重慶市農(nóng)業(yè)財政補助資金股權(quán)化改革問題探討

唐維超，程 楊，唐 菡，胡林舉，周汝平，陳 平

（1.重慶科光種苗有限公司，重慶 400060；2.重慶市農(nóng)業(yè)科學院，重慶 401329）

重慶市于2014年率先在全國推行農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革試點，首次在永川區(qū)開展農(nóng)業(yè)項目財政補助資金農(nóng)民持股分紅。改革試點至今，在分區(qū)域、分階段將農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革推廣到所有貧困區(qū)縣的同時，探索“將財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益”的新模式，力爭通過一系列財政支農(nóng)方式，確保2021年農(nóng)民收入增長率繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，持續(xù)鞏固農(nóng)村脫貧攻堅成果。本文在重慶部分區(qū)縣股權(quán)改革調(diào)研的基礎上，分析重慶農(nóng)業(yè)項目財政資金股權(quán)化改革最新政策可能會產(chǎn)生的系列問題，并對此提出改善建議，以推進農(nóng)村呈現(xiàn)出更好的發(fā)展局面、農(nóng)民收入實現(xiàn)較快增長、農(nóng)村社會事業(yè)取得新的進展。

1 重慶市涉農(nóng)資金股權(quán)化改革取得的成效

經(jīng)過幾年的探索，重慶涉農(nóng)資金股權(quán)化改革取得了一些好的經(jīng)驗和成效，特別是在增加集體經(jīng)濟收入和助推脫貧攻堅方面成效顯著。例如：2019 年，萬州山地高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實施股權(quán)化改革共計涵蓋116 個農(nóng)業(yè)項目，主要產(chǎn)業(yè)包括種植業(yè)、藥材、蜂蜜、家禽、養(yǎng)殖等，累計總投資金額為6 964 萬元，累計批復金額為4 237 萬元。其中分紅金額總計171 萬元/年，累計兌現(xiàn)分紅78萬元，惠及農(nóng)戶11.5萬人，其中貧困人口2.9 萬人。潼南區(qū)寶龍鎮(zhèn)嚴寨村以“土地經(jīng)營權(quán)”折價入股、“固定資產(chǎn)使用權(quán)”折價入股、“財政資金”按比例分配入股（集體、公司、土地入股村民之比為6∶3∶1）的股份方式，在兼顧“同股同權(quán)”原則下，采用“保底分紅+優(yōu)先比例分紅+比例分紅”的分紅模式，壯大了集體經(jīng)濟，全村老百姓也得到較大實惠。大足區(qū)拾萬鎮(zhèn)檬子村通過股權(quán)改革引導鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，助力家鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)村集體和農(nóng)民活力都取得好的效果。

2 存在的問題

在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，股權(quán)改革過程中還存在一些突出的問題，亟待解決。

2.1 項目申報與篩選方面

根據(jù)2020年最新資金股權(quán)化改革方案規(guī)定，項目的上報流程沿用企業(yè)“公開競爭申報”，各區(qū)縣單位主管部門推薦上報并“自行把關”，再由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委組織專家進行評審和篩選的方式。但在項目篩選環(huán)節(jié)，各區(qū)縣單位主管部門基于部門利益，大多會推薦其直接管轄或關聯(lián)部門管轄的企業(yè)，無政府背景的民營企業(yè)及個人企業(yè)較難介入。項目申報方和項目推薦方一旦產(chǎn)生經(jīng)濟關聯(lián)，也給后期項目出現(xiàn)問題時的追責帶來問題。以萬州甘寧鎮(zhèn)仙云村為例，當?shù)赝扑]的一家種植瓜果蔬菜的農(nóng)業(yè)企業(yè)被列入股權(quán)化改革項目，但實際上該企業(yè)從建立到現(xiàn)在經(jīng)營狀況一直很差，已處于癱瘓狀態(tài)。政府相應的財政補貼既未有效產(chǎn)生經(jīng)濟效益和社會效益，也未有效帶動當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)增長。

