淺析公安機關內保行政指導

全曉麗

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

內保工作作為公安機關的一項具體工作在市場經濟改革不斷深化的新形勢下，面臨著越來越多新的挑戰(zhàn)。隨著政治經濟體制的改革，依法治國方針的實施，服務型政府的構建以及政企分開、政事分開原則的推動，公安機關內保工作早已不再局限于行政命令等強制性手段，而是更多地向行政指導和行政監(jiān)督的方向轉變。行政指導以其靈活有效的行政方式，在市場經濟國家的行政管理中得到越來越廣泛的應用，成為對傳統(tǒng)依法行政的一種重要補充，已逐漸受到各方面的重視。

公安機關在內保工作中的行政指導是法律規(guī)定的基本職責，有明確的法律依據(jù)。1995年頒布的《中國人民警察法》第6條規(guī)定：“指導和監(jiān)督國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和重點建設工程的治安保衛(wèi)工作，指導治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作”；2004年國務院頒布的《企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》（簡稱《內保條例》）第3條規(guī)定：“國務院公安部門指導、監(jiān)督全國的單位內部治安保衛(wèi)工作……縣級以上地方各級人民政府公安機關指導、監(jiān)督本行政區(qū)域內的單位內部治安保衛(wèi)工作”；第16條也規(guī)定：“公安機關對本行政區(qū)域內的單位內部治安保衛(wèi)工作履行下列職責：（一）指導單位制定、完善內部治安保衛(wèi)制度，落實治安防范措施，指導治安保衛(wèi)人員隊伍建設和治安保衛(wèi)重點單位的治安保衛(wèi)機構建設；（二）檢查、指導單位的內部治安保衛(wèi)工作，發(fā)現(xiàn)單位有違反本條例規(guī)定的行為或者治安隱患，及時下達整改通知書，責令限期整改”。從以上法律規(guī)定來看，公安機關在內保工作中的行政指導是有明確法律授權的行為，是一種職權行為。

一、內保行政指導的內涵及特征

（一）內保行政指導的內涵

對于行政指導內涵的界定，中外行政法學研究領域還存在著一些差異，作者結合實踐中的具體情況，采納了莫于川教授的觀點：行政指導（administrative guidance）是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規(guī)則或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實現(xiàn)一定行政目的之行為。［1］根據(jù)行政指導的內涵，公安機關內保行政指導則是指，公安機關治安保衛(wèi)部門依據(jù)法定職權，為維護公共安全和社會治安秩序，對機關、團體、企事業(yè)單位采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有強制力并且不直接產生法律效果的行為。

（二）內保行政指導的特征

行政指導作為20世紀30年代發(fā)展起來的現(xiàn)代行政法的一項新興理論，因其溫和柔性的色彩越來越多地被行政機關作為行政管理的一種手段。公安機關內保工作的對象是眾多的機關、團體、企事業(yè)單位，其中企業(yè)的數(shù)量占據(jù)了大半。在市場經濟體制改革的背景下，公安機關不能再如計劃經濟時期一般以強制性的手段履行內保工作的職責，而是應當秉承服務行政的理念，多以指導、監(jiān)督的方式保衛(wèi)企業(yè)的安全，為企業(yè)的經濟發(fā)展保駕護航。

公安機關的內保行政指導作為行政指導的一種具體表現(xiàn)形式，具有以下特征：

1.行政性

公安機關作為內保工作的重要主體，其行政指導的行政性具體表現(xiàn)在：首先，內保行政指導的主體是確定的，即只能由公安機關的治安保衛(wèi)部門做出；其次，內保行政指導是公安機關基于行政職權實施的，公安機關必須在自己的管轄權范圍內實施行政指導，不得超越權限；再次，內保行政指導是公安機關保衛(wèi)工作的一項特殊的行政管理手段，因其以溫和的方式實現(xiàn)行政目的，所以能夠降低行政成本。

2.非強制性

由于內保行政指導是公安機關根據(jù)法律、政策等對單位保衛(wèi)工作做出的指導、勸告、建議，單位對于是否接受行政指導具有自主選擇的權利，公安機關不能以任何理由迫使單位接受。因此，內保行政指導對單位是沒有法律約束力的。如果因為沒有接受公安機關治安保衛(wèi)部門的指導而使單位造成損失的，則應當遵循“單位負責”的方針，由單位來承擔全部責任。

3.依據(jù)的多樣性

行政指導應當具有合法性，內保行政指導當然也不能違背法律。但是，內保工作由于涉及的單位數(shù)量眾多，具體事務紛繁復雜，具有“線長、面廣”的特點，法律不可能也沒有必要對所有內保工作的具體事項進行一一規(guī)定，因此公安機關在做出內保行政指導時除了依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，在沒有具體法律依據(jù)的情況下，還可以依據(jù)法律原則、法律精神、法理、政策、道德、判例、習慣等。

