以浙江省A縣為例探討農(nóng)村集體“三資”有效治理

操文濤

（浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江杭州 311300）

為適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，尤其是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域存在的發(fā)展不充分的問題，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！倍畟€(gè)字，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境提升、社會治理、農(nóng)民價(jià)值提升等方面對鄉(xiāng)村建設(shè)提出了系統(tǒng)建設(shè)要求。其中，治理有效成為保障農(nóng)村發(fā)展新的戰(zhàn)略支撐，也是農(nóng)村公共管理的新目標(biāo)。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新理念。在這一理念指引下，鄉(xiāng)村治理同樣也需要完成新的轉(zhuǎn)型。作為傳統(tǒng)的“三農(nóng)”大國，如何在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理再次成為中央和地方政府社會治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。農(nóng)村集體“三資”（資金、資源、資產(chǎn)的簡稱，以下同）管理作為鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)關(guān)鍵內(nèi)容，一直是群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，也是政府加強(qiáng)基層治理的重要一環(huán)。對此，本文以鄉(xiāng)村治理理論為基礎(chǔ)，遵循農(nóng)村公共管理向農(nóng)村治理的思路轉(zhuǎn)換，以近年來浙江省A 縣農(nóng)村“三資”管理現(xiàn)狀為分析樣本，旨在進(jìn)一步探索如何更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三資”有效治理，為鄉(xiāng)村有效治理提供參考。

1 從管理到治理的視角轉(zhuǎn)換

農(nóng)村“三資”管理作為農(nóng)村公共管理中一個(gè)重要內(nèi)容，在長期的實(shí)踐中沿用了“管理”的基本概念，把農(nóng)村集體財(cái)務(wù)作為一個(gè)實(shí)體對象來管理。為增強(qiáng)理論指導(dǎo)的精準(zhǔn)性，需要對農(nóng)村基層公共管理、農(nóng)村公共治理兩個(gè)基礎(chǔ)性概念做一個(gè)區(qū)別性的界定，以更加宏觀的視野來分析農(nóng)村“三資”管理向農(nóng)村財(cái)務(wù)治理轉(zhuǎn)變的必要性。

1）從公共管理概念延伸而來，農(nóng)村基層公共管理就是“農(nóng)村基層政府及村民委員會等農(nóng)村基層公共組織對涉及農(nóng)村公共利益的公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動，它主要指一種相對具體、直接和微觀的管理，是我國公共管理的重要組成部分”[1]。事實(shí)上這一概念對參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的主體尚未進(jìn)行全面的概括。參與主體既有政府、村民委員會，也有其他社會主體，比如群團(tuán)組織、志愿者服務(wù)組織、鄉(xiāng)賢理事會等。但從實(shí)際作用的發(fā)揮看，農(nóng)村公共管理一直是政府主導(dǎo)下，大政府、小社會的管理模式。改革開放以來，公社解體后，逐步實(shí)行在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民委員會為主體的村民自治制度。村民自治仍然是建立于民主集中制基礎(chǔ)上治理機(jī)制。從治理主體參與情況看，村民對村莊治理參與仍然是村莊個(gè)別精英分子的代為管理制度，即實(shí)行委托代理的方式（村兩委班子）完成對村莊大小事務(wù)的管理，村民自身的參與機(jī)會與頻率較少。在村民自治過程中，為防止少數(shù)人代替多數(shù)人決策所存在的巨大風(fēng)險(xiǎn)，政府及時(shí)介入，發(fā)揮了第三方的監(jiān)督管理角色。其中，覆蓋到農(nóng)村“三資”管理方面即形成了以政府為主、村集體自身為輔的農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制。