2.2 股權(quán)化資金使用范圍和股權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)2020年最新資金股權(quán)化改革方案規(guī)定，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社承接項目，項目自籌資金標準（比例）由各區(qū)縣自定，實行“項目所在地村級集體經(jīng)濟組織按財政補助資金30%～50%持股，其余直接補助農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社”。企業(yè)實際出資額和占股額不掛鉤，容易導致責權(quán)嚴重不匹配。以萬州甘寧鎮(zhèn)仙云村為例，18年累計批復了財政補助資金項目5 個，分別由5 家企業(yè)承擔。5 個項目計劃總投資156 萬元，企業(yè)自籌資金僅為15 萬元，財政補貼資金占了141萬元。5家企業(yè)自有資金投入分別占比為各自項目總投資的17%、13%、13%、0%、0%，但實際上企業(yè)持股占比卻分別為70%、70%、70%、50%、70%，持股占比與自有資金投入遠不匹配。

2.3 股權(quán)管理方面

根據(jù)2020年最新資金股權(quán)化改革方案規(guī)定，村級集體經(jīng)濟組織持有股份視同優(yōu)先股，“不參與實施項目的經(jīng)營管理”。相當于是把財政股權(quán)化資金是否被企業(yè)挪用、項目支出是否合理等監(jiān)管問題直接扔給區(qū)縣，而具體負責執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關負責人一旦對于這方面知識比較欠缺，或存在與企業(yè)有暗箱關聯(lián)，往往會導致國家財政投入被人為挪用，后期由于項目資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題無法分紅，或直接宣布項目虧損掛成壞賬。

2.4 股權(quán)分紅方面

根據(jù)2020年最新資金股權(quán)化改革方案規(guī)定，村級集體經(jīng)濟組織“按持股資金5%～10%/年的標準固定分紅”，分紅起始時間“不得晚于財政補助資金到位起第3 年，連續(xù)分紅時間不得少于5 年”。當企業(yè)運作出現(xiàn)困難無法按時分紅或晚分紅時，農(nóng)民和企業(yè)的矛盾將集中爆發(fā)。部分保守的區(qū)縣基層政府不愿承擔后續(xù)沖突風險，索性一次性先從財政補貼中強行計提5年股權(quán)分紅金額，這就給前期資金的使用效率打了很大的折扣。其中，萬州區(qū)熊家鎮(zhèn)基層就出臺過一次性收回農(nóng)業(yè)項目股權(quán)化分紅的政策。

2.5 退出機制方面

根據(jù)2020年最新資金股權(quán)化改革方案規(guī)定，村級集體經(jīng)濟組織連續(xù)分紅5 年后，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社可“按照原值贖回村級集體經(jīng)濟組織持有股份，也可繼續(xù)持股分紅。確因不可抗力因素導致項目無法續(xù)存，參照企業(yè)破產(chǎn)清算和合作社解散、破產(chǎn)清算相關政策規(guī)定處置。如果項目資金投入的是基礎綜合設施等不易折舊的固定資產(chǎn)，5 年后折舊量不大，企業(yè)原值贖回時，殘值計列損失尚在可控范圍內(nèi)；如果項目一開始投入的是高科技、見效快的智慧農(nóng)業(yè)設施，5 年后資產(chǎn)殘值幾乎為零，對于企業(yè)而言完全贖回近乎虧損。另一方面，資金申報、資金的下?lián)艽嬖诘母鞣N隱性成本、時間成本，以及資金使用方向、適用范圍存在的各種條款限制，導致很多業(yè)主寧愿找銀行貸款承擔較高利息，也不愿意以股權(quán)化改革方式承接項目。以萬州為例，前期已經(jīng)參與股權(quán)化改革的各家企業(yè)對于退出政策理解不到位，區(qū)縣對口干部由于專業(yè)限制也未進行事前充分說明。這部分企業(yè)大多理解為收到財政補貼后只需在規(guī)定期限內(nèi)支付固定分紅即可，至于期滿后是繼續(xù)分紅或原值，大多抱著期滿后能拖就拖、能賴就賴的心態(tài)。這必然對期滿后財政資金的滾動循環(huán)或者分紅的長期性、穩(wěn)定性帶來不利影響。

2.6 資金到位情況方面

根據(jù)2020年最新資金股權(quán)化改革方案規(guī)定，農(nóng)業(yè)股權(quán)化改革資金主要采用先建后補的模式。其在簡化項目管理程序、提高工作效率、促進項目提前建設及早發(fā)揮效益的同時，可以充分調(diào)動業(yè)主投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的積極性，形成多元開發(fā)的新局面。但實際操作中，由于項目建設過程審計缺失，必然導致項目財政資金到賬而報賬手續(xù)難以完善或無法報賬的現(xiàn)象。以萬州區(qū)為例，2017 年股權(quán)改革財政涉農(nóng)資金估算金額2 482 萬元，當年下達資金66%；2018 年股權(quán)化改革財政涉農(nóng)資金估算金額7 440 萬元，當年下達資金58%；2019 年股權(quán)改革財政涉農(nóng)資金估算金額15 164萬元，當年下達資金17%；資金到位效率呈逐年遞減現(xiàn)象。

