PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的實(shí)踐探究

吳泳妍,胡新宇,王凌蘇,李金鵬

[摘要]2020年3月31日財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號），標(biāo)志著PPP項(xiàng)目全生命周期管理進(jìn)入了新階段。這一政策的發(fā)布對PPP項(xiàng)目績效管理提出了明確要求。文章以財(cái)金〔2020〕13號為指導(dǎo)，回顧近年來PPP項(xiàng)目績效管理相關(guān)政策，以高速公路PPP項(xiàng)目績效評價(jià)為例，重點(diǎn)闡述如何科學(xué)有效地實(shí)施績效評價(jià)，為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效管理提供參考。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施;高速公路;PPP項(xiàng)目;指標(biāo)體系;績效評價(jià)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.066

1政策背景

截至2021年1月中旬，財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目累計(jì)入庫項(xiàng)目9935個(gè)、投資額15.3萬億元。隨著PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，PPP項(xiàng)目對績效管理的需求呈爆發(fā)式增長。近年來PPP項(xiàng)目績效管理的相關(guān)政策不斷收緊，政府監(jiān)管要求逐步提高。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕31號）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)辦金〔2019〕10號）、《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（以下簡稱“財(cái)金〔2020〕13號”）等政策要求，PPP項(xiàng)目需要建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。根據(jù)《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財(cái)審〔2017〕173號）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）等政策要求，實(shí)施機(jī)構(gòu)或主管部門需定期對項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)。

2績效評價(jià)內(nèi)涵

2.1績效評價(jià)定義

PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)可以概括為：PPP項(xiàng)目的主體如政府（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)依據(jù)制定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，利用專業(yè)的評價(jià)方法，系統(tǒng)、客觀地對整個(gè)PPP項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)，并通過對評價(jià)結(jié)果的分析，有針對性地制定改進(jìn)方案、提高項(xiàng)目效率和公共服務(wù)質(zhì)量[1]。

2.2引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)的優(yōu)勢

（1）提高績效評價(jià)工作的效率。第三方機(jī)構(gòu)因廣泛參與市場上的PPP項(xiàng)目咨詢工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有明顯的技術(shù)和方法優(yōu)勢，有助于貫徹PPP項(xiàng)目所倡導(dǎo)的“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的理念，減輕績效評價(jià)工作對項(xiàng)目公司日常運(yùn)營的負(fù)擔(dān)，提升PPP項(xiàng)目全壽命周期管理效率[2]。

（2）增強(qiáng)績效評價(jià)工作的專業(yè)性和科學(xué)性。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)涉及項(xiàng)目管理、工程、財(cái)務(wù)、法律實(shí)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容，通過引入第三方機(jī)構(gòu)，使復(fù)合型人才參與到績效評價(jià)工作中，采用標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、先進(jìn)的工作方法，對績效評價(jià)工作做出全面、專業(yè)的判斷，能確保績效評價(jià)工作的科學(xué)、合理和可靠。

（3）保障績效評價(jià)工作的公正性和客觀性。第三方機(jī)構(gòu)能以更加客觀、中立的視角，區(qū)分責(zé)任主體，厘清不屬于項(xiàng)目公司責(zé)任造成的績效偏差，形成公正、全面的績效評價(jià)結(jié)果，使考核結(jié)果更具有公信力。

（4）為項(xiàng)目績效管理提供技術(shù)支撐和專業(yè)參考。PPP項(xiàng)目合作周期長，隨著時(shí)間的推移可能出現(xiàn)無法預(yù)見的重大變化，影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[3]，這就需第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)積累，立足全行業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化績效評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目績效工作的科學(xué)、健康管理。

3績效評價(jià)實(shí)施實(shí)踐探索

3.1績效評價(jià)方法

（1）目標(biāo)管理法。目標(biāo)管理法是結(jié)果導(dǎo)向型的考評方法，能更好地推動項(xiàng)目公司提質(zhì)增效[4]。以高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營期年度的實(shí)際產(chǎn)出、實(shí)際效果和項(xiàng)目管理情況為基礎(chǔ)，評價(jià)的重點(diǎn)是高速公路項(xiàng)目運(yùn)營期的成效和結(jié)果。以《PPP項(xiàng)目合同》為綱，結(jié)合《評價(jià)辦法》明確具體績效目標(biāo)。

（2）實(shí)地考察法。實(shí)地考察法可深入了解高速公路項(xiàng)目運(yùn)營情況的環(huán)節(jié)和過程，采取邊考察、邊分析、邊記錄等多種方法來綜合評價(jià)。