2）客觀地看，以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村公共事務(wù)管理模式有其必然性。從村級組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來分析，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制推行后，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大的變化。農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系重新落實(shí)在家庭基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到撥亂反正[2]。之后，經(jīng)過“雙軌制”過渡后，計(jì)劃體制逐步退出歷史舞臺，市場體制逐步發(fā)揮決定性作用，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制得到確立。村集體組織包括以村干部為主體的管理人員未能適應(yīng)這個(gè)發(fā)展過程，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育滯后成為較為普遍的問題。尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅和提留款后，村級組織失去了其主要的收入來源。剩余的村集體資產(chǎn)也無法盤活，即使成立村級股份經(jīng)濟(jì)合作社等經(jīng)濟(jì)組織，較多的村仍然成了“薄弱村”。據(jù)A 縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站在2017年開展的調(diào)查顯示，該區(qū)所有行政村中經(jīng)營性收入5 萬元以下的薄弱村有174 個(gè)，占比達(dá)58%。全縣村實(shí)際負(fù)債91 988 萬元，村均308萬元。村級組織自身無法產(chǎn)生足夠多的資金收入以維持村莊日常管理、提供公共服務(wù)等各項(xiàng)支出，因?yàn)檎?cái)政資金成為村級組織收入主要來源。同時(shí)，在村級財(cái)務(wù)管理方面，由于村集體與政府之間的博弈，政府的監(jiān)管手段總顯得“心有余而力不足”，成為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，甚至引發(fā)村莊危機(jī)。典型的如“后陳經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地武義縣白洋街道后陳村，該村由于村級財(cái)務(wù)問題，在2003 年底，村支書被開除黨籍，村委會主任沒有威信，村莊陷入了“治理危機(jī)”[3]。

3）近代以來，自以費(fèi)孝通先生《江村經(jīng)濟(jì)》為代表對中國農(nóng)村開展調(diào)查研究以來，以鄉(xiāng)村治理問題為重點(diǎn)內(nèi)容的社會學(xué)研究已經(jīng)成為顯學(xué)。俞可平、徐秀麗認(rèn)為，改革開放后研究鄉(xiāng)村治理主要范式有經(jīng)濟(jì)分析、制度分析、文化分析和國家—公民社會分析等；并進(jìn)一步提出，相比傳統(tǒng)研究范式用治理理論分析中國農(nóng)村治理問題，強(qiáng)調(diào)政府與公民合作，打破了兩分法思維，視角更新、更加全面[4]。黨國英認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)是指有資質(zhì)有能力的國家機(jī)構(gòu)或者社會組織在符合既定程序的前提下為基層鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足鄉(xiāng)村社會發(fā)展需求，推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展的過程[5]?；诖?，農(nóng)村公共治理，即在農(nóng)村領(lǐng)域開展的公共事務(wù)治理?；趯︵l(xiāng)村治理理解的一致性，引用余軍華、袁文藝的分析，公共治理包括五個(gè)方面內(nèi)容。一是協(xié)商式的管理過程。治理活動既包含著方向管理，又包含著協(xié)調(diào)、談判、合作等其他內(nèi)容管理。參與主體關(guān)系更加平等。二是多元主義的合法性保障。即治理主體的多元化、權(quán)力多中心化。三是制度保障治理的秩序。治理的過程是集體行動的過程，參與者必須遵守制度的約束，并且治理框架下包含著大量非正式制度。四是網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)適應(yīng)性和彈性。行動者之間及不同行動者形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。五是打破二元劃分，以善治為結(jié)果。打破傳統(tǒng)的二元劃分法，公共與私人的邊界變得模糊，政府與社會相互整合，市場與層級之間的差異在消失[6]。

4）從概念看，針對同一主體的村莊，農(nóng)村公共治理比農(nóng)村公共管理有著更加豐富的內(nèi)涵，更加符合現(xiàn)代社會治理的需要。因此，在農(nóng)村“三資”管理方面，基于單項(xiàng)的政府管理模式逐步向多元的政府、村級組織、村民、社會組織等多元主體參與的治理將更加符合今后村莊發(fā)展的方向。

2 村級財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)做法

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消后，為彌補(bǔ)村莊公共服務(wù)不足，政府在財(cái)政支農(nóng)方面的力度逐年加大，以項(xiàng)目為主要形式的公共資源逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體資產(chǎn)。比如，2019 年A 縣財(cái)政支出科目中農(nóng)林水事務(wù)支出為74 818 萬元，同比增長4.7%。與此同時(shí)，根據(jù)該區(qū)2019 年度農(nóng)經(jīng)年報(bào)，全區(qū)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到1 306.75億元。隨著集體資產(chǎn)越來越大，政府作為農(nóng)村“三資”管理的重要主體，不得不從多方面加強(qiáng)對農(nóng)村財(cái)務(wù)的管理。通過對A 縣調(diào)查研究，從兩個(gè)方面入手，進(jìn)一步闡釋村級財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制和具體做法。