4.表現(xiàn)方式的靈活性

行政指導可以采取指導、勸告、建議等非強制性的方式，法律并沒有對行政指導的方式做出具體規(guī)制。公安機關在對單位的保衛(wèi)工作進行行政指導的過程中，可以根據(jù)實際情況進行自由裁量，比如公安機關可以指導、建議單位制定、完善內部治安保衛(wèi)制度，指導治安保衛(wèi)人員隊伍建設和治安保衛(wèi)重點單位的治安保衛(wèi)機構建設。

二、內保行政指導的功能

（一）補充法律的不足

我國正處于經濟飛速發(fā)展時期以及社會的轉型期，治安管理過程中許多新問題層出不窮，法律難免存在滯后性，在某些領域就會出現(xiàn)法律的“空白地帶”。因此，公安機關針對單位內部的保衛(wèi)工作往往會“無法可依”。然而，面對威脅單位安全的種種新問題公安機關也不能放任不管，所以，作為一種非正式行政手段的行政指導往往能夠發(fā)揮作用，公安機關可以依據(jù)法律原則、法律精神、方針政策等，發(fā)揮自身專業(yè)性的優(yōu)勢，對單位進行指導、勸告和建議，以此來彌補法律的缺失，保障單位的安全。

（二）保障“預防”功能

早在1980年召開的全國經濟文化保衛(wèi)工作會議中，就已經確定“預防為主”是我國保衛(wèi)工作的重要方針，2004年國務院頒布的《內保條例》中又再次明確“預防為主”是我國保衛(wèi)工作的首要方針。機關、團體、企事業(yè)單位聚集著大量的財產、高級專家、各種國家秘密等關乎國計民生甚至國家政權的重要資源，這些單位的安全一旦被侵害，造成的后果將會不堪設想。從預防的角度來看，公安機關的確是具有其他單位所不能替代的專業(yè)性優(yōu)勢。公安機關能夠站在全局的高度對整個社會的治安狀況、犯罪形勢以及不同區(qū)域、不同部門的安全需求進行綜合考量，而且公安機關也具備安全保衛(wèi)的相關知識和技能，同時還擁有精良的裝備以及經過專業(yè)訓練的隊伍。因此，公安機關對于單位保衛(wèi)工作的指導就顯得十分必要，單位在公安機關的指導下能夠做出更加準確和專業(yè)的預防工作，在最大程度上保障自身的安全。

（三）促進市場經濟發(fā)展

計劃經濟時期，單位的治安保衛(wèi)部門也是公安機關的基層組織，實際上公安機關在保衛(wèi)單位安全的同時，也在干預著單位的行政管理。尤其對企業(yè)而言，這會不可避免地束縛企業(yè)經濟的發(fā)展，降低企業(yè)的經濟活力。然而在市場經濟體制下，隨著“政企分開”“政事分開”的改革，保衛(wèi)工作也明確了“單位負責”的方針，公安機關不再以行政命令等強制性方式直接插手單位的保衛(wèi)工作，而是對其進行指導和監(jiān)督。這便在很大程度上恢復了企業(yè)應有的自主自由的經營權，從而促進整個社會市場經濟的健康發(fā)展。

（四）協(xié)調不同利益主體之間的矛盾

社會生活主體的多元化導致不同利益主體之間的矛盾與日俱增，在保衛(wèi)工作領域也不例外。因此，公安機關就需要利用自身宏觀性、權威性、專業(yè)性的優(yōu)勢，來協(xié)調單位之間對于安全的不同需求，而內保行政指導由于其非強制以及單位選擇的自愿性的特點，便成為一種很好地協(xié)調和平衡單位之間矛盾沖突的靈活、有效而溫和的方式。

三、內保行政指導面臨的困境

2004年《內保條例》是首次以國務院行政法規(guī)的形式頒布的具體規(guī)范內保工作的法律文件，也標志著我國的保衛(wèi)工作進入了一個嶄新的歷史時期。但是十余年來，公安機關在實施內保行政指導和監(jiān)督的工作中還遠沒有實現(xiàn)對《內保條例》的深入貫徹和落實，依然面臨著許多實際的困難。

（一）缺乏理論基礎

我國的內保工作起步較晚，而建國初期的保衛(wèi)工作以清除單位內部反革命勢力的反奸斗爭為主，十年文革緊隨其后，保衛(wèi)工作也遭受重創(chuàng)，直至十一屆三中全會以后，真正為社會主義現(xiàn)代化建設服務的保衛(wèi)工作開始有所發(fā)展。2004年《內保條例》頒布，我國的內保工作開始納入法制化的軌道，然而，由于長期受計劃經濟體制的影響，能夠真正順應市場經濟發(fā)展的內保工作理論體系始終未能建立。由于缺乏系統(tǒng)完善的理論基礎，內保行政指導工作也只能是“摸著石頭過河”，在實踐中積累工作經驗，而且我國行政法學界對于行政指導的理論研究還有待進一步完善。因此，無論是公安保衛(wèi)，還是行政法學的研究都沒有給內保行政指導提供深厚的理論土壤。