（3）查問征詢法。使用查問征詢法分析項(xiàng)目利益相關(guān)方行為和意向。如政府部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)掌握著項(xiàng)目產(chǎn)出、效果、管理的關(guān)鍵資料，對評價(jià)的全面性和準(zhǔn)確性都非常重要。

（4）專家評估法。邀請權(quán)威的行業(yè)專家，并結(jié)合公眾態(tài)度來為部分定性指標(biāo)打分。

3.2數(shù)據(jù)收集方法

（1）案卷研究。案卷研究應(yīng)結(jié)合多種數(shù)據(jù)來源。例如，在評價(jià)管理目標(biāo)中的“制度管理”指標(biāo)時(shí)，可以從以下方面核查制度管理的情況。首先是查看項(xiàng)目公司提供的制度手冊內(nèi)容是否完備;其次需要查看項(xiàng)目公司發(fā)文記錄中時(shí)間、簽字記錄、公章等，避免項(xiàng)目公司為了應(yīng)付績效考核臨時(shí)偽造文件;最后應(yīng)查看公司工作日志、臺賬等記錄。如項(xiàng)目公司提供了“稽查管理辦法”文本，則應(yīng)當(dāng)核實(shí)是否有日常的稽查記錄，是否包含稽查時(shí)間、地點(diǎn)、事由、結(jié)果等事項(xiàng)，稽查記錄有無相關(guān)人員或負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。

（2）實(shí)地調(diào)研。對高速公路現(xiàn)場和項(xiàng)目公司開展實(shí)地調(diào)研工作，并做好證據(jù)留存。如在評價(jià)指標(biāo)時(shí)，除查看權(quán)威機(jī)構(gòu)出具的公路檢測報(bào)告外，還可乘坐測試車輛檢查路面質(zhì)量狀態(tài)、標(biāo)志標(biāo)線等設(shè)施設(shè)備。在保證人員、車輛安全的情況下徒步進(jìn)行人工調(diào)查，檢查橋路銜接是否平順，路面工程色澤是否均勻、密實(shí)、平整，防排水設(shè)施是否齊全等。

（3）座談會。座談會的對象包括政府人員、項(xiàng)目公司員工、行業(yè)專家。在某高速公路績效評價(jià)中，績效評價(jià)項(xiàng)目組召開了路政交警座談會，與路政管理、交警、項(xiàng)目公司代表開展了深入交流，與會三方分享了在日常運(yùn)營中項(xiàng)目公司與路政交警開展協(xié)同治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，路政部門、交管部門對項(xiàng)目公司日常的配合程度打分。

（4）專家評價(jià)會。項(xiàng)目公司和績效評價(jià)項(xiàng)目組根據(jù)績效指標(biāo)評價(jià)體系中對應(yīng)的指標(biāo)解釋和說明提供資料佐證，績效評價(jià)實(shí)施單位組織專家座談會，對績效評價(jià)指標(biāo)定性指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行集中打分和評價(jià)，形成專家評價(jià)意見。如在某高速公路績效評價(jià)中，項(xiàng)目公司提交績效自評價(jià)報(bào)告，績效評價(jià)項(xiàng)目組提交證明材料，專家依據(jù)資料發(fā)表意見并做出打分。

（5）問卷調(diào)查。設(shè)計(jì)匿名問卷分發(fā)給目標(biāo)對象作答，對問卷回收整理，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。如在評價(jià)社會公眾對高速公路質(zhì)量和效率的滿意程度時(shí)，可設(shè)置公眾滿意度調(diào)查問卷，內(nèi)容可從服務(wù)區(qū)滿意度、收費(fèi)服務(wù)滿意度、行駛感受滿意度等多個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)。

3.3績效評價(jià)實(shí)施過程

（1）下達(dá)績效評價(jià)通知。

（2）制定《工作方案》。編制初稿，方案的主要內(nèi)容可參考財(cái)金〔2020〕13號文。召開專家評審會評審《工作方案》初稿，結(jié)合專家意見修訂并形成最終版《工作方案》。