2.1 基于科層制構(gòu)建層級分明的管理體系

由于農(nóng)村集體資產(chǎn)的特殊性，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的責(zé)任一般落在縣級政府。以《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》為例，條例第六條明確提出“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)”。在科層制的責(zé)任傳導(dǎo)體系下，A縣形成了村級財(cái)務(wù)三層級管理模式。

第一層級為區(qū)一級，主要的行動邏輯在于部門如何建立完整的管理機(jī)制。基于現(xiàn)行的組織架構(gòu)，區(qū)級政府負(fù)責(zé)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理有兩個(gè)主體：一個(gè)是政府組成部分的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，另外一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；诳茖又浦心繕?biāo)考核、責(zé)任追究等機(jī)制存在，兩者雖然承擔(dān)著不同的主體責(zé)任，但在行政級別上相同，并非上下級的關(guān)系，因此兩者在責(zé)任分擔(dān)方面存在著博弈。2019 年A 縣有鄉(xiāng)鎮(zhèn)18 個(gè)、行政村270 個(gè)，而農(nóng)業(yè)部門中專業(yè)從事農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理的專業(yè)人員僅有7 人。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為縱向管理部門，為提高工作效能，降低自身的風(fēng)險(xiǎn)，必然會將其管理的重點(diǎn)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性參與到這項(xiàng)工作中來。而常用的工作方式就是把責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增強(qiáng)他們的危機(jī)感。比如，牽頭建立區(qū)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以政府的名義或部門自身的名義與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任書，制定規(guī)范性制度文件、開展農(nóng)村財(cái)務(wù)檢查、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)通報(bào)財(cái)務(wù)管理存在的問題。正是在業(yè)務(wù)主管部門的參與并主導(dǎo)下，農(nóng)村“三資”管理逐步完成行政化、官方化，進(jìn)一步壓縮村級組織做好財(cái)務(wù)管理主動性，甚至讓村級組織的干部認(rèn)為這是政府在做的事。A 縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門工作人員表示，近年來，他們已多次收到關(guān)于農(nóng)村“三資”管理相關(guān)的提案和建議，而其中提出相關(guān)建議的就包括具有村干部身份的代表。

第二層級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，主要的行動邏輯是鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何維持對農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理的中間立場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政村的集體財(cái)務(wù)監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村級財(cái)務(wù)管理中處于承上啟下的位置。對上要負(fù)責(zé)，對下也要負(fù)責(zé)，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于較為尷尬的兩難之中。為確保農(nóng)村“三資”管理工作總體穩(wěn)定的同時(shí)，充分調(diào)動村級組織工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常用的應(yīng)對舉措就是實(shí)行消極應(yīng)對策略。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村集體財(cái)務(wù)問題比較敏感，一旦有利益沖突，比如村民上訪，他們需要直接面對村干部和村民。為減少這種直接的沖突，在工作中多以會議精神傳達(dá)、轉(zhuǎn)發(fā)文件、簽訂工作責(zé)任狀等形式推進(jìn)農(nóng)村“三資”管理工作，讓村級組織管理者知道這項(xiàng)工作是上級的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)移基層的焦點(diǎn)和注意力。同時(shí)，為避免陷入對村級組織管理的具體事務(wù)中去，更加注重對村級組織運(yùn)行制度的執(zhí)行，要求所轄行政村嚴(yán)格按程序和現(xiàn)有的制度操作，確保程序的正當(dāng)性。即使出現(xiàn)沖突，也可以避免陷入老百姓所謂的“官官相護(hù)”的連帶責(zé)任中。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取中間立場的行動邏輯下，導(dǎo)致村級財(cái)務(wù)管理工作并不會納入當(dāng)?shù)氐闹行幕蛑攸c(diǎn)工作中，導(dǎo)致無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，還是村一級，農(nóng)村“三資”管理工作難以完成自我建構(gòu)。