2.7 項目整體運作方面

目前重慶參與農(nóng)業(yè)資金股權(quán)化改革的部門包括市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局、市水利局、市扶貧辦、市科技局等。資金種類多，管理分散化是農(nóng)業(yè)資金股權(quán)化管理工作中存在的又一個突出問題。盡管多主體、多渠道投入對增加農(nóng)業(yè)投入總量具有積極意義，但從使用上看，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以統(tǒng)一運作，形成不了整體合力，無法產(chǎn)生資金使用的規(guī)模效益，而且會導致投資分散與投資重復并存，嚴重影響支農(nóng)資金使用投資收益。2019 年，萬州各方投入的農(nóng)業(yè)股權(quán)化改革資金主要集中在李、柑橘、檸檬、茶葉、梨、桃等方面，其中僅李和柑橘方面的資金投入就占了總金額的近85%，李產(chǎn)業(yè)投入較上年增長110%以上。李產(chǎn)業(yè)受環(huán)境影響很大，一旦后續(xù)李產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)質(zhì)量下降、滯銷等現(xiàn)象，將對當?shù)卣w農(nóng)業(yè)經(jīng)濟造成較為嚴重的打擊。

3 完善重慶市農(nóng)業(yè)扶持財政資金股權(quán)投資改革方案的建議

針對前期財政支農(nóng)政策在執(zhí)行過程中所面臨的各種問題，一些專家提出了自己的論點及改進建議。如：張飛霞2017年提出，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平，做好區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團化[1]；郭曉彬2018 年提出，設計優(yōu)質(zhì)項目準入門檻，提升項目質(zhì)量[2]；崔紅志等2018 年提出，加強補助項目的全方位運作管理，完善收益分配和虧損承擔機制[3]；楊建琳2020 年提出，解決超齡農(nóng)民工工傷保險，緩解農(nóng)業(yè)企業(yè)用工風險[4]。

3.1 找準政府引導與市場運作之間的平衡點

探索符合重慶市的產(chǎn)業(yè)扶持財政改革之路，首先需找準“政府引導”與“市場運作”之間的平衡點，更多地鼓勵采用政府成立專項農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導基金，通過和銀行、基金公司合作的模式，撬動民間資本的投入，做大農(nóng)業(yè)資金投入蛋糕。堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式，政府僅在對合作基金公司的選擇、產(chǎn)業(yè)基金總體投資方向、針對基金公司的流程監(jiān)督等宏觀方向上把關，對于項目選擇、過程監(jiān)管、分紅計列、損失賠付等，就交給直接面對市場的基金管理人。

1）準確定位政府角色。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，由政府研究擬定產(chǎn)業(yè)類項目申報指南，在社會上公開征集符合要求的企業(yè)及項目。企業(yè)可以由行業(yè)主管部門對申報項目進行初步篩選，然后由基金公司在篩選后的項目中進行自主選擇，或者企業(yè)可以向基金公司直接報名，由基金公司負責推薦，推薦結(jié)果上呈市級行業(yè)主管部門，主管部門審核通過后將結(jié)果上報財政部備案。

2）合理設定投資模式。由基金公司創(chuàng)建基金池，政府和基金公司分別往里注資。政府注資的來源為財政撥款及各部門支農(nóng)款項，基金公司的注資來源為社會資金。每個基金池政府注資和基金公司融入的社會資本比例不超過為1∶2，通過協(xié)議約定基金池總額投入的一定比例必須用于行業(yè)主管部門選定的特定產(chǎn)業(yè)導向的項目，其他投入只需在政府農(nóng)業(yè)引導投資的框架內(nèi)即可。財政投入資金按照“優(yōu)先股”模式或“回購模式”管理，確保財政資金的安全。根據(jù)被投資項目的發(fā)展周期，明確股權(quán)投資參股期限一般為3～5年。

3）建立激勵引導機制。為鼓勵社會資本參與，政府將針對參與的社會資金給予一定的政策性鼓勵，并對不同類別的項目設定不同的回報率底線和回報周期。對于投資大、見效慢、募資難度較大但社會效益較好的農(nóng)業(yè)基礎設施建設等項目，可給予較大程度的激勵政策支持，重點關注其社會效益和項目的實際建設成效；對處于成熟期、經(jīng)濟效益較好的項目，可堅持相對較高的投資回報。