（二）法律制度不完善

從現(xiàn)有的情況來看，我國規(guī)范內保行政指導的法制建設還不盡完善，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是，法律依據(jù)的數(shù)量較少。目前，公安機關對單位實施內保行政指導的法律依據(jù)主要有《人民警察法》《內保條例》以及《保安服務管理條例》，部分省市制定了相關的地方性法規(guī)，例如，江蘇省于2014年頒布了《江蘇省企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》。面對數(shù)量龐大、情況復雜的各種類型的單位，內保行政指導現(xiàn)有的法律依據(jù)顯然是杯水車薪，遠不夠解決公安機關在保衛(wèi)工作中面臨的眾多問題。二是，法律規(guī)定不夠詳盡，缺乏可操作性?！度嗣窬旆ā分辉诘?條規(guī)定了公安機關在保衛(wèi)工作中有行政指導的職責，而作為保衛(wèi)工作最重要的法律依據(jù)的《內保條例》雖然全面系統(tǒng)地規(guī)定了保衛(wèi)工作的原則、方針、要求、制度、違法行為的處罰標準以及政府相關部門的職責，但對不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位的標準沒有做出更為詳細的規(guī)定，致使缺乏一定的可操作性。

（三）公安機關行政指導工作中存在的問題

1.存在“官本位”思想，服務意識淡薄

我國歷經兩千多年的封建社會，盡管經過近代幾次革命的洗禮，很大程度上解放了人們的思想，并且近年來國家也大力提倡建設“服務型”政府，但是“官本位”的思想?yún)s一直根深蒂固，不僅官員認為自己應高高在上，連普通百姓也理所當然地接受。公安機關依據(jù)這種慣性思維，在內保工作中依舊經常以行政命令等強制性方式對單位進行管理，這顯然與行政指導民主、協(xié)商的精神背道而馳。甚至少數(shù)民警工作態(tài)度生硬蠻橫，令相對人望而生畏，這與“人民公仆”的形象也是不相符合的。

2.民警業(yè)務素質有待提高

目前我國尚未出臺《行政程序法》，行政指導還沒有具體可依據(jù)的操作程序，所以這就對從事內保工作的民警提出了更高的要求，不僅要熟悉《內保條例》的具體規(guī)定，還要正確把握法律原則、法律精神以及內保工作的相關政策，同時還應具備熟練應用技防設備的能力，指導重點單位以及單位中的重點部位做好技術防范工作。然而，現(xiàn)實的情況是內保民警對于《內保條例》的理解普遍存在抽象化、模糊化的傾向，很多民警對行政指導與行政監(jiān)督的內涵與工作方法把握不清。［2］而且，內保系統(tǒng)內的技防專家也不充足，加之內保工作的對象是數(shù)量龐大的各類單位，技防專家也就顯得更為稀缺了。

四、完善內保行政指導的構想

行政指導與市場經濟以及民主政治的發(fā)展有著密切的關系，內保行政指導也是順應當今行政改革、符合服務型政府建設的一種行政方式，然而社會轉型帶來的種種社會變革對公安機關實施行政指導也是巨大的挑戰(zhàn)和考驗。目前我國的內保行政指導還有一些需要完善的方面。

（一）完善法制建設

十八屆四中全會提出全面推進依法治國，行政機關依法行政便是落實“依法治國”方針的具體表現(xiàn)，公安機關的行政指導也必須要依法實施。

首先，應當制定一部符合我國國情的《行政程序法》。當前，無論是人們的程序理念、理論研究以致實務程序法制建設，都取得了顯著的進步、可觀的成就和豐富的經驗，制定國家層面的統(tǒng)一行政程序法典的條件正日趨成熟。［3］統(tǒng)一、規(guī)范的行政程序是保障法律公正，也是約束行政權力的有效手段，《行政程序法》中必然會詳細規(guī)定行政指導的定義、性質、地位、作用、依據(jù)、目標、主體、對象、任務、內容、方式、適用、程序、效果、監(jiān)督、責任、救濟、賠償、補償?shù)然緝热?，?］行政指導便可做到真正的“有法可依”。地方政府以及公安機關可以依據(jù)這部法典制定適合自身的低位階的法規(guī)、規(guī)章等，規(guī)范內保行政指導的具體工作。