第三層級為村一級，主要的行動邏輯在于村級組織如何完成自我監(jiān)管。近年來，隨著中央、省市對基層組織建設(shè)的重視，對村級組織自我管理、自我服務(wù)能力的強(qiáng)調(diào)越來越突出。在村級財(cái)務(wù)管理方面形成了集體負(fù)責(zé)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制。在集體負(fù)責(zé)制方面，A 縣從只需要村兩委主要干部簽字負(fù)責(zé)，過渡到目前實(shí)施的村兩委和村委監(jiān)督委員負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可，相關(guān)票據(jù)才能入賬。在代管制方面，自20 世紀(jì)90 年代以來，常采用方式有聯(lián)村會計(jì)集中辦公制、村會計(jì)委派制、村會計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制。聯(lián)村會計(jì)集中辦公制，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門組織村會計(jì)到“村級會計(jì)處理中心”統(tǒng)一辦公的工作機(jī)制；村會計(jì)委派制，即由政府部門統(tǒng)一招聘財(cái)務(wù)會計(jì)人員，分派到轄區(qū)各村開展財(cái)務(wù)會計(jì)工作的一種方式；村會計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制，即在保證村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)不變前提下，經(jīng)村民會議授權(quán)，由村集體委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理中心進(jìn)行會計(jì)代理的一種治理機(jī)制[7]。目前，A 縣采用的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理方式，所有村集體財(cái)務(wù)統(tǒng)一到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村賬代理中心報(bào)賬。這種代理模式仍然是在統(tǒng)一管理模式下的村級組織自我報(bào)賬機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心只負(fù)責(zé)對票據(jù)進(jìn)行審核，錄入相關(guān)信息，村集體財(cái)務(wù)仍然由村級組織自行負(fù)責(zé)。

2.2 實(shí)踐層面的主要做法

2.2.1 不斷完善制度管理，以制度管人

根據(jù)A 縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提供的資料匯編，2010 年以來，A 縣開展“三資”管理規(guī)范化單位創(chuàng)建，先后制訂并實(shí)施了加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理、村（社）務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程、村級財(cái)務(wù)收支逐筆公開、村級公務(wù)“零招待”、規(guī)范各行政村村級事務(wù)招待等10余個(gè)村級財(cái)務(wù)管理相關(guān)文件，基本上達(dá)到了每年一個(gè)。之所以頻繁制訂這些文件的一個(gè)重要背景是A 縣所在省出臺了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例，將農(nóng)村“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）管理上升到地方性法規(guī)的層面。同時(shí)，A 縣在2013 年之前也集中出現(xiàn)群眾圍繞村級財(cái)務(wù)反映村干部個(gè)人問題，尤其是在村級組織換屆前。為了強(qiáng)化全縣整體治理效果，A 縣認(rèn)識到村級組織在制度建設(shè)方面較為薄弱。經(jīng)過連續(xù)多年整治，A 縣在村級財(cái)務(wù)系統(tǒng)化、制度化管理方面取得了一系列效果。A 縣2013 年被認(rèn)定為省農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化縣，2016 年被國家農(nóng)業(yè)部評為全國集體“三資”管理示范縣。A 縣制度管人的做法在打破村干部既有利益格局方面取得了意外的收獲。比如，在2020年村級組織換屆中，對村兩委班子的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，凡是涉及村級財(cái)務(wù)相關(guān)問題信訪投訴的候選人，一律取消候選人資格，為村干部隊(duì)伍大換血提供了有效的保障。

2.2.2 推進(jìn)常態(tài)化監(jiān)管，多路徑切入

為了確保村級財(cái)務(wù)監(jiān)督管理責(zé)任落實(shí)，督促村級組織嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，A 縣主要從四方面入手加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管。

1）第三方監(jiān)管。通過政府購買服務(wù)的形式，公開招投標(biāo)委托三家審計(jì)公司開展輪審。按照三年內(nèi)完成所有行政村一輪審計(jì)的要求分批進(jìn)行，完成財(cái)務(wù)收支審計(jì)、村干部離任審計(jì)、財(cái)政項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)、村級建設(shè)工程項(xiàng)目抽查審計(jì)等，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同督促落實(shí)整改到位。2012—2016 年來五年完成農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)506 項(xiàng)，審計(jì)總額495 651萬元，查處違規(guī)違紀(jì)金額211.11萬元，落實(shí)退賠金額180.55 萬元；審計(jì)工程項(xiàng)目441 項(xiàng)，核減工程送審造價(jià)2 050萬元。

2）數(shù)字化監(jiān)管。2011 年以來，A 縣推廣使用了金安易農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管系統(tǒng)，區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村三級數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享。并在所有行政村便民服務(wù)大廳配備了財(cái)務(wù)信息公開觸摸屏，村民可以自行查看每個(gè)季度財(cái)務(wù)公開情況。

3）不定期檢查。由縣紀(jì)委、組織部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、民政、財(cái)政等相關(guān)部門組成檢查組，全年不定期開展財(cái)務(wù)抽查檢查，結(jié)合檢查發(fā)現(xiàn)的問題，向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通報(bào)，下發(fā)整改通知書，督促整改。同時(shí)，對多次通報(bào)未按時(shí)整合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由區(qū)紀(jì)委對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。