4）健全企業(yè)主體信用評價制度。要求基金公司嚴格按照《公司法》及相關法律對有限責任公司的規(guī)定等開展股權(quán)投資，對于不按照約定履行義務的項目業(yè)主，由基金公司統(tǒng)一上報給相關部門，統(tǒng)一核實后納入負面清單，踢出后期財政資金撥付名單，取消評選農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社示范社資格，納入全社會誠信體系范疇。

5）完善投資監(jiān)管機制。要求基金公司針對每個項目建立健全涵蓋事前、事中、事后的全過程監(jiān)管機制，以杜絕受托機構(gòu)及其管理人員的各種尋租行為。引入第三方審計機制，對財政股權(quán)投資的投資過程、投資效果及投資運行情況進行績效評估。

6）靈活運用分紅計息模式。針對不同的投資類項目，由政府和基金公司約定不同的保底盈利額度及持續(xù)盈利周期，由基金公司自負盈虧。每年分紅計息時間點，由基金公司將約定保底盈利以分紅形式上交給行政主管部門，再由行政主管部門分配給地方分管機構(gòu)，地方分管機構(gòu)就分紅金額進行分配，主要用作于當?shù)丶w公益事業(yè)的建設、地方農(nóng)地基建設施的改善、當?shù)靥乩舻慕?jīng)濟補助等，分配過程由行政主管部門負責監(jiān)督。

7）探索完善退出機制。“退出決定進入”是私募股權(quán)投資行業(yè)的重要法則?；愴椖客度霑r間長、金額大，建成后直接回報利潤率低，但折舊慢，運作周期長，能帶來很多關聯(lián)效益，具有重要的社會效益和經(jīng)濟效益。智慧農(nóng)業(yè)項目、冷鏈運輸項目等新興技術類項目投入時間短，回報率高，但折舊快。因此對于所有項目退出方式不能一概而論。行業(yè)主管部門和基金公司需要根據(jù)不同的類別項目，事先確定不同的年限殘值計列算法，并由基金公司負責兜底后續(xù)的企業(yè)回購或市場化回購運作。

3.2 股權(quán)改革重點關注項目方向

政府財政股權(quán)投資的出發(fā)點不是盈利，是為了推進重慶市農(nóng)業(yè)建設整體高速發(fā)展，提高農(nóng)民生活水準，這一點是所有政策導向執(zhí)行的標準。因此，針對項目選擇方向上，除了綜合考慮項目回報實際率，保證分紅外，更應該著重關注以下幾個方面。

1）重點關注能夠保障糧食安全的項目投入，尤其是涉及到高標準農(nóng)田建設、中低產(chǎn)田改造、土地整治、農(nóng)田水利建設，促進糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈的延伸、擴展、提升的項目，以及為糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體提供育秧、機插秧、病害防治、機收、烘干、倉儲等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務的項目。重點關注農(nóng)業(yè)應急管理信息化建設的項目，如涉及到建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡，暢通應急物資交通運輸、配送等項目。

2）重點關注當?shù)貎?nèi)生精英作為經(jīng)營主體的項目，尤其是農(nóng)村當?shù)毓歉苫蚍掂l(xiāng)精英自主創(chuàng)業(yè)的項目。中西部農(nóng)村的法制、農(nóng)保體系還處于逐漸完善過程中，農(nóng)村內(nèi)部矛盾、問題的解決和消化一定程度上還將依靠熟人社會。當農(nóng)村產(chǎn)業(yè)由當?shù)貎?nèi)生精英來運作時，各環(huán)節(jié)利益者之間存在歷史或家族方面的私人社會關聯(lián)，在一定程度上能夠形成更加穩(wěn)固的人情規(guī)則，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中互助關系，提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入對內(nèi)外部風險的協(xié)作抵御能力。

3）重點關注能實際幫助當?shù)剞r(nóng)民增收的項目，尤其是能帶動當?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè)，同時解決工傷保險、雇主責任險、團體意外險等農(nóng)民保險的項目。對切實能夠帶動貧困群眾發(fā)展的扶貧車間、合作社、扶貧龍頭企業(yè)等帶貧主體，依據(jù)吸納當?shù)刎毨趧恿σ?guī)模和帶貧效益情況、當?shù)剞r(nóng)民技術技能提升程度，在政策上應給予不同程度的扶持力度。