《工作方案》需要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容如下三點(diǎn)。第一，評估績效目標(biāo)和指標(biāo)體系。綜合政策要求和項(xiàng)目的多方因素，對PPP項(xiàng)目合同約定的績效目標(biāo)與指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整。如在某大型“捆綁類”高速公路PPP績效考核工作中，其指標(biāo)體系是對“捆綁”的多條路段統(tǒng)一制定，但實(shí)施機(jī)構(gòu)要求對每條高速公路單獨(dú)評價(jià)。某無服務(wù)區(qū)、隧道的路段不適用該績效指標(biāo)體系，則對該路段的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，剔除服務(wù)區(qū)、隧道的分?jǐn)?shù)，并將剔除的分?jǐn)?shù)采用同比例增加的方法分配到對應(yīng)一級指標(biāo)中其他指標(biāo)。第二，明確績效評價(jià)工作的關(guān)鍵點(diǎn)。確定年度績效評價(jià)的對象、范圍、時(shí)段。由于高速公路交竣工時(shí)間的不確定性，在“捆綁類”高速公路績效評價(jià)中會出現(xiàn)評價(jià)工作獲取的數(shù)據(jù)與評價(jià)年度數(shù)據(jù)存在偏差的問題，應(yīng)提出修正資料時(shí)效性的方法。如某高速公路項(xiàng)目于2020年度評價(jià)2019年度高速公路設(shè)施設(shè)備的維護(hù)情況，則需結(jié)合2020年實(shí)地調(diào)研情況和2019年歷次養(yǎng)護(hù)維修施工記錄，綜合判定2019年度評價(jià)數(shù)據(jù)。通常，公路附屬設(shè)施損毀后，由巡檢人員或指調(diào)中心向養(yǎng)護(hù)工區(qū)報(bào)備，開具維修保養(yǎng)通知單，在維修結(jié)束后填寫維修保養(yǎng)驗(yàn)收單，若項(xiàng)目公司2019年維修保養(yǎng)單和驗(yàn)收單閉合情況良好，則證明保障了2019年公路附屬設(shè)施的正常使用。第三，量化績效評價(jià)指標(biāo)。項(xiàng)目公司、第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)出具材料來量化定性指標(biāo)，如“經(jīng)濟(jì)影響”“社會影響”等指標(biāo)可提供高速公路開通后降低的物流成本、創(chuàng)造崗位數(shù)量、交通事故率、帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)為專家評價(jià)定性指標(biāo)提供支撐。

（3）組織實(shí)施績效評價(jià)。組織實(shí)施績效評價(jià)工作具體包括：①通過案卷研究對相關(guān)案卷的真實(shí)性及合理性進(jìn)行審查;②通過實(shí)地調(diào)研掌握項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營情況;③召開定性指標(biāo)專家評價(jià)會對定性指標(biāo)打分。對于不屬于項(xiàng)目公司責(zé)任造成的績效偏差，則不應(yīng)影響最終績效評價(jià)結(jié)果。某次高速公路績效評價(jià)過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)認(rèn)為項(xiàng)目公司未按照合同約定及時(shí)上報(bào)相關(guān)信息資料，而項(xiàng)目公司認(rèn)為已經(jīng)按照合同約定按時(shí)上報(bào)。績效評價(jià)項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)雙方口徑不一致的原因是項(xiàng)目公司向前實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送了材料，但前實(shí)施機(jī)構(gòu)不接收該材料，且實(shí)施機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了兩次變更，在手續(xù)交接中遺失部分資料?？冃гu價(jià)小組判定“檔案管理”指標(biāo)未履約不屬于項(xiàng)目公司的失誤，不對最終績效評價(jià)結(jié)果產(chǎn)生影響。

（4）編制績效評價(jià)報(bào)告。在依據(jù)充分、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正的前提下進(jìn)行績效評價(jià)報(bào)告的編制，內(nèi)容可參考財(cái)金〔2020〕13號文。

（5）資料歸檔。

（6）評價(jià)結(jié)果反饋。

3.4相關(guān)建議

績效評價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改及監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)[5]。項(xiàng)目公司在運(yùn)營和管理上暴露出來的問題和短板，應(yīng)深入分析原因，幫助項(xiàng)目公司提高運(yùn)營和管理水平，改善“重評價(jià)，輕整改”的現(xiàn)象。如某高速公路服務(wù)區(qū)車流量少，經(jīng)營狀況不佳，績效評價(jià)小組在如何加強(qiáng)高速公路與沿線地區(qū)聯(lián)系、打造綜合特色服務(wù)區(qū)等方面提出了措施。

4結(jié)語

文章回顧了近年來關(guān)于PPP項(xiàng)目績效管理的政策，以高速公路PPP項(xiàng)目績效評價(jià)為例，在總結(jié)過往績效評價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，闡述了績效評價(jià)方法、數(shù)據(jù)收集方法、績效評價(jià)實(shí)施過程以及對PPP項(xiàng)目的改進(jìn)建議，可作為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作的參考。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作不僅需要相關(guān)的理論研究支持和政策引導(dǎo)，也需要立足實(shí)際，在評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保質(zhì)保量完成績效評價(jià)工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方的合法權(quán)益。

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