4）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。完善區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)經(jīng)干部隊(duì)伍建設(shè)，每年組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部、村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心會計(jì)、村干部、村報(bào)賬員等進(jìn)行“三資”管理培訓(xùn)，不斷提升農(nóng)經(jīng)干部隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)。

3 問題導(dǎo)向下的A 縣農(nóng)村“三資”管理

無論是在建立管理機(jī)制方面，還是在日常監(jiān)督管理方面，A 縣形成了一套較為完善的工作體系和制度體系。但在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體“三資”管理是一個(gè)持續(xù)的過程，不可能一蹴而就。A 縣無論是在管理主體責(zé)任落實(shí)、監(jiān)管方式方面，還是在制度完善方面，都需要在解決問題的過程中不斷提升管理水平。

1）在代理權(quán)行使方面，代理主體責(zé)任意識不強(qiáng)；同時(shí)，在現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制下，村一級末端出現(xiàn)問題需要上級處置，缺乏有效的自我糾正能力。由于村集體“三資”的集體所有性，勢必需要委托具有合法代理身份的村黨組織和村民委員會的相關(guān)負(fù)責(zé)人員，尤其是其中的主要負(fù)責(zé)人（即村黨組織書記和村委會主任）進(jìn)行管理。村干部個(gè)人思想認(rèn)識、綜合素質(zhì)等存在差異，仍然會有違法違紀(jì)行為發(fā)生，尤其是部分村主要干部履職意識不強(qiáng)，有的把集體利益作為交換對象謀取私利。比如，通過在網(wǎng)絡(luò)搜索引擎找到了臨安市紀(jì)委在2016 年發(fā)布的一則關(guān)于違法違紀(jì)行為的通報(bào)。其中，天目山鎮(zhèn)西游村村委會主任鄒建華，對杭州綠園農(nóng)業(yè)觀光有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變林地用途負(fù)直接責(zé)任，受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分；錦城街道余村居委會主任潘喜華、黨支部委員董行剛，在參與余村區(qū)塊征用土地過程中，未能正確履行工作職責(zé)，造成國家經(jīng)濟(jì)損失，并收受他人所送的財(cái)物，兩人被立案審查[8]。在問題糾偏過程中可以發(fā)現(xiàn)，只有上級部門出手，問題才能得到處置，而在村一級末端，這種自我糾正能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致小問題較容易發(fā)展成為大問題。

2）運(yùn)行過程并未形成完整體系，規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)。制度需要層層配合，形成完善執(zhí)行監(jiān)督閉環(huán)才能有效發(fā)揮作用。當(dāng)前，在政績優(yōu)先、工作能力為主的政策導(dǎo)向下，制度執(zhí)行存在打折扣、難以形成閉環(huán)管理等問題，部分村村兩委干部因個(gè)人能力較強(qiáng)，導(dǎo)致集體項(xiàng)目個(gè)人一言堂，缺乏民主協(xié)商，村民代表會議核心作用發(fā)揮不明顯，甚至在決策程序上秩序顛倒。比如，在A 縣調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，部分集體工程項(xiàng)目實(shí)施完成后再提交村民代表會議討論，缺乏民主決策；部分村對招投標(biāo)、零招待等規(guī)定認(rèn)識不到位，還存在變相執(zhí)行的問題。經(jīng)查閱A 縣在2017 年審計(jì)的108 個(gè)行政村，其中存在問題的村有17 個(gè)。具體如某鎮(zhèn)某村2014、2015、2016 年分別向村民借款38 萬元、100 萬元、94萬元，無村民代表會議決議、無借款合同、無還款期限。某鎮(zhèn)某村2014—2015年共投入工程項(xiàng)目39項(xiàng)，其中單項(xiàng)工程投資累計(jì)超過10 萬元的有15 項(xiàng)，超過50 萬元的有1 項(xiàng)，這些工程建設(shè)大部分都由村委與施工方簽訂施工承包協(xié)議（合同）進(jìn)行施工，未執(zhí)行招投標(biāo)程序。

