賃農(nóng)地資格審查項目審核機制。