其次，制定《內保條例實施細則》，進一步細化內保行政指導的標準。目前的《內保條例》雖然已經對內保行政指導做出了比較全面的規(guī)定，但大多都較為籠統(tǒng)，例如《內保條例》第7條，對于單位內部治安保衛(wèi)工作的要求是：“有適應單位具體情況的內部治安保衛(wèi)制度、措施和必要的治安防范設施”。其中“必要的”就是一個“彈性概念”，在內保工作中單位有一般單位和重點單位之分，單位內部還有重點部位和非重點部位之別，并且不同類型的單位對于以上分類必有不同的標準，所以究竟何為“必要的”防范設施，就需要進一步制定操作細則來明確。

（二）轉變工作觀念，健全內保行政指導工作機制

黨的十八大報告再次強調：“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”在內保工作中，盡可能采取行政指導這種溫和的手段，以平等、民主、協(xié)商的方式對單位進行輔導、建議。目前內保行政指導的工作機制還未徹底形成，還需要從以下幾個方面完善：

1.落實內保行政指導責任制

雖然行政指導具有非強制性以及被指導對象自愿接受的特點，但是為了避免公安機關不依據(jù)法律進行行政指導，或者以行政指導的方式獲得某些非法利益，或者以變相強制的方式迫使相對人接受行政指導等非法行為，還是有必要建立內保行政指導責任制。應當確立“誰指導，誰負責”的責任機制，保證行政指導的過程公開、透明，使行政指導的結果有據(jù)可查。由于公安機關的過錯或做出行政指導民警的過錯給單位造成了危害后果的，公安機關或具體負責人應當承擔相應的行政責任或賠償責任；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。當然，對于不利于相對人的結果，應當區(qū)分是指導者的故意、重大過失，還是無法預料的情況，不能一味地追究責任。

2.完善內保行政指導激勵機制

從利益的角度分析，要使單位接受內保行政指導，就必須有激勵因素作為前提，而激勵因素主要有兩個：一是誘導利益，二是信賴利益。［5］誘導利益顯然是促使單位接受行政指導的主要原因，因此，公安機關應當建立激勵機制，以適當?shù)睦嬲T導單位接受行政指導，例如可以對接受內保行政指導、在內保工作中成績顯著的單位和個人給予一定的表彰和獎勵。

3.健全內保行政指導情報機制

俗語說“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，內保工作亦是如此。公安機關應當注重搜集單位的各種情報信息，掌握社會生活中威脅安全的各種因素，更好地有的放矢，指導單位做出準確的安全防范措施。例如，建立統(tǒng)一的信息平臺，將轄區(qū)范圍內的治安防范與案件、事件錄入平臺，實現(xiàn)共享；建立公開與秘密結合的情報搜集制度等。在搜集情報的過程中，公安機關還應當重視群眾路線的工作方法，認真做好群眾調查工作。

4.建立內保行政指導救濟機制

2014年我國最新修訂的《行政訴訟法》擴大了行政訴訟的受案范圍，但相當一部分的行政行為（包括非強制行政行為）依舊被排除在受案范圍之外，行政指導還不具有可訴性。然而，有權力就會存在濫用的可能，行政指導的做出必然會依賴于背后的行政權，雖然行政指導具有非強制性的特點，但在具體實施的過程中很難避免不會對相對人造成侵害，因此救濟就顯得十分必要。所以，應當把行政指導也納入到行政訴訟的受案范圍之中，實現(xiàn)司法救濟。相應地，當內保行政指導侵害單位利益時，單位便可以對之提起行政訴訟。

5.提高民警素質，加強隊伍建設機制

內保工作是一項綜合性的工作，對民警素質也提出了更高的要求。內保行政指導不僅僅要求民警熟悉相關的法律、法規(guī)以及內保工作的相關政策方針，掌握內保工作的理論知識，還需要有技術防范的相關知識和技能，能熟練運用技防設備。同時，對指導單位的業(yè)務也應當熟悉，因此，公安機關應當從兩個方面提高民警的素質。第一，提高用人門檻，從源頭上嚴格把關，使一批真正熟悉法律、精通業(yè)務的人充實到內保工作的隊伍中來；第二，重視培訓考核工作，定期給從事內保工作的民警進行培訓和考核，不斷更新知識儲備，使民警能夠及時掌握最新的工作技能，從而建立一支強有力的公安機關內保隊伍。

［1］莫于川.行政指導救濟制度研究［J］.法學家，2004，（5）.

［2］何銀松.論單位內保工作中的行政指導與行政監(jiān)督［J］.山東警察學院學報，2006，（5）.

［3］應松年.中國行政程序立法展望［J］.中國法學，2010，（2）.

［4］李國，田亞男.當前我國公安行政指導的應用困境和應對策略［J］.山東警察學院學報，2012，（1）.

［5］王維達，唐丹.論信賴保護原則在行政指導中的適用［J］.同濟大學學報（社會科學版），2003，（6）.