3）要素概念被專業(yè)化，增加參與式監(jiān)督難度。政府在村集體“三資”管理過程中引入了財(cái)務(wù)管理的專業(yè)手段和方式，在便于分類管理的同時(shí)，也導(dǎo)致農(nóng)村資產(chǎn)、財(cái)務(wù)相關(guān)內(nèi)容被專業(yè)化。村集體股份化、村級財(cái)務(wù)報(bào)表上術(shù)語比較專業(yè)，需要一定的專業(yè)知識基礎(chǔ)才能準(zhǔn)確理解。尤其是做賬過程如何歸類，普通群眾難以理解。財(cái)務(wù)雖然定期上墻公開，村民仍然難以實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。比如，A 縣村干部發(fā)放的車輛補(bǔ)貼、通訊費(fèi)補(bǔ)貼、其他補(bǔ)貼等費(fèi)用，在未有相關(guān)核算票據(jù)的情況下未計(jì)入干部薪酬科目進(jìn)行核算，而是在通訊費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用科目進(jìn)行核算報(bào)賬。

4）少數(shù)代替多數(shù)，全過程監(jiān)督難。村級組織運(yùn)作過程中，村集體一般事務(wù)由村兩委班子集體討論決定，重大項(xiàng)目由村民代表會議討論通過后實(shí)施。這仍然是一種少數(shù)代替多數(shù)的決策機(jī)制，有利于提高工作效能，但也導(dǎo)致大多數(shù)村民對村集體重大事項(xiàng)決策仍然缺乏有效的前期參與平臺。大部分村民對村集體資產(chǎn)監(jiān)督一般都為事后監(jiān)督，導(dǎo)致普通村民無法對使用、處置進(jìn)行有效監(jiān)督，也導(dǎo)致村民陷入對村干部的“塔西佗陷阱”。部分村民選擇去更上一級進(jìn)行信訪舉報(bào)。比如A 縣某鎮(zhèn)在2012—2016 年期間累計(jì)有6 個(gè)村發(fā)生村民舉報(bào)村干部財(cái)務(wù)資金問題，占行政村總數(shù)56%。

4 治理視角下的對策建議

通過對A 縣近年來農(nóng)村“三資”管理做法和存在問題進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)該縣主要依靠政府力量（縣鄉(xiāng)兩級）、村莊精英或代表（村三套班子）完成對村集體“三資”管理。其采用的主要路徑是縣級負(fù)責(zé)制度管人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)問題整改、村級負(fù)責(zé)制度執(zhí)行的自上而下條線分工模式，這種模式在實(shí)踐中仍然無法避免問題產(chǎn)生。更為重要的是，這種管理機(jī)制下，村級組織的自我發(fā)育不足，對問題的預(yù)付和糾偏能力也非常脆弱。

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。決定順應(yīng)時(shí)代發(fā)展新趨勢，對今后的鄉(xiāng)村治理工作也指明新的方向。決定提出，“構(gòu)建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)”[9]。不可否認(rèn)，沒有完美的制度，我們需要的是能夠推動發(fā)展的制度。鄉(xiāng)村有效治理將成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。筆者結(jié)合農(nóng)村“三資”管理存在的問題，結(jié)合農(nóng)村公共治理新思路提出相應(yīng)的對策。

4.1 從主體入手，還權(quán)于民

這是農(nóng)村公共治理對參與主體擁有平等權(quán)利的要求。農(nóng)村集體“三資”本身就屬于每一名當(dāng)?shù)卮迕?，在A 縣股份制改革后，就屬于當(dāng)?shù)毓蓶|共同所有。因此每一名村民都可以平等參與到所在村集體組織管理中。管理本村的集體事務(wù)本身就是村民的權(quán)利和義務(wù)。維護(hù)好本村村集體資金資產(chǎn)資源是每一位村民的天職，對村莊所在的家庭來說村莊的善治是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的保障。因此對村集體“三資”管理由縣鄉(xiāng)兩級政府為主逐步向以本村村民為主過渡，將監(jiān)管的權(quán)利最大程度交還給村務(wù)監(jiān)督委員會和村民代表大會。同時(shí)，打破政府、村集體二元主導(dǎo)的權(quán)力格局，利用信息化、技術(shù)化手段構(gòu)建村民參與村莊管理的多種議事和決策平臺，村民精英治理與村民充分自治并行推進(jìn)。而政府角色轉(zhuǎn)到臺下幕后，負(fù)責(zé)設(shè)備、場地等村級組織基本設(shè)施保障等輔助性工作。以武義縣大陳村為例，該村探索形成的村務(wù)監(jiān)督委員會做法是在政府監(jiān)管之外，探索形成了村民自我監(jiān)督新機(jī)制，這一做法取得了較好的成效，并獲得政府認(rèn)可，在2010年納入了《村民委員會組織法》，以法律的形式進(jìn)一步固化。

4.2 從參與者入手，強(qiáng)化協(xié)同治理

這也是多元主義的基本要義。在村民及其代表為主體的治理決策機(jī)制下，積極吸納并賦予與村集體有密切的其他組織或成員，以列席會議、建議咨詢、工作督查等形式，參與村集體重大事務(wù)處置。賦予鄉(xiāng)賢、大學(xué)生、退伍軍人、駐村法律顧問等不在村的精英分子，具有同等權(quán)利參與“三資”管理監(jiān)督。吸納他們參與村莊管理中，實(shí)現(xiàn)村級組織分立制衡又互動合作，村莊精英們以自身特有的經(jīng)營管理能力與社會資本網(wǎng)絡(luò)積極地為村級公共財(cái)產(chǎn)治理出謀劃策、精心運(yùn)營，維護(hù)與發(fā)展村民的經(jīng)濟(jì)利益[3]。同時(shí)，發(fā)揮市場專業(yè)力量，以政府購買服務(wù)的形式，每年公開招標(biāo)一批有較好的專業(yè)知識和能力的第三方審計(jì)公司，獨(dú)立參與村級財(cái)務(wù)審計(jì)，開展專業(yè)的檢查，確保問題及時(shí)得到發(fā)現(xiàn)。

4.3 從制度入手，提高執(zhí)行力

這是制度保障治理秩序的要求。進(jìn)一步完善村級組織運(yùn)行規(guī)則，進(jìn)一步完成村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的治理機(jī)制，進(jìn)一步厘清村黨組、村民委員會、股份經(jīng)濟(jì)合作社與村務(wù)監(jiān)督委員會職責(zé)范圍，建立從決策到實(shí)施再到結(jié)果的全過程參與式監(jiān)督，不斷豐富對村集體“三資”監(jiān)督管理形式。比如，黨員評議、村民代表評議、兩委班子集體評議等。在村級組織有序運(yùn)行的同時(shí)，政府部門切實(shí)履行好守門員職責(zé)，筑牢最后一道關(guān)口。對農(nóng)村“三資”管理出現(xiàn)的突發(fā)事件和新問題等及時(shí)介入，依法進(jìn)行處置，讓制度管住人，確保村莊穩(wěn)定。同時(shí)進(jìn)一步完善相關(guān)程序、制度，甚至規(guī)章、法律等，守好農(nóng)村發(fā)展、穩(wěn)定大局最后一道關(guān)。

4.4 從方法入手，提高透明度

這是增強(qiáng)適應(yīng)性和彈性的基本要求。隨著信息化、數(shù)字化時(shí)代的來臨，便捷、高效的信息公開成為新的主動接受監(jiān)督方式。傳統(tǒng)單線聯(lián)系方式被打破，政府和村級組織要主動適應(yīng)時(shí)代發(fā)展節(jié)奏，在主動開展利用以智治為手段，率先使用先進(jìn)的技術(shù)，尤其是專業(yè)的信息技術(shù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)村級“三資”信息網(wǎng)上全過程公開，完成對村集體“三資”全過程監(jiān)管，構(gòu)建在村、不在村多種村莊建設(shè)主體參與“三資”監(jiān)督管理的網(wǎng)絡(luò)，促使村莊委托管理人（村干部）形成對村級財(cái)務(wù)依法依規(guī)管理的高度自覺性和主動性，推動鄉(xiāng)村綜合治理水平提升。比如依托村級財(cái)務(wù)監(jiān)督管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理全程無紙化、無現(xiàn)金，每個(gè)環(huán)節(jié)自動留痕。

4.5 從保障入手，提高自我服務(wù)意識

這同時(shí)也是多元主體參與合法性保障的要求。進(jìn)一步加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，定期組織培訓(xùn)，加強(qiáng)村黨組織、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員等承擔(dān)主要職能的村干部工資待遇保障，加強(qiáng)縣級統(tǒng)籌，為他們依法履職提供較好的基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨員、村民代表業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)，引導(dǎo)他們積極參與到村莊事務(wù)管理中，形成共建共享的良好村莊治理氛圍。